大慶市生態環境法制建設的路徑選擇
——基于生態瓶頸問題視角

林 紅

(黑龍江八一農墾大學 人文學院， 黑龍江 大慶 163319)

一、引言

二十世紀五六十年代，我國隨著現代工業的迅猛發展，各種環境問題已變得十分嚴重，迫切需要加強生態環境保護，國家和社會對生態環境的保護力度大大加強。社會發展的客觀需要，要求國家加強對環境資源保護活動的法律調整，因此，國家把因保護和改善生態環境而產生的各種社會關系作為一類社會關系，單獨加以專門的法律調整。一系列生態保護法律法規應運而生，為生態文明的建設提供了強有力的法制保障。健全的生態法律制度不僅是生態文明的標志，也是生態保護的最后屏障。

大慶市自然生態系統基礎比較薄弱，大慶市的森林覆蓋率僅為8.7%。由于油田的開發建設、農田開墾、埋設各種管線、修建引水渠和排水渠、城鎮建設等把草原破壞得支離破碎，其不僅造成了大面積的裸地，而且使排水不暢，形成了新的坑塘和閉流區，產生小片蘆葦，雜草叢生。草地生態系統結構的改變，使優良牧草數量減少，草地植被覆蓋率下降，草原退化，導致土壤沙化現象日益嚴重。特別是靠近杜蒙縣的風沙區，每年在強勁西北風的吹動下，沙化土壤不斷向大慶中部延伸和擴大，并出現了大面積的次生化土地。另外，過度放牧，盲目開荒，亂掘濫挖，石油開采等，致使覆蓋在沙土上的植被被破壞，黃沙裸露，成為風蝕的突破口，導致嚴重的惡性循環。面對人與自然關系惡化的嚴峻形勢，僅靠經濟手段、政治手段和教育手段是不能解決問題的，必須運用規范的強制手段來扼制這種日益嚴重的形勢，即通過立法來制止破壞生態的行為。我國生態環境問題嚴重的原因之一是生態環境法制不健全，“無法可依”和“執法不嚴”同時存在。我們需要用法律手段確認已經獲得的生態文明成果，以促進生態文明發展，加強對現有資源的保護，使生態環境得到治理。因此，生態文明的建設需要生態法制的保障，生態法制的建立與完善應以生態文明建設為宗旨。

二、大慶市生態環境法制建設存在的主要問題

針對大慶生態環境惡化的趨勢,相關部門采取了一系列措施,加大對人為活動的干預,諸如加強宣傳教育、加大對區域內生態環境的監測力度、加強科學研究等,取得了一定的成效。大慶市的生態環境法制建設在經歷了多年的風雨之路后,面對今天社會生活出現的眾多新問題顯示出了眾多缺陷與不足，迫切需要創新和完善,以實現大慶市經濟和環境的順利協調發展。就大慶生態環境保護的法律措施方面,從目前的現狀看,所依據的法律法規主要包括:《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國自然保護區條例》等。地方性的法規主要有: 《黑龍江省環境保護條例》、《黑龍江省環境監理辦法》、《黑龍江省草原條例》、《黑龍江省石油天然氣勘探開發環境保護條例》、《黑龍江省濕地保護條例》等。對大慶生態環境的保護發揮了積極的作用,尤其是大慶市《農村可再生能源開發利用條例》、《大慶市生態監察實施意見》等的實施,對加強大慶市生態環境保護的針對性,遏制生態環境進一步惡化的趨勢,作用尤為顯著。但是,由于相關的法律法規本身存在的不足,導致對大慶區域內生態環境的保護也必然存在缺陷,也很難從根本上解決人為原因造成的對生態環境的破壞。主要表現為:

(一) 在環境基本法中缺失自然資源及其生態環境的保護

我國現行的《環境保護法》囿于當時的歷史背景,從基本原則、制度到法律責任等皆偏重于污染防治,缺乏自然資源保護方面的原則和有關制度的支撐,對破壞自然資源的違法行為缺乏規定。而在現有的立法中,自然資源大多是以單行法為主且多采取部門立法形式,林業、農業、礦產、草原、漁業等資源部門負責對資源保護實施監督管理,但這些部門大多是資源的開發利用部門,面對開發利用與保護雙重責任。而資源的開發利用顯然有著明顯的經濟利益驅動,資源管理部門往往容易陷入“重開發利用,輕資源保護；重經濟效益,輕環境效益；重部門、局部利益,輕整體、全局利益”的誤區,進而導致資源的無償占用、掠奪性開發和浪費嚴重的現象加劇。這與基本立法相關制度的缺失有著必然的聯系，導致對大慶區域內特定生態環境的立法上缺乏上位法應有的規范和指導。

(二)生態保護和自然資源利用相關立法界定模糊

在自然資源立法相對缺乏的背景下,有關生態環境保護的規范還沒有引起立法者們的足夠重視,即使在一些法規中流露一些生態環境保護的用意,也往往是從自然資源保護的角度來談,將生態環境等同于自然資源,保護方法也無二至。例如,我國現行的《森林法》經過修正后對森林生態保護的認識在不斷提高,但是還沒有具體的、可適用的森林生態保護條款,實踐中的生態保護措施一直在為森林開發利用讓路。這樣生態環境保護實際上也就變成了單純的自然資源的保護。

(三)缺乏對自然資源保護的整體生態價值的衡量

由于生態保護與自然資源的保護不能明確加以區分,導致大慶市是以生態環境保護為主還是以資源開發為主成為一個非常突出的問題。雖然自然資源是生態環境的基本要素,但生態的保護和自然資源的保護所反映出的立法態度是有差異的。通常人們在界定自然資源法時都認為,它是指調整人們在自然資源的開發、利用、保護和管理過程中所發生的各種社會關系的法律規范的總稱，而生態保護法則是指以防止人為原因造成生態系統破壞,以保存生物的多樣性為目的而制定的法律規范的總稱。兩者的主要區別表現為,前者的目的是強調如何合理開發、利用自然資源,追求自然資源可為人類永續利用的經濟利益和價值；后者是將自然資源作為環境要素加以保護,追求包括自然資源在內的整體環境要素的生態價值。但從大慶生態環境保護的相關規定中,我們所能體會到的立法意圖是,如何在大慶市自然資源開發利用過程中完成生態環境的保護。可見,其所追求的生態價值,只能通過對自然資源的保護所產生的反射利益間接達到，進而導致大慶市生態環境惡化的問題依然存在。即使在自然資源保護的相關法律規范中包含有生態保護的內容,但由于其立法目的追求經濟價值的實現,使得對自然資源保護缺乏整體生態價值的衡量,進而影響生態環境的有效保護。

(四)管理體制缺乏科學性

由于業務分隔而管理職能重復交叉,很多部門經常從部門利益出發,對本部門有利可圖的,往往相互爭奪審批、發證、收費、處罰、解釋等權限,而無利可圖的則往往無人愿意負責,互相扯皮、推諉,人為造成許多工作漏洞, 出現問題很難找到真正解決問題的部門，這使大慶市生態環境保護難以產生預期的效果。

(五)責任追究機制不健全

對于生態環境的保護是全社會的責任,不僅要規范環境利用行為人的行為,追究其對生態環境造成破壞后的法律責任,同時也是政府各職能部門的職責,當相關的管理部門沒有盡到相應的責任時,也應該追究其相應的法律責任。但遺憾的是,從國家環境基本法到有關自然資源的相關法律規范再到具體的地方性法規,都缺乏對行政管理者不履行其職責應承擔的法律責任的規定。法律責任主要是針對被監督者,其結果造成許多法律法規形同虛設。相關部門為了部門利益而沒有貫徹條例中規定的生態保護的措施時,不必承擔什么法律后果。只知行其權,而不用負其責,在執法經費緊張,而違法成本為零的情況下,大慶市生態環境的保護的有效開展將會大打折扣，破壞生態環境的行為無法得以真正有效的遏制。

三、大慶市進一步加強生態環境法制建設的路徑選擇

(一)完備環境基本法律制度的建設

作為環境基本法的《環境保護法》,是國家處理環境事務的基本理念和行動方式,也是地方相關立法的依據。因此,《環境保護法》的修改應體現“實現可持續發展”、“建設環境友好型社會”、“以人為本,促進人的全面發展”的理念,加強和充實生態保護的法律規定,從基本原則、制度安排和法律責任等方面對生態保護做出必要的規定。強調把環境承載力作為區域經濟活動的底線,明確針對生態保護中的各項有關活動(如資源開發、分配、保護、修復等),應由環境保護行政主管部門進行統一監督管理,克服分散、交叉、扯皮等低效率現象。增加生態保護中的救濟和補償制度,明確完善生態補償政策,盡快建立生態補償機制和遺傳資源共享機制。同時,強化和改善政府的環境保護職能和責任。

(二)加快地方環境立法進程，奠定環境法制工作基礎

在現行法律法規實施的過程中,結合大慶市的實際,對法規沒有涉及的問題加以詳細的規定。例如,在大慶市地方立法中,強調以生態環境為主的保護管理模式，這樣就為大慶市生態環境的統一管理和保護,提供了相應的法律依據。如此,不僅有利于大慶市生態環境的建設和管理,也可以為國家制定專門法律提供相應的可供參考的資料。

(三)建立生態優先的立法理念

改變以開發利用自然資源為價值追求的立法理念,建立在生態中心主義和可持續發展倫理觀的基礎上,體現“生態優先”、“環境優先”價值理念的生態保護的法律制度。人類是自然環境的一部分,自然生態系統應在整體上受到保護，我們不能為了滿足現代人的需求,而去損害后代人得以生存發展的基礎。為此,在呼吁國家完善相應的生態立法的同時,建議大慶市對生態環境立法的目的進一步加以明確和完善。

(四)創新管理體制

建立完善的管理體制,提高大慶市生態環境保護的實效性。為了使大慶市的生態環境保護工作有效地開展,應當將與生態環境保護相關的環境要素的管理,統一到一個專門的部門進行管理,即由環境保護行政管理部門對大慶區域內生態環境的保護、資源的開發、分配、修復等工作負責。雖然這其中還存在著一定的立法技術上的協調,甚至是一些管理權力如何集中的問題,需要去進一步的論證。但是,提高行政機關的工作效率,建立科學的管理體制,已經成為政府運行和社會發展的趨勢。因此,大膽探索生態保護的新的管理體制,對大慶市的生態保護工作有著重要的現實意義。

(五)建立法律責任追究機制

完善的法律責任追究機制,是增強大慶區域內生態環境保護的法律保障。強化生態環境保護行政執法管理，規范執法主體，明確領導崗位、內設機構和各執法崗位的責任及權限，執法程序及執法人員的行為。對于怠于行使、不適當行使環境保護職責的行政管理部門給予相應的處罰,并對其負責人追究相應的不作為、違法作為的法律責任,對直接責任人按相關法律規定進行處罰。我們還要加強生態環境法制監督，一是人大的檢查監督；二是監察部門和環保部門的聯合檢查監督；三是環保系統內部的檢查監督。改變以罰代管,以罰代治的局面,從有利于大慶市生態環境保護的角度出發,將罰款與賠償、稅收、治理及相應的生態補償等責任的承擔方式和手段相結合,真正實現生態環境保護有法可依,處罰有據,進而實現既能維持和維護大慶現代人的生存發展,又能為后代人的生存發展積蓄能量的偉大目標。

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