淺析我國進(jìn)出口許可證制度

黃 巍

(黑龍江省對俄經(jīng)貿(mào)合作咨詢服務(wù)中心，黑龍江 哈爾濱 150040)

進(jìn)出口許可證制度是世界各國管理對外貿(mào)易所普遍采用的一種重要的行政手段，它包括有關(guān)許可證的申請、審查、頒發(fā)、使用、效力、撤消和廢止等各方面的法律制度，具有嚴(yán)格、簡便易行、效果顯著等特點。它在維護(hù)正常的貿(mào)易經(jīng)營秩序、收集有關(guān)的貿(mào)易統(tǒng)計資料、保護(hù)國內(nèi)資源和市場、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)安全等方面發(fā)揮著重要作用。

實施許可證制度具有雙重性:一方面，各國政府可以通過該制度收集有關(guān)貿(mào)易統(tǒng)計和其他貿(mào)易信息，維護(hù)進(jìn)出口秩序，為本國制定外貿(mào)政策提供依據(jù);另一方面，由于許可證管理制度具有一定的隱蔽性和任意性，因而有些國家通過許可證制度限制貿(mào)易，如規(guī)定復(fù)雜的發(fā)放程序、實施歧視性待遇等。

一、我國進(jìn)出口許可證管理制度的情況

進(jìn)出口許可證制度，是我國實行對外貿(mào)易管理的一種行政保護(hù)手段，是根據(jù)我國的對外貿(mào)易政策對進(jìn)出口貨物和物品實行全面管理的制度，是根據(jù)國家的法律、政策、對外貿(mào)易計劃和國內(nèi)外市場的需求，以及承擔(dān)有關(guān)國際公約義務(wù)，對進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營范圍、貿(mào)易國別、進(jìn)出口商品品種及數(shù)量等實行的制度。其中，由商務(wù)部或者由其會同國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)《中華人民共和國對外貿(mào)易法》關(guān)于對限制進(jìn)口貨物實行配額或許可證管理的規(guī)定，制定公布實行進(jìn)口許可證管理的商品。

(一)出口許可證管理制度

2011年我國實行出口許可證管理的49種貨物分為三大類，分別實行出口配額許可證、出口配額招標(biāo)和出口許可證管理。

1.實行出口配額許可證管理的貨物是:玉米、大米、小麥、玉米粉、大米粉、小麥粉、棉花、鋸材、活牛(對港澳)、活豬(對港澳)、活雞(對港澳)、煤炭、焦炭、原油、成品油、稀土、銻及銻制品、鎢及鎢制品、鋅礦砂、錫及錫制品、白銀、銦及銦制品、鉬、磷礦石。

2.實行出口配額招標(biāo)的貨物是:藺草及藺草制品、碳化硅、滑石塊(粉)、鎂砂、礬土、甘草及甘草制品。

3.實行出口許可證管理的貨物是:活牛(對港澳以外市場)、活豬(對港澳以外市場)、活雞(對港澳以外市場)、冰鮮牛肉、凍牛肉、冰鮮豬肉、凍豬肉、冰鮮雞肉、凍雞肉、消耗臭氧層物質(zhì)、石蠟、鋅及鋅基合金、部分金屬及制品、鉑金(以加工貿(mào)易方式出口)、汽車(包括成套散件)及其底盤、摩托車(含全地形車)及其發(fā)動機和車架、天然砂(含標(biāo)準(zhǔn)砂)、鉬制品、檸檬酸、維生素C、青霉素工業(yè)鹽、硫酸二鈉。

(二)進(jìn)口許可證管理制度

根據(jù)《貨物進(jìn)出口管理條例》，我國進(jìn)口許可證制度由自動進(jìn)口許可證制度和非自動進(jìn)口許可證制度構(gòu)成。非自動許可證制度包括進(jìn)口配額許可證管理制度、進(jìn)口許可證管理制度、關(guān)稅配額管理制度和特定產(chǎn)品管理制度組成。自動進(jìn)口許可證管理是國家根據(jù)監(jiān)測貨物進(jìn)口的需要，對部分自由進(jìn)口的貨物實行自動許可管理。

發(fā)證機關(guān):商務(wù)部和國務(wù)院有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門及其授權(quán)機關(guān)。

適用范圍:按一般商品、機電產(chǎn)品、重要工業(yè)品三個目錄的形式分別進(jìn)行管理，一般商品包括:肉雞、植物油、煙草、二醋酸纖維絲束、銅精礦、煤、天然橡膠、廢紙、廢鋼、廢鋁、銅等11種;機電產(chǎn)品分為商務(wù)部發(fā)證的206個10位數(shù)編碼商品、地方或部門機電辦發(fā)證的327個10位數(shù)編碼商品;商務(wù)部發(fā)證的舊機電產(chǎn)品6個10位數(shù)編碼商品;重要工業(yè)品包括鐵礦石、鋁土礦、天然氣、原油、成品油、氧化鋁、化肥、鋼材8種95個10位數(shù)編碼商品。

二、我國進(jìn)出口許可證制度的作用和特點

目前，隨著我國對外貿(mào)易規(guī)模的不斷擴(kuò)大，貿(mào)易摩擦加劇，過去不被重視的許可證預(yù)警功能日漸凸顯。無論是數(shù)量限制，還是反傾銷、反補貼和保障措施的出臺，都需要有許可證制度的積極配合。

我國現(xiàn)行的數(shù)量限制貿(mào)易政策是改革開放以來逐步建立和完善的，主要由進(jìn)出口許可證、進(jìn)出口配額和行政控制等措施構(gòu)成。配額和許可證管理在我國對外貿(mào)易發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。

在進(jìn)口配額許可證制度方面，根據(jù)現(xiàn)行管理辦法，目前我國將進(jìn)口貨物分三類管理，即一般進(jìn)口類、憑許可證進(jìn)口類和禁止進(jìn)口類。為適應(yīng)對外開放和參與國際多邊貿(mào)易體系的需要，我國已大幅度減少了對進(jìn)口的行政限制措施，也縮小了進(jìn)口配額、許可證管理商品的范圍，絕大多數(shù)商品已放開經(jīng)營。我國實施進(jìn)口許可證管理的主要目的，一是為了平衡進(jìn)出口貿(mào)易，二是為了保護(hù)特定的產(chǎn)業(yè)，三是為了更好地分配進(jìn)口資源。

在出口配額許可證制度方面，我國實施出口配額許可證管理的商品主要包括:關(guān)系國計民生的大宗資源性出口商品及在我國總出口中占有重要地位的大宗傳統(tǒng)出口商品;我國在國際市場或某一市場占主導(dǎo)地位的重要商品，國外對我國有配額或要求我國主動限制出口數(shù)量的商品;出口額大且易于引起經(jīng)營秩序混亂的商品，重要的名、特、優(yōu)出口商品，或有特殊要求的出口商品。我國對部分實行出口配額許可證的商品，實行行政分配配額招標(biāo)和配額有償使用的制度。我國實施出口許可證管理的目的主要有:控制我國在國際市場上份額很大的商品的數(shù)量，以維持市場價格，改善貿(mào)易條件，保證外匯收入;防止國內(nèi)市場價格大大低于國際市場價格的商品的過度出口，這些商品主要是一些原材料和礦產(chǎn)品;保證紡織品等產(chǎn)品的出口不超過進(jìn)口國所規(guī)定的進(jìn)口配額等。

三、我國進(jìn)出口許可證制度存在的問題

目前我國實施的進(jìn)口許可證制度與WTO《進(jìn)口許可程序協(xié)議》及其他相關(guān)協(xié)議的精神存在著不少的沖突，與國際慣例相比差距較大，沒有完全體現(xiàn)公平、公開、合理的原則，例如，我國的進(jìn)口許可證制度的適用范圍主要為擁有外貿(mào)進(jìn)出口權(quán)的企業(yè)，并不考慮申領(lǐng)者的實際需求和實際業(yè)績，而WTO《進(jìn)口許可程序協(xié)議》規(guī)定，只要符合進(jìn)口成員方的法定條件，任何個人、企業(yè)和機構(gòu)均可成為進(jìn)口許可證申請者;WTO規(guī)則所允許的自動許可制度尚未建立和實施，配額管理行政色彩濃厚，公開性和透明度不夠等。在管理方法上存在“政出多門”和“證出多門”的現(xiàn)象，多重部門管理，部門職責(zé)交叉，造成管理效率低下。

相對而言，我國的出口許可證制度較完善，但以國際通行的做法衡量，我國現(xiàn)行的出口許可證制度仍然存在一些亟待解決的問題。第一，目前我國只對少數(shù)幾種商品實行配額招標(biāo)，招標(biāo)的種類和數(shù)量少，不具有普遍性，對現(xiàn)行配額管理體制無法形成足夠的影響;第二，配額招標(biāo)速度嚴(yán)重滯后;第三，公開招標(biāo)的投標(biāo)資格存在一定的問題，使一些中標(biāo)配額不能有效使用，或使用效率低下;第四，協(xié)議招標(biāo)中，中標(biāo)價格和中標(biāo)數(shù)量的確定違背非歧視的原則。

四、改革方向

隨著我國加入WTO和改革開放的進(jìn)一步深入，不符合國際貿(mào)易規(guī)則的數(shù)量限制將逐步取消，國家對外貿(mào)的宏觀管理應(yīng)該有符合新形勢的新手段。許可證管理不僅是當(dāng)前我國實行對外貿(mào)易管理的一項最主要的手段，今后也依然會在對外貿(mào)易宏觀管理中發(fā)揮十分重要的作用，這就需要在盡可能短的時間內(nèi)縮小我國現(xiàn)行體制與WTO有關(guān)規(guī)則的差距，建立起一套既遵守WTO規(guī)則，又符合中國國情的許可證管理體系。

(一)在充分發(fā)揮進(jìn)出口許可證現(xiàn)有管理功能的基礎(chǔ)上，不斷補充和完善其統(tǒng)計功能、預(yù)警功能以及配置資

源的功能

盡管目前實行進(jìn)出口許可證管理商品的品種已大幅度削減，金額占全國進(jìn)出口總額的比重已大幅度下降，但進(jìn)出口許可證制度在保障進(jìn)出口協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行中發(fā)揮著不可或缺的作用。今后，要繼續(xù)充分發(fā)揮好進(jìn)出口許可證在外貿(mào)運行中的作用，即在充分發(fā)揮進(jìn)出口許可證現(xiàn)有的管理功能的基礎(chǔ)上，不斷補充和完善其統(tǒng)計、預(yù)警及配置資源的功能。要采取有效措施做好應(yīng)證商品的數(shù)據(jù)采集和加工，確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量，及時進(jìn)行統(tǒng)計分析和研究，配合其他來源的信息(如海關(guān)數(shù)據(jù))，逐步建立健全應(yīng)證商品的進(jìn)出口監(jiān)測機制，建立起對應(yīng)證商品管理的快速反應(yīng)機制，最大限度地為宏觀決策部門和企業(yè)提供信息支持和服務(wù)。在當(dāng)前，應(yīng)著重控制“三高”產(chǎn)品的出口，擴(kuò)大能源和資源性商品的進(jìn)口。

(二)政府應(yīng)提高許可證管理工作的科學(xué)性和規(guī)范性，加快向宏觀管理、依法調(diào)控、加強監(jiān)督和公共服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變職能

不斷推進(jìn)許可證管理的法制化，繼續(xù)完善外貿(mào)法律、法規(guī)，推進(jìn)外貿(mào)依法行政，相關(guān)管理機構(gòu)要認(rèn)真履行法律法規(guī)賦予的權(quán)限和職責(zé)，相關(guān)管理人員要樹立法律意識，依法辦事。要加強政策引導(dǎo)、統(tǒng)計監(jiān)測和公共信息等服務(wù)功能，提高服務(wù)質(zhì)量。要加快管理手段的創(chuàng)新，全面提升進(jìn)出口許可證管理工作的質(zhì)量和水平。許可證具體業(yè)務(wù)性部門要加強與政策制定部門的密切合作，在政策研究和制定中發(fā)揮自己的作用。

建議在我國商務(wù)系統(tǒng)內(nèi)，以目前的“商務(wù)部配額許可證事務(wù)局許可證簽發(fā)管理平臺系統(tǒng)”為基礎(chǔ)，逐步整合我國進(jìn)出口許可證管理資源。協(xié)調(diào)管理機構(gòu)之間的分工，規(guī)范和簡化審批程序，統(tǒng)一政策的發(fā)布，簡化證書種類，理順簽發(fā)體系，在逐步推進(jìn)實施網(wǎng)上申領(lǐng)、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上簽發(fā)、網(wǎng)上查詢、相關(guān)管理部門(如海關(guān)、工商、稅務(wù)、外匯、檢驗檢疫等)網(wǎng)上協(xié)調(diào)等的過程中，形成一個統(tǒng)一的、完整的、科學(xué)的貨物進(jìn)出口許可證管理體系;逐步實現(xiàn)電子證書和無紙化通關(guān)。為各類企業(yè)參與國際競爭提供良好的服務(wù)，為政府宏觀決策提供準(zhǔn)確的統(tǒng)計依據(jù)。對商務(wù)部系統(tǒng)外管理的商品，以及那些尚未納入許可證管理系統(tǒng)、直接憑批件通關(guān)的出口商品(如瀕危物種、文物和精神藥物等)，根據(jù)管理和統(tǒng)計的需要，建議都要在商務(wù)部門登記備案，最后以許可證形式通關(guān)。

(三)加強和完善進(jìn)出口的自動許可管理，運用多邊規(guī)則來合理、有效地對敏感商品實施貿(mào)易統(tǒng)計和監(jiān)測

目前在我國，WTO規(guī)則允許的自動許可制度才剛剛建立和實施。新《外貿(mào)法》明確指出，實行自動許可制度的目的是為了監(jiān)測進(jìn)出口情況的需要，實行自動許可的貨物由國務(wù)院對外貿(mào)易主管部門通過發(fā)布目錄的形式進(jìn)行。自動許可制度并不是對貨物、技術(shù)的進(jìn)出口進(jìn)行實質(zhì)性審查，許可部門無權(quán)對擬申請的許可予以否決。自動許可制度的目的僅是為了對部分貨物、技術(shù)進(jìn)出口情況進(jìn)行監(jiān)測統(tǒng)計，其實施對象針對自由進(jìn)出口的貨物、技術(shù)，且實施前由對外貿(mào)易主管部門發(fā)布相關(guān)貨物和技術(shù)目錄。

根據(jù)《外貿(mào)法》及我國在加入WTO議定書中的承諾，對那些取消數(shù)量限制和配額管理的敏感商品，不要采取立即放開的做法，而是采取過渡的辦法，以為防止可能發(fā)生的損害為由，轉(zhuǎn)為實施自動許可管理。對一些應(yīng)證商品采取自動許可的作用是數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)計，以便于政府主管部門可以通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)及時掌握一些敏感商品的進(jìn)出口趨勢，在得到(配合)海關(guān)統(tǒng)計的實際發(fā)生數(shù)據(jù)前，可以比較準(zhǔn)確、適時地采取相應(yīng)的措施。這種方式應(yīng)作為我國監(jiān)控敏感商品進(jìn)出口情況的主要手段之一。實行此類管理的商品范圍應(yīng)適時調(diào)整，以實現(xiàn)政府對某些商品的預(yù)警機制，價格監(jiān)控，雙邊核查等管理功能。通過對部分自由進(jìn)出口貨物的自動許可，一方面在不用很多人力財力情況下得到進(jìn)口統(tǒng)計數(shù)據(jù)和其他必要的情報，監(jiān)測進(jìn)出口情況，起到預(yù)警作用;另一方面防止某些行業(yè)及某些敏感商品在取消數(shù)量管理后出現(xiàn)“管理真空”，一旦出現(xiàn)過量進(jìn)口損害國內(nèi)產(chǎn)業(yè)時可盡早準(zhǔn)備，以采取相應(yīng)的保障措施。

(四)進(jìn)一步推進(jìn)貿(mào)易便利化，積極穩(wěn)妥地開展進(jìn)出口許可證商品無紙通關(guān)工作

近年來，有關(guān)進(jìn)一步減少和消除阻礙要素跨境流動的障礙，減低交易成本，建立高效的貿(mào)易便利體系等內(nèi)容成為多邊、區(qū)域、雙邊經(jīng)貿(mào)合作的重要內(nèi)容，WTO已將貿(mào)易便利化作為正在進(jìn)行的“多哈發(fā)展議程”談判中的一個重要議題。在我國，貿(mào)易管理程序的改善和便利條件的提供是我國不斷努力的目標(biāo)，也是培育新的競爭優(yōu)勢的重要一環(huán)。目前我國實施無紙通關(guān)的政策、法律和技術(shù)條件已基本成熟，商務(wù)部和海關(guān)總署決定，先啟動無紙通關(guān)試點工作，通過試點取得工作經(jīng)驗，以便在適當(dāng)時間在全國范圍內(nèi)推廣無紙通關(guān)。

(五)積極參與多雙邊有關(guān)許可證管理的討論和規(guī)則的制定工作

1.進(jìn)一步完善許可證管理的披露制度。首先是增加決策過程的透明度，以保證所確定的許可證管理規(guī)章的科學(xué)性、合理性，其次是增加許可證管理制度和具體操作程序的透明度。以減少人為控制因素，防止暗箱操作和腐敗的發(fā)生。

2.充分運用網(wǎng)上發(fā)證系統(tǒng)，使領(lǐng)證企業(yè)在實現(xiàn)網(wǎng)上遞交申請的同時，第一時間了解到本地外經(jīng)貿(mào)動態(tài)信息、資料和數(shù)據(jù)，以及進(jìn)出口商品的預(yù)警動態(tài)。通過對網(wǎng)上政務(wù)流程的監(jiān)控和網(wǎng)上投訴處理的有機結(jié)合達(dá)到信息高度透明的基礎(chǔ)上的自我監(jiān)督和全社會監(jiān)督。

3.進(jìn)口許可證手續(xù)使用時應(yīng)當(dāng)以公正平等的方式施行。除少數(shù)確需指定經(jīng)營的涉及國家安全和國家經(jīng)濟(jì)利益的品種外，任何符合進(jìn)口方法律和行政管理要求的個人、企業(yè)或機構(gòu)(包括三資企業(yè)、中小企業(yè)、私營企業(yè))，都具有申請許可證的同等資格。實行自動進(jìn)口許可證的商品，應(yīng)在任何情況下即可簽發(fā)進(jìn)口許可證。政府應(yīng)從制度上鼓勵所有符合條件的企業(yè)參與招標(biāo)與競爭。

(六)進(jìn)一步優(yōu)化完善決策模式和運行機制，通過整合資源簡化執(zhí)行機構(gòu)

目前，我國許可證管理體制是按照“政策制定與具體實施相分離、配額管理與許可證簽發(fā)業(yè)務(wù)管理相分離”以及“增強政府機關(guān)宏觀政策管理職能，弱化微觀事務(wù)性管理職能”的原則確定的。這一管理體制體現(xiàn)了中國加入WTO后政府職能的轉(zhuǎn)變，這一制度在近幾年的許可證管理工作中發(fā)揮了重要的作用。但是，在具體管理中仍然存在分而不離，決策部門分散，決策和執(zhí)行集于一身的情況。因此，建議進(jìn)一步明確決策部門的職能，改變分商品、分部門、分行業(yè)和分企業(yè)性質(zhì)的許可證管理的決策模式，盡量將所有配額許可證產(chǎn)品的決策統(tǒng)一管理。因此，決策部門的功能應(yīng)主要表現(xiàn)在宏觀管理上:第一，許可證決策機制對內(nèi)管理的功能主要是法律法規(guī)的制定、修改和解釋;擬定進(jìn)出口管理貨物目錄、進(jìn)出口配額管理制度及數(shù)量、關(guān)稅配額管理制度及數(shù)量等。第二，許可證決策機制對外管理職能主要體現(xiàn)在，接受世貿(mào)組織進(jìn)口許可程序委員會的審議;處理與許可證管理有關(guān)的貿(mào)易爭端;履行透明度義務(wù)。這一點在許可證管理中非常重要。

由于受到現(xiàn)行體制的局限，我國對外貿(mào)易管理方面存在的條塊分割問題在進(jìn)出口許可證管理體制中也有所表現(xiàn)。目前我國僅部級配額和許可證管理機構(gòu)就有12個，除商務(wù)部和國家發(fā)改委外，還有中國人民銀行、衛(wèi)生部、信息產(chǎn)業(yè)部、文化部、國家林業(yè)局、新聞出版總署、環(huán)保總局、民航總局等部門和機構(gòu)。另外，商務(wù)部內(nèi)各許可證主管部門除按商品進(jìn)行分工外，還按外資和加工貿(mào)易等不同方式進(jìn)行切塊分工。地方省市又會根據(jù)上述不同分工派生出相應(yīng)的主管部門;部門間的職責(zé)重復(fù)且復(fù)雜，很多部門規(guī)章和辦法都是按照原有的政府部門分工制定的，因此，根據(jù)1999年我國許可證管理體制的要求，為順應(yīng)2003年商務(wù)部組建后內(nèi)外貿(mào)一體化的發(fā)展趨勢，建議進(jìn)一步簡化機構(gòu)，理順關(guān)系。建立以許可證局為核心的全國統(tǒng)一的許可證管理服務(wù)體系，進(jìn)一步統(tǒng)一貨物進(jìn)出口管理制度、統(tǒng)一進(jìn)出口商品管理目錄、統(tǒng)一許可證管理規(guī)章和辦法、統(tǒng)一許可證管理機構(gòu)、統(tǒng)一許可證的技術(shù)支持系統(tǒng)、統(tǒng)一許可證書制式與印章、統(tǒng)一許可證收費制度和標(biāo)準(zhǔn)。

總之，進(jìn)出口許可證管理是對外貿(mào)易管理的重要手段之一。它在保護(hù)國內(nèi)資源和市場、維護(hù)經(jīng)營秩序等方面發(fā)揮著重要作用。不能忽視它，但也不能過分依賴它，畢竟貿(mào)易自由化和便利化才是大勢所趨。我國應(yīng)充分借鑒WTO其他成員在配額和許可證管理方面的有效做法，建立健全一套既符合國際慣例，又適應(yīng)國情的進(jìn)出口許可證管理體制，以更好地維護(hù)外貿(mào)經(jīng)營秩序、監(jiān)督市場的正常運行、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)我國對外貿(mào)易的全面發(fā)展。

［1］外經(jīng)貿(mào)部配額許可證事務(wù)局，國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院聯(lián)合課題組.透明許可——我國進(jìn)出口許可證管理制度改革方向與思路［J］.國際貿(mào)易，2001(11).

［2］商務(wù)部國際貿(mào)易研究院課題組.建立統(tǒng)一的服務(wù)體系——完善我國許可證管理體制的設(shè)想［J］.國際貿(mào)易，2005(10).