十七大以來我國行政管理體制改革研究綜述

董 娟

(中共廣東省委黨校 行政學教研部，廣東 廣州 510053)

黨的十七大提出了“行政管理體制改革是深化改革的重要環節”的重要論斷，指明了行政管理體制改革的重要性和必要性，同時明確要求“抓緊制定行政管理體制改革總體方案”，加快了我國行政管理體制改革步伐。特別是黨的十七屆二中全會通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》，使得行政管理體制改革的研究成為學界焦點。學者們就我國行政管理體制改革的發展歷程、主要目標、存在的問題、基本經驗、路徑選擇等方面展開深入研究，取得了豐碩成果。

一、關于行政管理體制改革的發展歷程

關于建國60多年來我國行政管理體制改革的發展歷程，學界主要從兩個階段來劃分，主要分為改革開放前和改革開放后，即從1949—1978年是與計劃經濟體制相配套的社會主義行政管理體制創立和發展階段，1978—2009年是探索中國特色社會主義行政管理體制的變革創新階段。[1]而改革開放前主要是社會主義行政管理體制的形成發展階段，改革開放后則主要是改革完善社會主義行政管理體制，學界主要集中在對1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年等6次較大行政管理體制改革來展開研究。

改革開放以來我國行政管理體制改革主要體現在政府職能轉變和機構精簡上。有學者認為，改革開放三十多年來，由中央政府籌劃和組織實施，以機構改革為主題，進行過6次比較集中的行政管理體制改革。從改革原則方面看，每一次行政體制改革方案都有十分豐富的內容，特別是都要強調政府職能轉變的內容。但從實際操作方面看，這6次改革的基本思路，說到底就是以機構和機構體系為對象的“政府精簡”，即精簡機構、精簡人員、精簡經費、精簡總量規模。這種政府精簡是改革走過的實際軌跡，也是30多年來行政管理體制改革的實際模式。[2]雖然在行政管理體制改革不斷推進的背景下，在我國政府職能得到轉變的情況下，政府機構改革并未取得突破，還未能走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的黃宗羲定律。

然而，也有學者認為，十六大以來行政管理體制改革的理論體系呈現一系列新的發展變化。即從注重“適應經濟體制改革的需要”到更加注重貫徹科學發展觀，從注重“轉變職能”到更加注重“全面履行職能”，從注重“明確職能”到更加注重“權責一致”，從注重“政府自身改革”到更加注重“改革對社會各方面需求的回應”。行政管理體制改革的這些發展變化，是以往改革的進一步深化，同時也預示著今后行政管理體制改革的基本走向。[3]

回顧行政管理體制改革的發展歷程，最主要的目的就是總結行政管理體制改革的基本經驗。有學者認為，我國行政管理體制改革的發展歷程給我們積累了許多成功的經驗，主要就是行政管理體制改革必須從國情出發；必須適應經濟社會的發展要求；行政管理體制改革是一項系統工程；行政管理體制改革需要科學化、法治化。[4]有學者認為，中國行政改革最值得總結的基本經驗有三個，即堅持執政黨的領導，堅持科學發展觀，堅持積極穩妥、循序漸進的基本原則。[5]中央機構編制委員會辦公室通過對改革開放30多年來行政管理體制改革進程的回顧，認為行政管理體制改革積累了一些重要經驗和啟示。即始終堅持黨的領導，服從和服務于經濟社會發展全局；始終堅持以轉變政府職能為核心；始終堅持積極穩妥、循序漸進；始終堅持發揮中央和地方兩個積極性，分類指導，因地制宜；始終堅持從中國國情出發，同時注重學習和借鑒國外有益經驗；始終堅持與時俱進，大膽創新。認真總結這些經驗和啟示，有助于我們加深對改革基本規律的認識，牢牢把握正確的改革方向。[6]

二、關于行政管理體制改革的主要目標

一直以來，學界就我國行政管理體制改革目標的研究眾說紛紜，莫衷一是?！胺ㄖ蔚恼薄ⅰ坝邢薜恼?、“服務的政府”、“高效的政府”、“廉潔的政府”、“責任的政府”等似乎都成了行政管理體制改革的目標。有關行政管理體制改革的目標，學者們關注最多的就是行政管理體制改革重點目標和主要任務是什么。有學者認為，為了適應我國經濟、政治、文化、社會發展的新形勢、新任務和新要求，深化行政管理體制改革的核心和重點應是加強政府管理體制和管理機制創新，構建社會主義公共行政體制。[7]大部分學者認為，改革開放以來我國行政管理體制改革一直圍繞著轉變政府職能這一核心問題而展開，因而，轉變政府職能應成為行政管理體制改革的重點目標。也有學者認為，行政管理體制改革的重點任務是進一步轉變政府職能，優化行政職能結構；進一步探索大部門制，推進行政機構改革；進一步理順行政層級關系，調整行政層級結構；進一步推進政府管理創新，優化行政體制機制；進一步規范行政行為，加強法治政府建設和公務員隊伍建設。[1]

有學者從國際視野來看我國行政管理體制改革未來目標，認為“十二五”期間我國行政管理體制改革必須與國際大環境相適應，繼續選擇中國特色的“政府調控、市場調節、公眾參與、社會監督”的“政府主導”型模式，并在強化國際職能和完善國內職能兩個方面進行制度創新設計，以進一步提高我國行政管理體制防抗危機的能力，增強國家宏觀調控的有效性，為校正市場的缺陷、減少經濟的大幅度波動，為促進中國和世界經濟社會的可持續發展、和諧世界的建設作出新的貢獻。[8]

學界一直把“小政府、大社會”作為我國行政管理體制改革的重要目標，但在現實貫徹中則成了盲目追求“小政府”，所追求的就是如何精簡政府，減少政府機構和政府組成人員了，并未真正理解“小政府、大社會”的確切內涵。對此，有學者認為，對于中國來說，合理選擇不在于政府的大小，而在于能夠充分履行社會賦予的責任和職能，并引導中國走向現代化高效能的有效政府，中國行政改革的關鍵是構建一個適合中國國情的能促進經濟和社會發展的有效政府，而不是小政府。[9]

黨的十七大報告中明確提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的目標之后，“建設服務型政府”成了未來我國行政管理體制改革的方向。因而就有學者指出，服務型政府是行使公共權力、代表公共利益、管理公共事務、提供公共服務、維護公共秩序、承擔公共責任的政府，建設服務型政府的內在要求是法治、責任、廉潔、高效。[10]通過服務型政府的目標統攬了學界關于行政管理體制改革的具體目標。有學者認為，將服務型政府確立為行政管理體制改革的目標，是我們黨和政府對深化行政管理體制改革認識的升華，標志著政府職能轉變和行政管理體制改革進入了新階段。[11]

隨后，黨的十七屆二中全會又做出了加快行政管理體制改革的戰略部署，明確提出了“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”的總體目標，為推進行政管理體制改革指明了方向。學界開始把構建中國特色社會主義行政管理體制作為未來我國行政管理體制改革的方向。有學者認為，建立和完善中國特色社會主義行政管理體制的根本目的，就是為了建設一個以人為本、施政為民的服務政府，權責明晰、監督到位的責任政府，法律完備、行為規范的法治政府，清正透明、精干有力的廉潔高效政府，歸根結底是建設一個人民滿意的政府。[12]也有學者認為，2020年以前，我國行政管理體制改革的總體目標應該達到“三個應當”：一是行政管理體制應當適應建設社會主義市場經濟體制、民主政治體制與和諧社會的需要；二是行政管理體制應當符合職能轉變到位、政府規模適度、組織結構優化、人員素質優良的要求；三是行政管理體制應當實現權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的目標。[13]

三、關于行政管理體制改革中存在的問題

改革開放以來，我國行政管理體制改革取得了十分顯著的成就，但在改革的過程中也存在著諸多問題亟待解決。有學者認為，我國行政管理體制改革過程中面臨著一些深層次問題，主要表現：缺乏總體改革方案和總體改革規劃；政府職能轉變仍然滯后；部門職責權限交叉、界定模糊；運行機制不暢；法律手段不完備。[14]也有學者通過大量實證調研發現，目前在我國行政管理體制中，五級政府普遍存在的主要問題是：職能不清、機構交叉；結構不合理、權責脫節；協調不力、運行不暢；效率低下、成本偏高；法治疲軟、公平偏移；原則失落、監督乏力。[15]這確實是行政管理體制改革所面臨的實際問題。

當然，針對我國行政管理體制改革中存在的問題，學者們都提出了自己的疑問。如有學者認為，目前行政管理實踐中存在著三個層面的問題。一是政府運行還存在深層次問題。政府職能轉變滯后，政府自身改革滯后；行政審批事項過多，為權力尋租提供了基礎；社會管理和公共服務職能薄弱。二是政府結構不合理。橫向組織結構不合理，部門職能梳理不清、設置不當、交叉重疊，導致政出多門、多頭管理；縱向結構的層級過多、成本較高。三是政府低效行為長期得不到有效控制，包括長期持續的形式主義、政績工程、形象工程問題，行政執法不規范問題突出，政府誠信受到很大挑戰。[16]主要從政府運動、政府結構和政府行為這三個方面來分析行政管理體制改革中所存在的問題。也有學者指出，我國行政管理體制改革面臨的主要問題有六個方面：一是政府自身改革和政府職能轉變滯后；二是政府各個部門之間有嚴重的部門利益的傾向，政府公共政策制定過程實際上是部門主導的，導致部門利益凌駕到公共利益之上；三有些關系群眾切身利益的問題還沒有得到根本解決；四是一些部門之間，有些政府工作人員依法行政觀念不強；五是形式主義、官僚主義、弄虛作假、奢侈浪費的問題比較突出；六是腐敗現象在一些地方、部門、單位比較嚴重。[17]

行政管理體制改革中存在的最大問題就是無論行政管理體制改革如何推進總是滯后于經濟社會的發展，難免會出現與當前經濟社會發展不相適應的地方。有學者認為，在政府的行政管理中，仍然存在著一些與新形勢新要求不相適應的地方和一些舊體制遺留下來的老問題，主要表現在：由“無限政府”向“有限政府”的轉變還沒有完成，與建立“小政府、大社會”的改革目標仍有較大差距；行政權力與行政責任脫節，主要體現在各種權力主體在對公共事務管理中形成的權力和責任關系的失衡上；機構重疊、職能交叉、層級過多的現象依然嚴重；在一些領域行政管理的規則不夠公開、運行程序不夠透明，致使權力運行的不確定性和風險增加，政府的公信力面臨嚴峻挑戰；由于分部門、分地區、分崗位績效考評的標準尚不明確、不具體，導致政府的行政行為缺乏剛性的約束和量化的激勵，從而使不作為和亂作為的現象并存。[18]我們所要做的就是針對這些問題尋找解決方案，同時，還要在不斷變化的新的實踐中尋求解決新問題的途徑。

四、關于行政管理體制改革的路徑選擇

行政管理體制改革的路徑選擇是學界關于我國行政管理體制改革研究的落腳點。針對我國行政管理體制改革中存在的諸多問題，學者們從不同方面提出自己的解決方案。有學者指出，加快行政管理體制改革，必須創新三個理念：一是政府是創造環境的主體，企業和老百姓是創造財富的主體；二是“非禁即可”的理念，凡是法律不禁止的就是大家都可以干的，這個理念非常重要；三是依法行政的理念，就是政府只能做法律規定的事情，法律不規定的事情政府就不能做。[19]主張從理念創新來推進行政管理體制改革。有學者從優化行政組織結構入手來深化行政管理體制改革，指出調整組織架構，完善行政組織管理體系；按職能模塊設置大系統綜合管理機構，建立公共行政體制；建構區域行政協調管理機制，實現經濟區域化；把建設服務型政府作為戰略目標，健全、完善公共服務機制；深化財政體制改革，盡快建立起公共財政體系；改革績效評估監督體系，促進行政管理組織結構優化發展。[20]也有學者從科學發展和構建和諧社會的角度出發，認為深化行政管理體制改革，必須把推動科學發展和促進社會和諧結合起來，把政府機構改革、事業單位改革、議事協調機構改革結合起來，把深化改革、維護發展、促進穩定結合起來，把長期目標與近期重點結合起來，把質的突破與量的積累結合起來，把自下而上廣泛參與和自上而下集中推進結合起來，這樣才能取得實質性成效。[21]

許多學者一致認為，當前我國行政管理體制改革的關鍵環節和重點方向主要在于轉變政府職能，以此來推動整個行政管理體制改革的發展進程。有學者指出，當前深化行政管理體制改革的關鍵，仍然是轉變政府職能。為此要處理好五個關系，即處理好經濟發展與社會事業發展的關系；處理好“管理”和“服務”的關系；處理好改革體制與創新機制的關系；處理好政府職能與其他社會主體職能之間的關系；處理好職能改革與依法行政的關系。[22]有學者認為，深化行政管理體制改革的基本途徑是正確定位政府職能，優化政府組織結構，實現決策的科學化、民主化、法制化，建立健全決策、執行、監督相互制約協調的運行機制，健全改革的法律保障機制。[14]有學者就當前行政管理體制依然存在著行政職能不徹底、行政管理費用增長過快和依法行政水平不高等三個方面問題提出，推進我國行政管理體制改革必須從全面改革的視角來審視和規劃，由中央主導、從地方試點開始進行，以轉變政府職能為核心，配套改革機構和運行機制，同時要重點利用好公務員隊伍建設和政府績效評估兩項主要工具。[23]也有學者指出，全面推進地方政府職能轉變是改革所面臨的嚴峻挑戰，有效規范政府官員的行為方式是深化改革必須突破的難點；充分調動政府官員的積極性是推進改革的著力點，科學評價、因勢利導、提升素質是形成改革合力的必要條件。[24]因而，無論如何改革，政府職能轉變則成了我國行政管理體制改革路徑選擇中絕不能回避的問題。通過政府職能轉變和定位，全面帶動和整體推進我國行政管理體制改革繼續向前發展似乎成了學界達成的共識。因此，清晰合理定位政府職能，實現政府職能的轉變是今后我國行政體制改革要重點突破的問題，也是實現我國行政體制改革，推動改革縱深發展的路徑選擇。

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