試論環境公益訴訟的適格原告

黃建文

(常州工學院人文社科學院，江蘇 常州 213002)

近年來，重大環境污染事件頻發，僅2010年7月以來就有：福建紫金礦業約9 100立方米含銅酸水污染了汀江；時隔三個月大連新港輸油管道前后兩次發生火災，第一次火災事故導致了大面積海域被污染……面對如此嚴重的污染事件，盡管環保行政機關對污染企業作出了相應的行政處罰，但對受害群眾往往沒有任何“說法”。因此，環境公益訴訟再次成為法學界和實務界的熱議話題。環境公益訴訟是由受害者以外的第三人對加害者提起的一種訴訟，被稱為是“管閑事”訴訟。學者們對環境公益訴訟的定位是“以公益的促進為建制的目的與訴訟的要件，訴訟實際的實施者雖或應主張其與系爭事件有相當的利益關聯，但訴訟的實際目的往往不是為了個案的救濟，而是督促政府或受管制者積極采取某些促進公益的法定作為，判決的效力亦未必局限于訴訟的當事人”①。一些地方確定由檢察機關作為環境公益訴訟的原告，但由于在法律上存在障礙，這一做法不具示范效應，難以全面推開。筆者認為，確立符合中國國情的適格原告是構建環境公益訴訟制度的核心。

一、檢察機關作為環境公益訴訟原告是不適格的

梁慧星教授認為：公益訴訟針對的行為損害是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，因而與起訴人自己沒有直接的利害關系。所謂“沒有直接損害”一語，在這里要作狹義的解釋，只是指沒有“直接損害”。但是如果以受害者之外的第三者提起訴訟，這個第三者如何確定？有人認為檢察機關是公共利益的當然代表者，并且實踐中已經有一些以檢察機關為原告提起環境公益訴訟的案例②，也有學者認為：檢察機關從傳統的刑事領域擴張，代表公共利益參與民事與行政訴訟，是目前世界上絕大多數國家和地區的普遍做法。在國外，檢察機關具有提起環境公益訴訟的資格幾乎已經成為一種通例③。這種觀點的理論依據是：檢察機關是憲法和法律賦權的公訴機關，檢察機關行使公益訴訟權利更有利于保護公共利益；公權適當介入私權領域已成為促進社會、經濟發展所必需舉措；法律明確了檢察機關有權提起民事訴訟等，所以環境公益訴訟由檢察機關提出有正當性④。毫無疑問，這種觀點已經注意到了檢察機關的法定職責，但卻忽視了通過訴訟手段維護環境公共利益的特殊性。環境公益訴訟顯然不是刑事訴訟，它不是國家追究和懲罰犯罪的基本訴訟途徑，而是當任何公民、法人、公眾團體等“認為有損害公共環境利益的行為發生，已經造成或極有可能造成重大環境損害后果時，以自己的名義代表不特定的多數人以損害環境行為人為被告向法院提起訴訟，請求判令該行為人停止環境損害行為以及賠償公益損失的訴訟制度”⑤。筆者認為，檢察機關作為環境公益訴訟的原告是不適格的，其原因有以下幾點：

(1)檢察機關不具有民事訴訟主體資格。根據《人民檢察院組織法》第5條的規定，人民檢察院行使公訴、偵查和法律監督職能，沒有明確代表國家提起公益訴訟的職能。如果由檢察機關包攬公益損害時的保護之責，繞開現行法律已經設定的由各個相應的管理機關執行法律的體制而直接提起公益訴訟，不僅有越俎代庖之嫌，而且還會造成權力體系的混亂。由于缺乏明確的法律依據，且以前有的檢察機關進行的環境公益訴訟不具有法律上的判例意義，這正是制約檢察機關全面開展環境公益公訴的主要原因。而一些地方制定的規章或內部的規范性文件，如《貴陽市促進生態文明建設條例》、貴陽市中級人民法院《關于大力推進環境公益訴訟促進生態文明建設的實施意見》、無錫市中級人民法院和無錫市人民檢察院聯合發布的《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》、云南省高院發布的《全省法院環境保護審判建設及環境保護案件審理工作座談會紀要》等均不足以成為檢察機關提起環境公益訴訟的法律依據。

(2)環境公益訴訟是針對社會成員的公共利益受到損害或可能受到損害進行的一種特殊形式的民事訴訟，具有很強的社會性和公共性，其結果不直接涉及某個私人的利益，而是社會上不特定多數人的共同利益，因此環境公益訴訟會對社會造成廣泛、深遠的影響。而檢察機關顯然不能代替或代表受損害的社會成員來提起民事訴訟。如果讓檢察機關作為原告，在法庭上起訴污染企業，在沒有明確法律依據的情況下，以公權力對抗私權利，則明顯違背民事訴訟中當事人訴訟地位平等的原則，很可能損害被告的權益。

(3)檢察機關與法院之間是法律監督關系，如果讓檢察機關成為原告，在法庭上與被告平起平坐，有違之前檢察機關“法律監督者”的角色定位。因為只要是對簿公堂，案件就有輸有贏，也就是說，檢察機關作為原告有可能敗訴。但同時，檢察機關又有抗訴的權力，它自己敗訴，自己提出抗訴，從檢察機關同時具有監督者和被監督者的雙重身份看，這是一個不能忽視的問題。若允許檢察機關作為原告提起環境公益訴訟，勢必在訴訟中產生類似于“監督員”兼“運動員”的角色沖突。

(4)檢察機關作為國家和社會利益的代表，有權以當事人(即原告)的身份提起訴訟或以從當事人的身份參與訴訟。在西方國家中，法國是世界上最早規定檢察機關提起民事訴訟的國家，德國、日本、英國等大多數國家也規定檢察機關可以提起或參與涉及公共利益的訴訟。美國《國家環境政策法》第一次明文規定，檢察機關可以提起環境公益訴訟，美國1970年《清潔空氣法》中普通公民被視為“私人檢察官”，被賦予了提起環境公益訴訟的訴權⑥。因此有學者認為我國的環境公益訴訟也應當由檢察機關提起⑦，其實西方國家的檢察制度與我國檢察機關制度的性質是不同的。但在西方國家，檢察機關與司法行政機關是不分的，在三權分立的國家政治體制中，行政權力正是通過檢察機關來監督和制約司法審判權的，所以西方國家的檢察機關是政府的代表，是公共利益的維護者⑧，而不是法律監督機關，如果檢察機關以原告的身份提起環境公益訴訟，就不存在原告與被告法律地位、身份不平等的現象從而損害被告正當的訴訟權利。而根據《憲法》規定我國的檢察機關并不隸屬于行政機關，相反還是它的監督機關，兩者是獨立而又制約的關系，難以相互代表。如果以檢察機關的名義提起環境公益訴訟，就會與其監督機關的身份發生沖突。并且不能因為我國《刑事訴訟法》中檢察機關具有雙重身份的職能就自然認為其在環境公益訴訟中也必然具有雙重角色定位。因為民事法律關系與刑事法律關系的要素、性質是根本不相同的，不具有可借鑒性。因此，不能因為西方國家的檢察機關有權提起環境公益訴訟，我國檢察機關就必然適用。

(5)檢察機關對環境保護這一行業比較陌生，環境糾紛中包含了大量的科技因素，需要采用專門的證據收集方法和技術手段，而這正是檢察機關所欠缺的，如果進行環境公益訴訟，檢察機關必將耗費大量的人力、物力、時間，這在現實中也是不合理的。

處理環境違法行為的特殊性決定了檢察機關并非是提起環境公益訴訟的適格原告。但對于環境違法行為，檢察機關可以根據《民事訴訟法》規定“支持起訴”、通過發《檢察建議書》的方式“督促起訴”、在處理環境刑事訴訟過程中提起環境刑事附帶民事訴訟⑨等方式充分履行自己的法定職責。

二、確立“環保部門為主、其他社會主體為輔”的環境公益訴訟適格原告體制

我國《憲法》第11條規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害?！薄董h境保護法》第26～28條明確規定國家環境保護的代表是環境保護行政主管部門(以下簡稱“環保部門”)。因此，對于侵害公眾或國家環境資源權益的行為，環保部門應當根據法律、法規的明確規定，以公眾受托人或國家環境資源所有權代表人的身份提起環境公益訴訟，這也是環保部門履行法定的環境保護職責的重要形式之一。我國《海洋環境保護法》第90條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”該法雖然并未提到環境公益的概念，但明確授權海洋環境監督管理部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。2010年6月29日最高人民法院印發了《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》(法發〔2010〕18號)第十三條規定，人民法院應當依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環境的行為。這一司法解釋的規定不僅使得環保部門作為原告提起環境公益訴訟有了明確的法律依據，而且也有充分的法理依據。首先，環保部門作為環境管理行政機關，其日常工作就是與各種環境事件打交道，因此，環保部門對轄區內環境污染信息的了解比一般的社會主體更直接、全面，而且還掌握了采集證據的技術手段和監測工具，能及時有效地采集證據，承擔訴訟舉證責任最為有利。由環保部門提起環境公益訴訟，可以充分利用其自身資源節約成本。其次，環保部門在環境污染事件發生后，可以通過現場檢查、取樣監測、保全證據等手段最及時、最直接地發現侵害行為和采集證據，而且關系到環境公益訴訟成敗的證據的取得需要專業的環保知識支撐。最后，環保部門本身擁有法律賦予的行政執法權，根據《環境保護法》規定，環保部門負責制定環境質量標準、污染物排放標準，建立監測制度，制定監測規范，調查和管轄范圍內的環境狀況，有權依法追究環境違法者的行政違法責任。但是由于用行政手段難以徹底解決環境違法現象，無法對不特定多數人的環境公共利益進行有效的保護，最高人民法院以司法解釋的形式明確了其原告主體資格，使得環保部門無論是進行環境行政執法、作出行政處罰，還是以原告身份直接提起環境公益訴訟，均可以根據案件的情況選擇適用，這對污染企業具有震懾作用。

但是也有人認為環保部門作為環境公益訴訟的原告存在缺陷：環保部門作為環境公益訴訟的原告向人民法院提起訴訟，有怠于行使行政職權的嫌疑；環保部門作為原告提起環境公益訴訟相當于浪費司法資源；環保行政部門一般都隸屬于地方政府，很難不受政府干預。我國目前很多地方環境污染得不到有效遏制，很大程度上是由于當地政府片面追求經濟效益引起的⑩。這樣的擔憂不無道理。但是，筆者認為環保部門作為環境公益訴訟原告的制度缺陷完全可以通過完善立法來彌補。

(一)打破“屬地原則”，建立環保部門的垂直領導體制

由于地方環保部門的人財物受制于地方政府，在目前政績考核“重經濟責任，輕環保責任”的背景下，地方政府普遍追求經濟效益最大化，追求短視利益。這種情況下，環保部門與地方政府形成一種異化的“利益共同體”，環境執法服從于地方經濟發展，當地方政府為追求經濟利益而犧牲環境時，環境保護部門往往采取不作為的態度，甚至從事危害環境的行為。環保部門的垂直領導體制應以流域等自然生態系統為標準，保證各機構轄區內自然生態系統的相對完整性。同時要確定環保部門在重大環境案件處理上的領導組織地位，必要時設立超越部門界限的綜合管理機構，以減少和杜絕“行政越位”、“行政缺位”和“行政不作為”造成的相互推諉、相互扯皮的現象。特別是在水資源管理方面要打破“九龍治水”的格局，建立全流域的、涵蓋和協調眾機構的水資源管理機構。

(二)其他社會主體可以通過控告、申訴、行政訴訟等手段督促環保部門提起環境公益訴訟

面對環境公益訴訟原告難找的困境，有學者提出應當擴張環境公益訴訟原告的資格，也有人認為，如果對主體資格不限制，很可能導致濫訴。其實原告的范圍擴大，并不必然導致環境公益訴訟的濫訴。因為公益訴訟與私益訴訟不同，若公民個人或者其他組織的切身利益受到環境侵害，我國現行法律已然明確規定相關制度，顯然不需要通過公益訴訟加以保障。為公共環境利益提起訴訟，不僅要看原告是否有權參與，更重要的是需要強調訴訟目的，即訴訟請求是否具有“公益性”。其實由于環境公益訴訟不能就損害提出賠償請求，也不能包含有任何“私益”的訴求，加上環境公益訴訟成本難以降低，無論訴訟結果如何，原告均無法獲得直接利益，這樣的“管閑事”訴訟往往被視為出力不討好的事情，因此，在當前的中國國情條件下，不大可能出現許多主體爭相進行環境公益訴訟而形成“濫訴”的局面。

有學者認為，提起環境公益訴訟的原告可以是環保局等專門行政機關、環保組織等專門社會團體、公民個人、后代人。關于檢察機關與行政機關是否可以作為環境公益訴訟原告的問題在此就不再贅述。筆者認為，無論是公民個人、后代人，還是非政府組織等其他社會主體，在當前中國國情條件下，由于“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的民眾普遍心態，根據《環境保護法》規定，其他社會主體對環境違法行為有申訴、控告的權利，他們是環保部門提起環境公益訴訟的信息提供者和監督者。筆者認為，根據我國國情，在當前情況下，其他社會主體參與環境公益訴訟完全可以借鑒美國的做法。在美國的公民訴訟制度中，對行政機關提起的公民訴訟所針對的是行政機關的不作為。其目的在于彌補政府執法之不足，因此如果政府機關已經采取了措施，則公民不得提起公民訴訟，而且《清潔水法》還規定了60天的通告期，如果沒有在起訴前60天將起訴通告通知聯邦環保局、違法行為所在的州和違法者本人，禁止公民根據《清潔水法》提起訴訟。我國可以通過修訂相應的訴訟法規定，在其他社會主體參與環境公益訴訟之前，應當先將公共利益受損情況依照《環境保護法》的規定向環保部門檢舉、控告，當環保部門不依法采取相應措施糾正違法行為或者采取措施不力，無法制止違法行為時，由其他社會主體依據《行政訴訟法》第十一條第(五)項規定“申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的”，對環保部門提起行政訴訟，以法律手段督促環保部門履行提起環境公益訴訟的法定職責。這既可以防止訴訟權利的濫用、督促環保行政機關依法行政，也可以減輕法院的負擔。

(三)支持建立民間環保組織等專門社會團體，使之逐漸成為提起環境公益訴訟的主力軍

由于我國市場經濟體制確立的時間較晚，市民社會不發達，除官方設立的環保組織外，民間環保組織在我國也是鳳毛麟角，這種局面阻礙了環境公益訴訟制度的建立與推進。與公民個人相比，民間環保組織設立的初衷就是為保護生態環境，而且其擁有專業人員、有較強的技術基礎、有一定的資金基礎和社會影響力，因此賦予民間環保組織以環境公益訴訟的原告資格，可化解公民個體在訴訟中出現的障礙，解決卷入糾紛的人數眾多和“搭便車困境”等問題，從而減輕法院負擔，同時還可監督企業治污、排污情況，督促國家機關履行職責。一旦條件成熟，民間環保組織就可以代替環保部門成為提起環境公益訴訟的主力軍，有利于環境公益事業的發展。美國公民訴訟制度建立之初并未收到很好效果，但從20世紀80年代以后環保團體不斷壯大，環保組織加入到訴訟當中來，才極大促進了該制度的發展。同時，民間環保組織參與環境公益訴訟，還能夠有力監督排污企業的治污狀況，督促環保部門依法履行職權，更好地保障人民群眾的環境權。

(四)建立并完善由其他社會主體提起環境公益訴訟的配套制度

在現階段，根據最高人民法院《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》，由環保部門作為原告提起環境公益訴訟，由于作為行政機關的環保部門擁有國家賦予的行政執法權，并且擁有行政資源、信息資源、人才資源、財力資源、技術資源等其他社會主體所不能比擬的資源，所以除了對《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等作相應的修訂外，無須針對環保部門這一主體提起環境公益訴訟制定特別的配套制度。但隨著民間環保組織等其他社會主體日益成為提起環境公益訴訟的主力軍，就應當建立并完善“環境公益訴訟的訴訟請求必須代表公益利益、不得含有個人賠償要求”、“訴訟費緩交和減免”、“律師費由敗訴方承擔”、“原告享有調解權和撤訴權”、“實行舉證責任倒置并明確被告舉證責任的范圍”、“對原告實施激勵”等配套制度。

確立環境公益訴訟的適格原告體制并完善相應的配套制度，不僅有利于保護環境公共利益，還將帶動我國其他領域公益訴訟的開展，進而推進我國法制現代化的進程。

注釋：

①葉俊榮：《環境政策與法律》，中國政法大學出版社，2003年，第224頁。

②1997年7月，河南省方城縣檢察院以原告身份，代表國家利益提起了我國第一例民事公訴案件。至今，河南省已提起此類民事公訴近百起，法院已判決的70余起，檢察機關均獲得法院判決支持，為國家挽回近500萬元的損失。資料來源：秦淮區檢察院公益訴訟宣傳材料，http://www.yfzs.gov.cn/gb/info/XXDT/2004-07/22/1735455424.html，2009年9月6日。

③戴德軍：《環境公益訴訟主體類型化研究》，http://www.civillaw.com.cn/Article/default.asp?id=49982，2010年7月22日。

④曾鈺菁：《檢察機關介入公益訴訟的正當性探析》，http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=10280，2009年8月25日。

⑤馬榮麗、周旭明：《對環境公益訴訟定義的思考》，http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2010-10/14/content_2315865.htm?node=7879，2010年10月14日。

⑥王德新：《論檢察機關提起環境公益訴訟》，http://vip.chinalawinfo.com/NewLaw2002/SLC/SLC.asp?Db=art&Gid=335594577，2010年8月11日。

⑦李佳麗：《試論檢察機關在我國環境公益訴訟中的法律定位》，http://www.jcrb.com/jcpd/jcll/201009/t20100901_411049.html，2010年9月1日。

⑧中國法學會民事訴訟法學專業委員會、最高人民檢察院民事行政檢察廳：《民事檢察制度熱點問題探索》，中國檢察出版社，2004年，第484頁。

⑨楊朝霞：《檢察機關應成為提起環境民事公益訴訟的主力軍嗎？》，http://yangzx.fyfz.cn/art/749849.htm，2010年10月8日。