從稅收信用屬性談中國和諧稅收信用體系構(gòu)建

孫 哲

(東北財經(jīng)大學 財政稅務(wù)學院,遼寧 大連 116025)

信用是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基礎(chǔ),普遍的守信行為是市場經(jīng)濟能夠持續(xù)運轉(zhuǎn)并穩(wěn)定發(fā)展的重要保證.信用體現(xiàn)在稅收領(lǐng)域,即稅收信用,是其在經(jīng)濟運行過程中的具體體現(xiàn).目前,社會整體信用的缺失也給稅收領(lǐng)域帶來了不良影響,稅收失信擾亂了稅收秩序和經(jīng)濟秩序.因此,重塑稅收信用,構(gòu)建和諧稅收信用體系意義重大.

一、稅收信用的內(nèi)涵

1.信用的含義

《辭海》中"信用"一詞有三種含義:一是因信任而使用;二是遵守諾言,實踐成約;三是貨幣借貸和商品買賣中延期付款或交貨的總稱,是以償還為條件的價值運動的特殊形式.可見,"信用"一詞在不同的行為和領(lǐng)域中,其具體含義是不同的.

(1)道德層面:與"誠信"同義,即誠實、守信,常被理解為人們在各種社會關(guān)系交往中所應(yīng)遵守的一種道德規(guī)范.

(2)法律層面:體現(xiàn)的是市場基本規(guī)則和法律規(guī)范中的權(quán)利和義務(wù).當市場交易的各方主體講信用時,就可以享有契約規(guī)定的相應(yīng)合法權(quán)益;如果不遵守信用,就是破壞了約定,破壞了市場的規(guī)則,就要受到相應(yīng)的法律制裁.

(3)經(jīng)濟層面:體現(xiàn)的是參與經(jīng)濟活動的契約精神和觀念,是經(jīng)濟活動各主體具備的對等踐約能力.

2.稅收信用的含義

稅收信用,就是指作為用稅主體的各級人民政府、作為征稅主體的各級稅務(wù)機關(guān)、作為納稅主體的法人和自然人以及作為獨立第三人的稅收中介機構(gòu)依據(jù)國家稅收法律法規(guī)和各項征管規(guī)章制度的規(guī)定,以誠實守信為基礎(chǔ),在享有權(quán)利并認真履行職能和應(yīng)盡義務(wù)的過程中的踐約能力.從稅收信用的基本含義可以看出,稅收信用可以分為征稅信用、納稅信用和稅收中介信用.

(1)征稅信用.征稅信用有廣義和狹義之分.狹義的征稅信用僅指稅款征收信用.廣義的征稅信用是指征稅主體的信用,包括稅款征收信用和稅款使用信用兩個方面.首先,稅務(wù)部門要取信于納稅人,必須以客觀公正的稅收執(zhí)法和熱情誠摯的納稅服務(wù)為前提,從而使征納雙方能夠建立起誠信的合作機制.所以說,稅款征收信用是衡量稅務(wù)部門執(zhí)行稅收法律、征收稅款過程中守信程度的標尺.其次,社會主義稅收"取之于民",也必須"用之于民",稅款使用信用作為政府信用的一個組成部分,是納稅人對政府使用稅款的方向和效率的一種評價,是衡量政府是否合理、合法使用稅款而取得納稅人信賴程度的標尺.因此,筆者認為,征稅信用的概念應(yīng)該是包括稅款使用信用和稅款征收信用在內(nèi)的廣義的征稅信用.

(2)納稅信用.納稅信用是衡量納稅人遵從稅收法律法規(guī)、履行納稅人義務(wù)的誠信程度的標尺.目前,在各個國家的稅收管理活動中,納稅信用越來越被認為是考證經(jīng)濟主體在參與經(jīng)濟活動的過程中誠信與否的重要參數(shù),誠信納稅是公民應(yīng)該履行的法定義務(wù),是遵守公民道德規(guī)范的具體體現(xiàn),同時也是依法治稅的內(nèi)在要求.

(3)稅收中介信用.稅收中介機構(gòu)是獨立于稅務(wù)機關(guān)和納稅人的服務(wù)機構(gòu).稅收中介信用就是在稅收中介服務(wù)活動中,衡量委托人(納稅人)、稅務(wù)中介機構(gòu)以及稅務(wù)機關(guān)之間的誠實互信程度的標尺.因此,稅收中介必須按照獨立、客觀、公正的原則,遵循國家稅收法規(guī)以及相關(guān)的法律規(guī)定,以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)受托代理,并承擔相應(yīng)的法律責任.在此過程中,稅收中介機構(gòu)既要維護國家法律法規(guī),對稅務(wù)機關(guān)守信,又要規(guī)范企業(yè)的納稅行為,從而維護納稅人的合法利益.

二、稅收信用缺失的原因分析

雖然稅收信用問題已經(jīng)越來越受到關(guān)注,但目前我國仍存在著稅收信用缺失的現(xiàn)象,無論是征稅人、納稅人、用稅人,還是稅收中介機構(gòu),都在某些方面表現(xiàn)出一定程度的不誠信.影響誠信稅收的因素很多,本文從倫理、法律、經(jīng)濟學三個角度分析當前我國稅收信用缺失的原因.

1.倫理角度---納稅遵從意識薄弱

我國稅收信用缺失的思想根源主要是整個社會的納稅遵從意識薄弱,從倫理角度看,造成稅收信用缺失的因素主要有:

(1)歷史淵源.我國公民納稅意識薄弱與我國的特殊歷史環(huán)境有關(guān).幾千年來,中國百姓一直將稅收視為"皇糧國稅",認為"苛政猛于虎",厭稅情緒根深蒂固.這種思想混淆了社會主義稅收與封建社會稅收的根本區(qū)別,影響了人們對稅收的正確看法,沒有認識到社會主義稅收"取之與民,用之與民"的本質(zhì)特點,被動納稅,排斥稅收.

(2)征稅觀念錯位.長期以來對稅收的宣傳不夠全面,多強調(diào)納稅人的納稅義務(wù)和用稅人、征稅人擁有的權(quán)力,對納稅人應(yīng)享有的權(quán)利以及用稅主體和征稅主體應(yīng)盡的義務(wù)則很少具體說明.這不僅加深了納稅人對稅收的誤解,不利于稅務(wù)機關(guān)改善納稅服務(wù)觀念,更導致政府和稅務(wù)機關(guān)在監(jiān)督缺位的情況下缺乏誠信,使納稅人、征稅人和用稅人之間的矛盾激化,形成惡性循環(huán),納稅人的契約觀念和誠信意識更加淡化.

(3)用稅腐敗現(xiàn)象的存在.現(xiàn)實中尋租腐敗現(xiàn)象的存在一方面影響了稅法在納稅人心目中的權(quán)威性和嚴肅性,另一方面嚴重降低了財政資金的使用效率,影響了公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供.這種不公正現(xiàn)象會引起誠信納稅人的不滿,納稅人認為沒有享受到誠信納稅所帶來的權(quán)益,自然就會對納稅產(chǎn)生抗拒心理,如此,誠信的納稅人也會變得不守法,很難再做到誠信納稅.

2.法律角度---法律法規(guī)不科學、不嚴密

我國目前法律環(huán)境不利于稅收信用環(huán)境的營造,稅收法律制度仍然不健全,對失信行為缺乏有約束力的懲罰.

(1)稅收法律不夠健全,稅收立法層次不高.目前我國的稅收基本法尚未建立,而且大部分法律法規(guī)立法層次較低,仍停留在暫行條例的行政法規(guī)層次上,法律權(quán)威性不夠.同時,法律法規(guī)的一致性、穩(wěn)定性、銜接性較差,導致實際工作中稅收執(zhí)法困難,客觀上為稅收失信提供了法律空間.

(2)稅務(wù)機關(guān)自由裁量權(quán)過大.現(xiàn)行的稅收法律法規(guī)及相關(guān)的法律條款對涉稅案件的處罰規(guī)定彈性過大,導致稅收執(zhí)法、司法的自由裁量權(quán)隨意性過大,造成稅收執(zhí)法、司法不公.法律法規(guī)中對于某項違法行為的具體處罰方式、詳細罰款數(shù)額等,很多是模糊性的規(guī)定,這使得執(zhí)法、司法人員個人的裁量權(quán)力過大.

(3)稅收中介機構(gòu)的行業(yè)監(jiān)督較弱.我國初期的稅收中介機構(gòu)多由稅務(wù)部門組建,受行政部門的干預(yù)和制約較大,在稅務(wù)代理過程中有失公正性和客觀性.目前,稅收中介機構(gòu)正逐步與行政部門脫鉤,其運行機制還不夠健全,仍然存在行業(yè)監(jiān)督弱的問題.同時,對中介機構(gòu)的職業(yè)水平、收費標準等都缺乏明確的規(guī)定.這對稅收中介機構(gòu)的信用來說,幾乎是法律空白.

3.經(jīng)濟角度---追求自身利益最大化

經(jīng)濟學中的"經(jīng)濟人"理論假設(shè)認為,經(jīng)濟主體的最根本出發(fā)點就是追求自身利益最大化.這也是稅收信用實現(xiàn)的最根本障礙.納稅人認為稅收是其所承擔的一種額外負擔,為了實現(xiàn)利潤最大化,總是千方百計地減輕稅收負擔來盡可能地增加其稅后利潤;稅務(wù)人員在執(zhí)法過程中會將征稅的權(quán)力作為租金去尋租;稅收中介機構(gòu)只注重代理收入的最大化而失信于委托人,或違背稅法及其意圖.

(1)失信收益高.對納稅人來說,在經(jīng)濟活動中,稅收是影響其最終利益的一個重要因素,如果能不繳稅或少繳稅無疑能直接提高其凈收益.對行使征稅權(quán)的政府官員來說,征稅人賦予其的征稅權(quán)力就為他們提供了尋租空間,此外,在征稅之后,面對巨額的稅款,"經(jīng)濟人"也難保不動利益之心.對稅收中介機構(gòu)來說,由于他們具有信息優(yōu)勢,常常游走于稅務(wù)部門和委托人之間,或者以不正當競爭手段招攬顧客,強行代理,壟斷市場,或者通過不正當競爭貶低同行,用壓價、違規(guī)承諾等手段搶、挖客戶,或者違背職業(yè)準則,唯利是圖,幫助企業(yè)虛假申報、逃脫稅收等.

(2)失信成本偏低.對納稅人來說,目前我國的相關(guān)法律體系不夠完善,對偷、逃稅的懲戒力度還很不夠,不誠信納稅的成本偏低.例如,對企業(yè)應(yīng)繳未繳的所得稅在補征稅款時僅僅采取了加息的措施,懲罰造成的經(jīng)濟利益損失偏小,不能有效地起到警示作用.對行使征稅權(quán)的政府官員來說,政府信息的不公開、法律懲罰力度的偏小都使其傾向于尋租.對稅收中介機構(gòu)來說,我國尚未建立起對其的行業(yè)監(jiān)督機制,職業(yè)水準以及從業(yè)人員標準都沒有明確規(guī)定,而且有時納稅人對稅收代理行業(yè)也不甚了解,根本起不到監(jiān)督作用.通過成本效益分析,無論是哪個稅收信用主體,都會在守信與失信之間作出選擇,選擇其認為效用最大化的行為方式和策略.

三、稅收信用的三種屬性

通過以上對稅收信用內(nèi)涵及稅收信用缺失原因的分析,筆者認為,稅收信用具有道德、法律、經(jīng)濟三種屬性.

(1)稅收信用的道德屬性.稅收信用的道德屬性是指稅收信用主體在稅收活動過程中應(yīng)該遵守道德規(guī)范,并與主體的其他信用相互影響,受到社會公眾輿論的制約.

(2)稅收信用的法律屬性.稅收信用的法律屬性是指稅收信用主體在稅收活動過程中必須遵守法律規(guī)范.相關(guān)的法律法規(guī)中明確規(guī)定各稅收信用主體的權(quán)利和義務(wù).各信用主體在講信用的同時可以享有規(guī)定的合法權(quán)益,如果不遵守信用,就要受到法律的制裁.

(3)稅收信用的經(jīng)濟屬性.稅收信用的經(jīng)濟屬性是指稅收信用主體在稅收活動過程中必須遵守相互間建立起來的以誠實守信為基礎(chǔ)的各種關(guān)系中的原則,并具有踐約能力.

四、構(gòu)建中國和諧稅收信用體系的建議

基于對稅收信用三種屬性的分析,針對不同的稅收信用主體,現(xiàn)對我國構(gòu)建稅收信用體系提出幾點建議.

1.征稅信用方面

(1)在稅收立法和執(zhí)法方面.要盡快完善稅收立法,解決立法信用的問題,使征稅人有法可依.在現(xiàn)有稅收法律的條件下,要加強稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法力度,做到有法必依,依據(jù)法律的權(quán)威性嚴打重罰各種稅收違法犯罪活動.

(2)在稅務(wù)部門文化建設(shè)方面.一是加強稅務(wù)工作人員的思想意識和作風建設(shè).應(yīng)注重培養(yǎng)稅務(wù)工作人員的征稅信用意識和納稅服務(wù)觀念,轉(zhuǎn)變不良的工作作風.二是優(yōu)化納稅服務(wù),抓好辦稅服務(wù)的軟硬件建設(shè).在硬件建設(shè)方面,應(yīng)普及信息化辦稅的方式,完善征、納稅信息庫,做到政務(wù)公開,信息透明.在軟件建設(shè)方面,應(yīng)加大稅務(wù)工作人員的教育、培訓力度,以不斷提高其整體素質(zhì).

(3)在稅務(wù)部門內(nèi)部管理建設(shè)方面.在稅務(wù)部門內(nèi)部實行獎懲分明的責任管理機制,尤其是對失信于納稅人行為的懲罰約束機制.對違反法律法規(guī)的失信行為要嚴格追究當事人的責任,并對當事人所在單位給予嚴厲處分.

(4)在稅款使用方面.轉(zhuǎn)化政府職能,使政府真正成為公共物品和服務(wù)的提供者是加強用稅信用的根本.除細化、加強財政預(yù)算管理和監(jiān)督外,還要調(diào)整財政支出的范圍和結(jié)構(gòu)以滿足社會公共需要,真正將納稅人的錢用到實處.只有加強用稅信用建設(shè),讓納稅人看到所繳稅款的用途,才能使納稅人信任政府,激勵納稅人誠實守信、依法納稅.

2.納稅信用方面

(1)建立稅收失信懲戒機制和稅收誠信激勵機制.作為納稅人,在追逐經(jīng)濟利益的過程中會體現(xiàn)出其"經(jīng)濟人"的特點,會對納稅行為作出有利于自身的"成本-效益"分析.因此,建立納稅信用首先要建立失信懲戒機制和誠信激勵機制.一是對有不良記錄的失信納稅人要加強征收管理,重點稽查和監(jiān)督.尤其是對二次發(fā)生的違反稅收法律規(guī)定的行為,應(yīng)從重處罰.二是建立企業(yè)與個人納稅信息公開的制度,使公眾能夠查詢和監(jiān)督納稅情況.可以采用報紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)、辦稅服務(wù)廳等方式定期公布.三是制定并落實對誠信納稅人的激勵措施,可以采取程序上簡化、精神上嘉獎、物質(zhì)上獎勵等手段.在程序簡化方面,可以通過簡化申報和納稅程序、減少稽查次數(shù)、為其設(shè)置專門的辦稅窗口等政策以節(jié)省納稅人的納稅成本;在精神嘉獎方面,可以為納稅人建立信用記錄,并對誠信納稅人以正面宣傳、頒發(fā)證書等方式來褒獎他們?yōu)樯鐣鞯呢暙I,樹立納稅人誠信品牌;在物質(zhì)獎勵方面,可以通過合法的稅收優(yōu)惠手段為其減輕負擔.四是建立相關(guān)部門的信息互通機制,實現(xiàn)稅收信用信息共享.應(yīng)建立并落實稅務(wù)部門與工商、海關(guān)、銀行等部門的信息互通機制,實現(xiàn)信息共享.

(2)加強宣傳誠信納稅意識工作.稅收宣傳工作的開展能夠增強公民的納稅意識,同時能使納稅人意識到自身權(quán)利與義務(wù)的對等,進而促使納稅人監(jiān)督政府的征稅行為,關(guān)注政府的用稅效率與質(zhì)量.

(3)降低納稅人納稅遵從成本.在辦稅過程中,稅務(wù)部門在依法辦稅的前提下應(yīng)盡量簡化辦稅程序,提高工作效率,盡可能使納稅人的納稅遵從成本最小化;在納稅服務(wù)過程中,稅務(wù)部門應(yīng)準確、詳細地給予納稅人申報和繳納稅款等方面的指導.在制定和修改稅收政策時,相關(guān)部門應(yīng)將控制、降低納稅成本作為一項重要內(nèi)容納入考慮范圍.

(4)建立健全納稅信用等級評定制度.2003年7月29日正式出臺的《納稅信用等級評定管理辦法》規(guī)定了納稅信用等級的評定內(nèi)容、評定標準、激勵與監(jiān)控措施、評定組織和程序等內(nèi)容,雖然在一定程度上規(guī)范了納稅信用等級評定管理,但具體的評定辦法仍需要完善.一是稅務(wù)部門應(yīng)將納稅信用評定結(jié)果向社會公開,并及時更新;二是建立起納稅人的納稅信用與商業(yè)信用相掛鉤的機制;三是盡快實現(xiàn)納稅信用等級評定信息共享,給納稅人一個統(tǒng)一、公正、合理的評定;四是建立納稅人投訴、舉報機制,加強對執(zhí)法者的監(jiān)督,建議稅收中介機構(gòu)和司法機關(guān)參與評定考核過程,保證評定結(jié)果的公開性和公平性.

(5)加大違法處罰力度,嚴打重罰各種稅收違法犯罪活動.一方面要加大納稅人從事失信、違法行為的預(yù)期成本,從而對失信、違法行為起到震懾作用;另一方面要加大對稅收犯罪的打擊力度,對情節(jié)嚴重惡劣的犯罪行為不僅要進行財產(chǎn)處罰,還要進行刑事處罰.

3.稅收中介機構(gòu)方面

(1)建立規(guī)范的稅收中介機構(gòu)管理體制.一方面,盡快實現(xiàn)稅收中介機構(gòu)與行政部門脫鉤獨立.稅收中介機構(gòu)獨立于納稅人和征稅人,是第三方責任主體,應(yīng)該盡快實現(xiàn)獨立.如注冊稅務(wù)師管理中心轉(zhuǎn)變?yōu)樽远悇?wù)師管理協(xié)會.另一方面,實行行業(yè)自律和政府監(jiān)督相結(jié)合的雙重監(jiān)督管理機制.稅收中介機構(gòu)按照民事行為的管理體制建立起具有獨立地位的行業(yè)協(xié)會,實行自我教育、自我管理與自我服務(wù)的自律機制.在此基礎(chǔ)上,稅務(wù)機關(guān)在不干預(yù)稅收中介機構(gòu)獨立行使其職能和開展具體業(yè)務(wù)的前提下,對稅收中介機構(gòu)提供必要的指導和監(jiān)督.

(2)制定《稅收代理法》,規(guī)范稅收中介機構(gòu)的行為.以法律法規(guī)的形式明確稅務(wù)代理機構(gòu)的性質(zhì)、宗旨、范圍、權(quán)利和義務(wù)等,規(guī)范稅收中介機構(gòu)的行為.

(3)規(guī)范稅收中介機構(gòu)的收費標準.稅收中介機構(gòu)處于市場之中,遵循等價交換原則,開展業(yè)務(wù)應(yīng)堅持合理取酬.

(4)提高稅收中介的服務(wù)水準和質(zhì)量.一是拓展稅收中介機構(gòu)業(yè)務(wù),不僅要加快稅收信用中介服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展,更要提高信息服務(wù)的質(zhì)量,實現(xiàn)稅收信用信息管理的集約化.二是從嚴管理稅收中介機構(gòu)從業(yè)人員資格,提高人員素質(zhì).不僅要完善從業(yè)人員準入機制,還要建立從業(yè)人員退出機制,對達到一定失信程度的人員取消其從業(yè)資格.

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