兒童福利政策的國際比較與借鑒

◎曾燕波

一、國外兒童福利模式的變遷

國外兒童福利模式經過幾百年的發展，形成了較為發達的福利國家模式，縱觀其發展過程，大體上經歷了如下幾個階段。

社會救助范式。這是最早的兒童福利模式，起源于13—14世紀歐洲國家宗教團體的慈善服務和兒童救助活動，其價值理念是個人責任、自助、互助和國家的權威恩賜，而非兒童與公民權利。這種范式主要表現在：一是父母是兒童的最好照顧者，家庭是兒童成長的最佳環境；二是照顧兒童是家庭的責任和父母的義務，兒童問題是個人問題，國家往往扮演最后出場者的角色。宗教慈善團體、社區鄰里組織、受助兒童親戚和鄰居等服務機構和組織以替代性福利服務為各種不幸兒童或困境兒童或邊緣少年提供“類家庭”或替代性家庭服務。這種福利范式具有消極、被動和補救性特點，剩余價值取向明顯，是對兒童問題的被動式回應。①

福利國家型范式。伴隨著工業化和自由市場經濟的發展，西方國家逐步建立起了社會福利制度。20世紀30—60年代是西方福利國家高速發展的時期。這一時期，為社會成員提供福利被認為是政府的職責所在。這種社會福利制度的核心理念是政府成為社會成員提供社會福利的主體，在福利國家型范式中，福利國家的政府承擔了從籌資到遞送的全過程。西方福利國家的產生和發展普遍經歷了一個從“剩余型”向“制度型”轉變的福利遞增型的過程。

發展型范式。20世紀90年代中期后，西方國家實施了一系列包括兒童教育、服務的新政策。投資兒童、支持家庭是發展型福利政策人力資本投資理念的核心所在，強調的是社會政策的功能和目標要與人的生命階段相對應，使處于不同階段的社會成員都能夠得到社會政策的支持。在支持家庭方面，則是從預防的角度為普通的非貧困家庭提供幫助。此時，社會投資理念作為西方國家社會政策的理論依據，將社會政策與人的不同生命階段相結合被認為是實施積極社會政策的有效手段。

社會參與式整合型范式。福利多元化的社會參與式模式是西方發達國家私有化改革的結果，私有化改革將很多社會福利產品和服務的生產和遞送環節由政府轉向私人部門。私有化改革通過購買服務或福利券等形式將公共部門的公益目標與私人組織的高效率相結合，并不改變其公共福利的性質。政府仍然是社會福利投資的主體，但其籌資責任是通過多種途徑實現的。政府制定政策和提供資金，而這些政策的實施者則變成各種形式的營利或非營利組織，即“第三方政府”。這樣，福利多元化的模式使社會政策變成了一個政府治理的問題。②

二、當前國外兒童福利模式簡析

當前國外兒童福利模式屬發達國家較為完備，雖有相似之處，但也各具特色，對于其中的成功經驗，我們可以根據需要和國情加以借鑒。

（一）英國的兒童福利模式

英國政府的兒童福利事業，無論是從福利規模、福利內容和服務水平上看，其完善性和全面性堪稱典范。首先，英國兒童福利保障的立法不斷完善，各種法律法規的出臺，不僅涵蓋宏大，而且確立了“兒童福利至上”的原則，對兒童的生存權、發展權、參與權等權利的保護都做出了細致入微的規定和強調。③其次，英國“福利國家”建成之后對公民實施“從搖籃到墳墓”的全方位的社會保障，其中惠及兒童的主要有：國民醫療保險，兒童可享受除牙科手術、視力檢查和配眼鏡以外的一切免費醫療；家庭補貼制度，涵蓋產婦津貼、生育補助、兒童津貼、兒童特別津貼、兒童監護津貼、單親津貼等；教育資助，兒童免費接受中小學教育，配有免費的課本、文具、在校午餐；社會服務，在社區內設立兒童之家，為無暇照顧孩子的家庭提供幫助并收留孤兒、棄兒，負責他們的生活和教育。再次，全社會形成了多層次、立體式、全方位的兒童福利體系。這種方式主要是在政府的宏觀管理下，殘疾人協會、慈善組織、社會服務機構、各類學校以及社區等組織和團體，在各自領域內開展兒童福利服務，形成了多層次、立體式、全方位的兒童福利服務網絡。英國不僅建立起涵蓋社會救濟、社會保險、社會保障、基礎教育、醫療服務等內容的兒童社會福利體系，而且兒童權利在政府政策和法律、醫療以及教育機構等方面的實踐中占有越來越重要的地位。

（二）美國的兒童福利模式

美國的各項兒童福利都離不開明確的法律規范。卡都興（A.Kadushin）將美國兒童福利服務分為三類：支持性服務、補充性服務和替代性服務。④支持性服務是協助家庭成員運用自己的力量，來減輕親子間的壓力和緊張，包括：（1）兒童輔導機構對兒童的直接輔導；（2）家庭服務機構經由服務來增強父母的能力，使其能適當地扮演親職角色；（3）兒童福利機構為受虐待與疏忽兒童提供的保護。補充性服務指用來補充父母職責和家庭功能的兒童福利服務，包括當因家長失業、殘疾而造成家庭貧困時，為保證兒童的基本生活所提供的各項措施以及因父母都要工作而無人照料子女的日間托兒和住宅服務等。替代性服務包括寄養服務、機構式服務和領養服務。在美國，公營和私營的社會服務機構都能夠提供家庭寄養服務，但領養服務則必須由非營利機構及其專業人員來執行，并且條件規定得非常嚴格，以確保兒童的利益。美國兒童福利行政最高領導機構是衛生及人類服務部，但實際負領導責任的卻是社會保障署所轄的兒童發展局。在聯邦之下，各州大多設有兒童與家庭福利科，具體負責管理兒童福利事務。各州在不違背聯邦立法的前提下，制定適用于本州的法案。

美國兒童福利的特點是：第一，具有明顯的“殘補”特色。美國對兒童福利的定義是：“社會福利中特別以兒童為對象，提供在家庭中或其他社會機構所無法滿足需求的一種服務”。美國兒童福利服務的對象亦多為遭遇各種不幸情景的兒童或其家庭，如孤兒、殘障兒童、貧困兒童、被虐待或者被忽視的兒童、家庭破碎的兒童、行為偏差或情緒困擾的兒童等，針對個別問題需求予以救助、保護、矯正、輔導或養護等措施，有效改善其所面臨的問題。第二，立法保證。因為法律通過的過程就是社會各利益集團博弈的過程，盡可能保證兒童福利政策公正，有利于保證相關政策的貫徹實施，并得到國會資金支持。第三，服務項目繁多，盡量滿足各類兒童的不同需要。由專業的兒童福利機構向服務對象提供服務而不是簡單地向他們發放救助金，既有利于滿足他們的實際需要，也有利于防止資金被孩子的父母挪作他用。

（三）法國的兒童福利模式

法國在家庭、住房、新生兒三個方面給予一定的津貼補助。關于家庭津貼，如果該家庭孩子的數量超過了一個，則為這些家庭提供一定的補貼，補貼額度與該家庭孩子數量之間成正比例增長關系，無論這些家庭的婚姻狀況是否良好或父母的收入水平高低與否，家庭津貼會一直持續到孩子16歲時。關于住房津貼，法國由最初的只對低收入的租房家庭提供補貼逐漸發展為對租房和買房的家庭都提供補貼，且享受這一津貼的家庭中絕大部分都是已經養育孩子的家庭。關于新生兒津貼，婦女從懷孕的第3個月起就可以每月得到津貼。

法國的公立幼兒園對3歲半—6歲的幼兒實行免費教育，并且全日制開放。隨著法國單親家庭數量增多、酗酒和吸毒等社會問題的嚴重化而造成貧困兒童數量增多，法國政府對這些兒童除提供免費的早期教育以外，還采取了一些免費或支付額度較大的兒童撫育資助項目，如醫療資助權利的享有者是所有的兒童，以及提高在收入補貼方面的支持力度。⑤

（四）丹麥的兒童福利模式

在丹麥，兒童福利保障的數額很高，兒童照顧服務周到，一般家庭養育子女都不會有后顧之憂。對兒童日間的照顧服務：11個月以上的兒童都可以經過申請進入日間照顧中心。按照丹麥福利制度規定，僅人人有份的家庭補貼一項，0—2周歲的兒童每人每年就得到補貼12500丹麥克朗；3—6周歲的兒童每人每年得到補貼11300丹麥克朗；7—17周歲的孩子每人每年補貼8900丹麥克朗。再加上其他名目繁多的補貼，丹麥兒童享受日間照顧是基本不用父母掏腰包的。對兒童健康的服務：丹麥社區有個兒童健康訪問計劃，由社區定期派出的健康訪問者對有孕期婦女以及有新生兒、幼兒和學生的家庭上門訪問，隨時為他們答疑解難。除了上門服務，健康訪問者的服務方式還有“媽媽小組”、“開放之家”和其他團體活動，為人父母者可以通過這些活動了解從哺乳嬰兒到教育孩子等各方面的知識。丹麥孩子在年滿18歲以前都享受免費的牙齒保健。對兒童文化活動的服務：為青少年提供文化活動服務是社區的又一重要任務。社區為兒童提供文化服務的形式多種多樣，一是開辦兒童文化之家，為16歲以下的孩子策劃活動計劃、組織實施和提供活動場所。二是成立各種兒童協會，為兒童文化活動出謀劃策，創造條件。三是豐富青少年假期文化生活。四是為兒童進行文化活動提供方便條件。五是鼓勵青少年開展創新活動。⑥

（五）日本的兒童福利模式

日本是世界發達國家中極富特色的福利國家，其“日本型福利社會”概括起來突出以下幾點：首先，強調以家庭為主體的福利政策。這是一種以家庭自身、親屬和近鄰的互相幫助、企業的扶助為主，國家的幫助為輔的混合福利類型。它與歐美國家以市場為導向的福利策略形成鮮明對比。日本之所以著重強調以家庭為主的福利政策導向，原因之一是借鑒了瑞典、英國等高負擔、高福利的國家，國民對國家的依賴性過強，容易喪失勞動意欲等許多發達國家存在的共同問題。他們認為國家或政府經濟的喪失就是福利的喪失，所以福利政策的出發點就是要幫助每一個人自立，避免讓國民過于依賴國家。因此，婦女在養育和照顧孩子方面承擔著超乎尋常的責任。其次，推行以地方政府、公共團體、企業、民間團體等多元化供給的福利模式。日本推行多元化供給主體的福利模式，即對兒童的社會福利由國家、地方政府、公共團體、企業、民間社會團體等共同來完成。國家并不直接承擔供給的業務，只限于對委托事務的指導、監督、咨詢以及部分國立兒童福利部門的規劃和行政管理。再次，以對“兒童自立生活援助”為兒童福利事業的著眼點。《兒童福利法》中明確規定依據該法進行兒童自立生活援助事業，它包括進行日常生活上的援助、生活指導以及就業指導支援等。例如在日本全國各地，分布著公立和民間的兒童自立支援設施 （如“自立援助之家”），旨在幫助家庭環境惡劣的初中畢業兒童，他們可在設施內過集體生活并從事勞動。在對殘障兒童的福利保障中規定，智力殘障兒童設施的設置者，針對殘障兒童所具有的能力和適應性，行政機關、教育機關以及其他各相關聯機構都應緊密地合作，以使他們能夠自立地從事日常生活和社會生活。⑦

三、中國兒童福利制度的借鑒

從政策層面上看，我國兒童福利已經形成了比較完備的政策體系，即從最高立法機關確立的法律，到國務院和政府各部門制定的法規，再到國際組織和國際社會通過的國際公約和在此基礎上形成的我國國家行動綱要，以及政府部門的具體行動方案，內容涉及兒童的撫養、教育、醫療、保護等生活的各個方面，充分體現了兒童生存權、發展權、被保護權和參與權等基本權利。這些政策對推動我國兒童福利事業的發展產生了積極的影響作用。應該說，我國的兒童福利體系架構已經基本形成。⑧在兒童健康方面，對兒童免費疫苗接種，新生兒及5歲以下兒童死亡率降低，兒童營養狀況明顯提高。在教育方面，實行9年制義務教育，學前教育發展很快，大中城市基本可以滿足兒童入園需求，部分社區建立的早期教育基地和家長學校為兒童提供教育機會和為家長進行科學育兒幫助。在法律保護方面，一是公安部門反“拐”力度加大，解救被拐賣兒童；二是法律援助機構增加，為更多的兒童提供法律援助。在文化生活方面，全國普遍建立體育館、青少年文化宮、圖書館等，并且全國文化系統各級博物館、紀念館、美術館等向未成年人實行票價優惠政策；加強網絡安全治理，進一步凈化文化市場，校園安全管理力度不斷加強，在對兒童的安全保護和健康成長環境上加強工作力度。

但兒童福利政策還存在一些問題，比如，與兒童福利相關的政策法規，盡管涵蓋范圍較為廣泛，但相對分散，未能形成全國統一、自成體系、目標明確的國家兒童福利系統，政策的可操作內容不足；對政策落實的行政管理體制不順，多頭治理缺少整合、協調和問責機制；社會提供兒童福利服務的機構發展不足，政府缺乏對兒童發展性及其家庭的支持；針對孤殘、流浪等特殊兒童的政策少且層次低。不久前，《中國兒童福利政策報告2011》出爐，⑨報告披露，截至2008年底，中國0—18歲兒童總數是2.78億人。中國弱勢兒童群體數量中，孤兒人數從2005年的57.4萬上升至2010年的71.2萬，五年間增長約24%。0—17歲的各類殘疾兒童共504.3萬人，全國農村留守兒童約5800萬人。估計2010年底，約有49.6萬—89.4萬兒童受艾滋病影響。報告建議政府2011年需要優先從兒童大病、殘疾、學前教育三大方面展開制度建設，并測算出600億元即可啟動上述三項兒童福利制度。

兒童問題是當今各國高度重視的社會問題，是關系國家興旺發達的戰略性問題。所以，應立足我國兒童福利的現實情況，借鑒西方國家的一些成功經驗，進一步加強我國兒童福利政策的制定與落實，促進兒童的健康成長。第一，推動兒童福利立法建設。正如比較法專家康拉德·茨威格特（Konrad.Zweigert）認為，⑩對于發展中國家的法律改革，比較法的研究是極有用的，通過比較法的研究可以刺激對本國法律秩序的不斷批判，這種批判對本國法的發展所做的貢獻比局限于本國之內進行的教條式的議論要大得多。我們可借鑒他國經驗，針對我國目前的兒童福利政策及執行體制的松散性，造成資源使用的重復和浪費，降低了政策實施效果等情況，進行兒童福利立法，明確兒童福利的相關主體和各自權責、內容、經費來源和監督體制等事宜，可大大加強兒童的福利建設。第二，建立專門的兒童行政管理機構。針對我國兒童福利管理分散于民政部、教育部、婦聯以及司法等眾多部門或人民群體中的情況，需要設立專門的國家兒童福利局，對全國兒童福利事業進行統一管理。美國早在1909年就在聯邦政府設立了美國兒童局，挪威有專門的兒童與平等事務部，日本有兒童和家庭局、中央兒童福利理事會。第三，建設職業化的兒童福利工作人員隊伍。與國際水平比較，我國兒童福利工作整體上專業化程度較低，兒童福利還停留在一般行政意義的、大眾化的生活救助。應該設立專業化、職業化的兒童福利工作崗位，培養兒童養護人員、兒童社會工作者和青少年社會工作者。第四，普及兒童大病救助和對于殘障兒童的福利津貼制度。許多國家對于兒童醫療保險都有成功經驗，我國也應盡快制定有中國特色的兒童大病醫療救助的福利制度。殘障兒童得到一定的津貼也是國際社會的一種通行做法。我國有幾百萬殘障兒童需要有一定的社會支持。向殘障兒童特別是重殘兒童發放生活津貼，鼓勵家庭養育他們，盡量避免出現拋棄殘障兒童現象。第五，加強對孤殘兒童福利機構以及流浪兒童救助機構的資質審查，嚴格監督，可建立由政府、個人、企業以及社會第三部門等孤殘流浪兒童福利事業參與主體的多元治理機制。第六，倡導政府兒童福利理念的轉變，強調政府主導角色的發揮。應該說，“兒童福利、兒童權利、兒童參與、兒童優先原則和兒童發展理念尚未被廣泛接受”，對兒童需求的理解局限在生存權利和生命安全的保護方面，認為兒童的照顧只是家庭的責任，因此，兒童福利政策導向應逐漸定位在有利于兒童的身心全面發展的層面上。

注：

①黎昌珍.西方兒童福利范式的演變看我國農村孤兒救助制的轉型[J].學術論壇，2006（12）.

②張秀蘭.社會政策國際前沿：發展型社會政策[EB/OL].http：//www.china socialpolicy.org/Uploads，2006-08-24.

③李雙元.兒童權利的國際法律保護[M].北京：人民法院出版社，2004.

④Kadushin，A.1980.Child Welfare Services（3rd ed.）.N.Y.：Macmillan Publishing Co.，Inc.

⑤龔婷婷.法國、美國和日本兒童福利的發展及其啟示[J].教育導刊，2010（3）.

⑥楊敘.在丹麥感受兒童照顧服務[J].社區，2004（13）.

⑦王曉燕.日本兒童福利政策特色與發展變革[J].中國青年研究，2009（2）.

⑧仇雨臨，郝佳.中國兒童福利的現狀分析及對策思考[J].中國青年研究，2009（2）.

⑨底東娜.我國兒童福利政策報告顯示5年間孤兒增長約24%[N].新京報，2011-06-01.

⑩[德]茨威格特.比較法總論[M].潘漢典譯.北京：法律出版社，2003：23.