強制的意義：農民合作失靈及其矯正

馬 躍

(淮北市委黨校，安徽 淮北 235000)

一、農民合作失靈的原因

合作是兩人或者兩人以上基于一定的目的，為完成某項事務，互相配合而采取的協調一致的共同行動。根據合作者自主自愿的性質，可以把農民家庭之間的合作簡單劃分為自愿與強制兩種形式。自愿合作是在沒有任何強制的情況下，由合作者自愿參與的共同行動。合作往往是組織、鼓動和說服的過程，是談判和協商的過程。建立在自愿基礎上的合作并非都是成功的，有時候會出現合作失靈。羅興佐通過對稅費改革后湖北省荊門地區農村水利的考察，提供了若干合作失靈的案例。上級決定對每口機井給予7000元的援助。2003年3月，賀集村十一組召開村民會議，研究為打井配套的籌資籌勞問題。在討論打井位置時意見各異。需要打井的高崗地有四五處之多，所有村民都希望將井打在對自己最有利的位置。沒有一個人的發言能得到多數人的同意，吵了一個多小時，沒有達成一致，會議不歡而散[1]93-94。由此看出，村莊共同利益因為小農之間的瓜分而碎片化，表現為許多分散的家庭利益。不管是農田水利還是修路，獲利程度總是不同的，甚至有些家庭受損，按說應當按照獲利和受損程度進行集資和補償。但在確定打井位置后，如何計算獲利和受損程度，在技術上是非常困難的。即使有上級援助的“選擇性激勵”，打井合作依然失敗?！霸趪彝顺龅谋尘跋拢捎谒Y源稟賦的不同，不同的村之間、同一村的不同村民小組之間，乃至同一村民小組的不同農戶之間，由于利益的分化，導致協商的成本極大，合作根本無法達成?！盵2]27合作就是交易，當交易沒有結果或者交易效率等于零時，就屬于合作失靈。因為合作失靈，人們會放棄合作的努力，不得不遭受某些損失。

合作失靈的原因是多方面的。一方面，村民自治沒有權力保障。農村實行村民自治制度，村民大會是村級最高權力機構，應當享有一定的自治權。自治權不僅是說服教育的權力，更是強制的權力。實際上，村民大會既沒有強制處罰的權力，也沒有申請法院強制執行大會決議和村規民約的權力，村民自治、自治章程和村規民約往往成為貼在墻上的口號。村民大會也無法向其執行機構——村民委員會授予必要的職權。村民委員會作為群眾自治組織，不應當享有行政權力；在法律和政策上，也沒有給予村民委員會任何行政權。實際上，村民委員會承擔了來自鄉鎮政府安排的大量行政事務，鄉鎮政府安排行政工作時也沒有明確授權，這樣就使村民委員會在從事行政工作時處于有人辦事、無權辦事的狀態，不得不動用人情和面子，甚至動用不合法的手段，如拳頭和勢力來開展工作。一旦碰到拒不服從的釘子戶，村干部也無能為力。

另一方面，村莊內部關系復雜。一是農民的覺悟程度不同。人們都希望付出最小的成本而得到最大的收益。具體到村莊內部，有人顧及道德輿論，有人不顧及道德輿論；有人搭便車的心理更強烈一些，甚至有人胡攪蠻纏，故意阻止或破壞。二是村莊內人與人的關系復雜。村民不僅生活在互助合作的狀態中，而且生活在競爭與沖突的狀態中。因為這種沖突合作關系而形成了村莊內部的恩怨情仇等復雜的人事關系。對有些人來說，即使給再多的補償，依然拒絕合作。三是交易成本太大。河南省蘭考縣董園村，1989年開挖了一條數百米的河渠，建成一座引水站，全村數百畝土地實現自流灌溉，1990年以來，小麥畝產均保持在七八百斤以上[3]119。就該村修建水渠的成本，吳思做過這樣的計算：首先，這位村支書動用了他的社會資本，說服縣水利局投資30萬元。他的社會資本：大弟是縣財辦主任，二弟是附近某農場司法員，三弟是縣政府秘書辦主任，四弟任職于縣財辦，姐夫任職于縣工商稽查大隊。其次，因為協調鄰鄉，往返百余次，耗費3.5萬元。再次，大量耗費個人的時間和精力，甚至為了說服縣水利局投資，在冬天跑到河心，跪在水里，以夸大水的深度。正因為這些高昂的成本，相鄰的小靳莊村雖然與董園村共有一條水渠，寧愿讓他們那一段廢棄，而沒有人出面組織，他們的小麥畝產比董園村要低二三百斤[4]245-247。四是缺乏社會分層，農民之間呈現平面化狀態，沒有人能比別人更有權威或更能使其他人信服?！耙驗槿狈Ψ謱樱瑳]有村民比其他村民處于更有利的地位，也沒有村民比其他村民處于更無力的位置，因而沒有人可以說話讓人信服，也沒有人愿意認真去聽他人的聲音；因為缺乏分層，沒有一些人比其他人更有權威，也就沒有人比其他人更講求公道和公益，因為公道和公益必須以村莊大多數村民的信任為前提。”[1]95

自愿合作具有局限性，村干部的人情和面子也不是萬能的。即使在兩人之間，如果意見不一致，又各不相讓，并且沒有任何一方可以壓制另一方，那么永遠都不能達成一致意見，其合作交易永遠不能成功。這時，協商的效率等于零，而協商的成本趨向于無窮大。完全依賴協商機制，將使基層組織處于軟弱無力狀態，使農民之間的合作交易陷入成本高而效率低的狀態。

二、強制合作的必要性

法學家從法律與道德的區別上看到法律的強制性。政治學家看到政府就起源于強制。社會學家認為，強制是社會秩序得以保持和運行的必要手段。經濟學家從公共物品的供應看到強制的必要性。強制合作是在合作過程中，因為某種強制力量，使本來不愿意合作的一些人不得不服從或者不得不做出某種被要求的行為。

一定的強制有利于減少搭便車行為和消除某些不合作行為的外部性，是彌補自愿合作不足和矯正農民合作失靈的重要手段，從而能更加有效地管理公共資源，更大程度地滿足農民對公共物品的需求。村莊內的農民合作不同于市場交易，具有不可替代性和外部性。市場交易中，可以在許多交易對象中選擇，某人不合作不影響其他人利益。村莊農民合作中，人員是不可選擇和替代的。在水利道路工程中，當99戶完成了任務，只有1戶拒不執行任務時，就會出現“一丈不通、萬丈無功”的局面，這戶農民的不合作行為就具有了外部性，就損害了其他農民的利益。

強制包含懲罰與制裁。奧斯特羅姆通過成功的群體行動案例比較，歸納出公共資源有效管理的八項設計原則，其中有監督、分級制裁和沖突解決機制，制裁的程度取決于違規的內容和嚴重性[5]9。沒有懲罰和制裁，公共資源不能得到有效管理。安徽省績溪縣，分產到戶后，方坦村民組管理一口魚塘，每年村民集資養魚，過年時每家分魚。2000年，幾個“頭上長角”的人在池塘亂打魚，村干部沒有制止，此后再也沒有放過魚苗。塘泥長期沒有清理，污水不斷流進，漂滿了各種塑料袋、垃圾和浮萍[6]186。對那幾個“頭上長角”的人，從現有法律和政策上，我們找不到村干部有處罰權的規定。在不能懲罰與制裁違規者的情況下，公共池塘就變成臭水塘。

當前，農村公共物品的供給主要依靠政府投資和以“一事一議”為形式的農民自愿合作。政府只能提供較大的公共物品；較小的公共物品，經濟實力較強的地方，可以由村級直接提供，經濟實力較弱的地方，只能依靠農民合作來提供。為解決這個問題，國家出臺了“一事一議”政策，解決了農民生產和生活中的一些問題，但這個政策沒有行政仲裁和司法程序的支持。當村民大會形成決議后，有些村民不愿意交錢的情況下，村民大會無法授權村民委員會申請仲裁或提起訴訟。這樣，必然形成交過錢的交過了，沒有交錢的不了了之的結局。在政府無法全部包辦而“一事一議”政策又操作失敗的情況下，許多地方便會出現公共物品的供給缺口。這些缺口將對農民的生產生活帶來重大影響。沒有小水利的配套，政府投資的大水利就不能發揮應有的作用；沒有村莊的承接和繼續，政府投資的道路修到哪里，就會在哪里終止。

小農經濟條件下，強制合作對于公共物品的提供尤其重要。馬克思說：“無論在埃及和印度，或是美索不達米亞和波斯以及其他國家，都是利用河水的泛濫來肥田，利用河流的漲水來充注灌溉渠。節省用水和共同用水是基本的要求，這種要求，在西方，例如在弗蘭德和意大利，曾使私人企業家結成自愿的聯合；但是在東方，由于文明程度太低，幅員廣大，不能產生自愿的聯合，所以就迫切需要中央集權的政府來干預?！盵7]64

東西方之間為什么會出現如此大的差別？奧爾森在研究集體行動的過程中，揭示了群體規?；蛘弑唤M織者的數量對交易成本與效率有重大影響。他說：“集團成員的數量越大，組織成本就越高，這樣在獲得任何集體物品前需要跨越的障礙就越大。由于這些原因，集團越大，它就越不可能提供最優水平的集體物品，而且很大的集團在沒有強制或獨立的外界激勵的條件下，一般不會為自己提供哪怕是最小數量的集體物品?！盵8]40

由于資源稟賦的不同，歐洲農場制經濟不同于中國小農經濟。對于大農場主來說，所修的那條生產路就在其農場范圍內，屬于私人事務。即使涉及三四家農場，幾個農場主經過協商，就把事情辦成了，即使建立一個代理具體事務的機構，也要受大農場主制約，這個組織無法凌駕于這些大農場主之上。小農體制下，因為地塊小而分散，挖一條溝都可能涉及上百家農民不同的利益。如果某個農民發起這個工程，在缺乏社會分層的情況下，至少要展開上百次討價還價式的談判，后面的補償條件很可能與前面的不一致，前面談判的結果還要不斷修改，如此不斷反復，直至全體一致，談判的次數會呈現無限增長的態勢。由時間、精力和物質補償構成的交易成本就不是擁有“乞丐式財產”[9]308的個體農民所能承擔的了。這種情況下，必須有一個凌駕于各家庭之上，一個能壓制絕大多數村民的組織或個人，把大家召集過來，以開會的形式，而不是逐個談判的形式，并且壓服那些不太樂意接受的人，才能形成集體行動的決議。正因為合作事項多、合作標的小、政府介入成本高，在傳統中國，才出現了以族權、紳權和鄉里組織等構成的一個準政府權力系統，允許和鼓勵“村規民約”的制定，并給予一定的司法支持，從而以較低的成本保護公共資源，提供公共物品。

總之，強制是提高交易效率、控制和降低交易成本的重要手段，從更大的范圍看，強制也是社會治理的必要手段?！叭绾文軌蚪⒑途S持一個守范的有序的社會呢？既然僅靠自律不行, 那就必須要有一種行為人所不能控制的力量, 即外部強制力量。這種外部強制力量的功能就是增加不自律者的成本, 減少不自律者的收益, 使不自律行為由有利可圖變為無利可圖, 以此消除或減少行為主體的不自律行為?！盵10]35

三、自愿與強制相結合的治理模式

強制畢竟是迫不得已的手段。自愿與強制相結合，才是有效解決農民合作問題的治理模式。自由是美好的，社會中又有太多的強制，正如盧梭所說，“人是生而自由的，但無所不在枷鎖之中”[11]8。自由帶來創造和活力，強制帶來組織和秩序，帶來集體行動和公共物品。自由和紀律，自愿和強制，是人類生存和發展的方式，也將是人類社會永恒的生活狀態。鄉村治理中，既要有自由，又要有強制。農民之間利益比較一致，分歧較少，具有一定的村落傳統，強制的東西可以少一些。反之，必須多一些強制。

應當盡可能多地采取自愿合作的形式。日常生活中，我們可以觀察到因為自愿合作而采取集體行動或者提供公共物品的大量事例。強制容易引起人際關系的緊張，民主基礎上的強制也容易侵害少數人的利益。所以，對組織者來說，應充分調動居民參與的積極性，盡可能采取包括宣傳教育、典型示范、小組討論、積極分子帶頭、利益誘導、協商談判等非強制手段，曉之以理，動之以情，誘之以利，從而促使農民合作的成功。

賦予村民大會一定的自治權。兩人之間簽訂的合同，可以得到法律的保護；村民大會經過村民一致通過形成的決議，應當屬于多人之間簽訂的合同，理應受到法律的保護和司法支持。鄉鎮以上政府做出的行政決定，可以申請法院審查和強制執行；村民大會經過多數人同意制定出來的自治章程或村規民約，也應當可以申請法院審查和強制執行。應當給予村民大會一定的行政及司法支持。對于經多數人同意形成的村民大會決議和章程，當個別人不遵守時，應由村民大會授權村民委員會申請行政仲裁或者提起訴訟程序；同樣的，有利害關系或認為決議有問題的村民也有權提起仲裁或訴訟程序，以保護自身的合法權益。

授予村民委員會一定的職權。當前，村民委員會的權力不是太強了，而是太弱了。基層組織的軟弱無力是許多地方存在的嚴重問題。村民委員會執行村民大會決議時，村民大會應當給予必要的授權；村民委員會執行鄉鎮以上政府及政府各部門工作任務時，這些機關也應當給予必要的授權。只有這樣，才能有人辦事、有錢辦事和有權辦事，使村民委員會成為有戰斗力和執行力的組織，才能有效地完成各項工作任務。

建立居民參與和權力制衡的機制。眾多小農之上需要一個凌駕于其上的組織，否則不能起到壓制和決定的作用。但正因如此，這個組織容易成為專權和專斷的組織，一個侵犯居民利益的組織，甚至成為一個獲取個人利益而出賣集體利益的組織。因此，在公共資源的保護和公共物品的提供方面，在賦予基層組織一定強制權的同時，又要用自治章程和村規民約來規范這種權力，用民主決策、民主監督、民主任免的機制以及仲裁和司法程序來制約這種權力，以保證權力行使的合法性和公平性。

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