全域城市化的理論解析和實踐探索

李 珊 ,張 弘

(大連海事大學a.交通運輸管理學院;b.人事處,遼寧 大連 116026)

近年來,重慶、寧波、大連相繼提出"全域城市化"的城市發展戰略.這意味著我國城鄉二元制社會結構進一步瓦解,資本與經濟發展規劃的區域城市化空間拓展,以及城鄉一體化不斷發展.在研究城市化的領域,全域城市化的實踐已經超出傳統的理論研究的文脈.尤其在我國城鄉二元制傳統較深的社會歷史發展狀況下,有必要針對全新的全域城市化的內涵進行探索,明晰全域城市化的理論定位.

一、全域城市化的內涵

目前,我國城市化正處于高速發展階段.隨著城市空間結構的大幅重組,城市社會規劃的日漸成熟以及城市公共設施的完善,擴大城市區域空間已經成為一種持續發展上的要求.在促進城鄉一體化①我國的城鄉一體化實踐始于20世紀80年代.改革開放后,由于城鄉分割的二元體制阻礙社會經濟的進一步發展,在"市帶縣""縣改市"等小城鎮改革探索過程中,出現了城鄉一體化模式,如珠江三角洲的以城帶鄉模式、上海的城鄉統籌模式、北京工農協作城鄉結合模式等.通過加強城鄉間資源、技術、資金、勞動力等生產要素的合理交流組合,實現城鄉經濟社會文化的持續協調發展.建設的整體趨勢下,全域城市化成為其策略之一.

在城市社會學的視角下,人們對城市化的定義包括四個層面的現代化過程,即農村地區向城鎮地區轉變、農村生活方式向城市生活方式轉變、農業生產方式向城市生產方式轉變、農村人口向城鎮流動的過程.在這四個層面中,全域城市化符合兩方面要求:一是農村地區向城鎮地區轉變,二是生活方式上的城市化,即城市生活方式向農村居民滲透.而在關于變農業生產為第二產業或第三產業的本質,以及農村人口向城鎮流動這兩項內容上,全域城市化并非完全符合城市化的概念界定.相對而言,全域城市化要求的是發展都市農業②"都市農業"已有50余年的發展歷史.一般是指靠近城市或者城郊地區發展起來的,可為城市居民提供優良的生存環境,實現集約化、多功能、高效益的現代農業.都市農業立足于生產、生活、生態的結合,利用田園景觀、自然生態等環境資源并借助于現代物質技術條件,融現代農業、鄉村文化、旅游觀光以及環保教育、農事體驗職能于一體.都市農業是依托城市、服務城市的區域性經濟,具有城郊特色,是城市和農村經濟的綜合體.,利用高效的市場經濟和現代化的流通手段,加強城鄉間農業生產的即產即消.同時,通過發展都市農業,在維持現有農村人口數量的基礎上,吸引其他地區勞動力向農村地區流動,以增加農村人口.可以說,全域城市化的概念超出了人們對城市化的傳統理解,是在生產方式上開展都市農業建設,在生活方式上向城市生活方式靠攏.這里,生活方式的城市化指的是在維持農業生產的基礎上,保證居民在公共服務和設施的利用、文化衛生娛樂活動、享受社會保障等方面逐步向城市靠近,最終實現城鄉一體化.城市化和全域城市化的內涵比較如表1所示.全域城市化在城市化這個宏大的理論范疇中應當處于何種地位?僅僅從空間的城市化發展角度能否涵蓋現代我國的全域城市化的規劃理念?以下利用城市社會學的理論對全域城市化進行解析.

表1 城市化和全域城市化的內涵比較

二、全域城市化的理論定位

全域城市化是城市化發展和城市規劃的內容之一.傳統的城市社會學傾向于將城市化的發展歸結于人類生態學的作用,即城市空間的變動由人在城市空間中的"競爭""共生""選擇""隔離""入侵"以及"演替"等生態學的變動來解釋[1].與西方城市化過程中人口流動的主導作用不同①從"產業革命"至今,西方發達國家城市的居住區空間結構大致經歷了由"城市化""郊區化"到"逆城市化""再城市化"四個歷史階段,詳見文獻[2].,在我國的城市化發展過程中,政府往往起著主導作用.新中國成立后的幾次大型人口流動無一例外都歸結為政府的施政方針.全域城市化的推進也是出于地方政府的規劃之手,對此,有必要從理論上對全域城市化的發展過程進行分析.那么,地方政府為什么要發展全域城市化?首先,城市文化學說對此有獨到的解釋.

1.城市文化學說

城市文化學說認為,城市空間結構的宏觀與中觀層面的變動更多地受到人類精神領域的影響,如城市規劃、市場行為、文化及亞文化群體的作用.因此,人類所特有的社會心理現象、地方與傳統文化因素、政治過程以及國家上層建筑能夠更明確地解釋城市空間結構的形成過程.文化因素在城市發展中的重要作用體現在兩個方面.一方面,所有的人類活動,如果涉及短缺資源的利用,那么就具有經濟效益方面的屬性,就可能存在相應的經濟過程.另一方面,人類的根本屬性在于其"社會性",城市社會的經濟行為與競爭無時不受社會習俗和傳統文化的制約,而且,城市土地的利用有些完全是出于非經濟目的,或者說是由社會文化因素所決定.在這種情況下,文化就成為一種完全獨立于經濟與競爭范疇的生態因素,影響到整個城市以及社區的土地利用方式,甚至影響到兩者具體的空間結構形式,只單純采用經濟利益最大化來代替文化價值無疑是片面的.城市空間實際上就是地方文化的外在表現,城市空間結構的形成必須用一系列的文化價值來解釋.地方政府對城市區域的整體規劃是其所擁有的社會文化價值觀的最好體現.在全域城市化過程中,強調整體規劃以及對生態環境的規劃體現了其文化屬性.

無疑,在西方的城市化過程中,文化因素對于城市空間結構是具有決定性作用的.然而在我國全域城市化的實踐中,僅僅通過文化論還不足以說明城市區域空間擴大化的內在機制和動力.尤其是在我國目前的市場經濟條件下,盡管文化理論部分地體現了城市規劃的基本理念,但應當注意到實踐過程中,資本循環對于城市空間的擴展起到不可忽視的作用,成為其必要的手段.對此,馬克思主義城市經濟學理論揭示了全域城市化過程中城市空間重組的本質.

2.馬克思主義城市政治經濟學理論

在城市政治經濟學派看來,城市一方面是由各種各樣的"人造環境"(built environment)組成的社會人文物質景觀,這些人造環境包括房子、碼頭、公園、道路、機場等人工建筑物,一個國家的城市化過程主要反映在城市人造環境的生產與創造上;另一方面,從本質上講,城市與其他工廠的普通物質產品一樣,同樣是在特有的資本主義生產方式下生產出來的,城市的房地產投資也要符合資本的本質與剩余價值最大化的原則.所以,資本主義制度下的城市化過程實際上就是資本的一種轉化形式,即資本的城市空間物化過程.哈維(Harvey)把城市空間及其居住區的擴展同資本積累與循環有機地聯系起來,對美國等西方國家城市的發展規律進行了如下的邏輯推理."逐利"本質使得資本的作用無處不在,不但在制造業部門存在著資本的循環,同樣在城市居住空間等方面也存在著資本的循環.資本在工業生產過程中的循環是資本的"第一循環",而房地產投資等城市建設構成資本的"第二循環",對科技與社會集團消費的投資則構成資本的"第三循環".資本在這三個循環中的具體流動與轉化都服從轉移資本多度積累與利潤最大化的原則.

當資本在工業領域中積累過度時利潤率開始下滑,潛在的經濟危機逼近,這時應付這種內在過度資本積累的主要方法,就是把工業部門剩余的大量資本分流出來,投資到城市房地產等人造環境的建設上,通過這樣的投資轉向"第二循環",避免了"第一循環"的資本嚴重過剩的生產危機.資本在"第二循環"中使得城市的建筑規模不斷擴大,從而形成美國等西方國家20世紀70年代的辦公樓熱,以及"二戰"以后的持續大規模的城市人口與居住區"郊區化"運動.但是資本轉移到城市建設的"第二循環"只是暫時緩解了資本主義的基本矛盾,隨著資本在城市建設物化過程的不斷深入,過度積累這個基本矛盾遲早也必然在城市"人造環境"的生產與使用中產生,從而導致房地產等泡沫經濟的出現.為了解決資本在"第二循環"中的資本過度積累的潛在危機,資本的流動又進入另一個新的循環,稱之為"第三循環",即投資于科學與技術研究,或者擴大各種社會集團性開支等.但是資本在"第三循環"中經過一定時期的積累,生產性投機機會同樣也會出現枯竭,資本的過度積累同樣未能得到根本性的解決.哈維認為解決由"第三循環"引發的危機的潛在辦法就是"空間整理",即在全球的其他區域尋找可投資的新地方,實際上這就是經濟全球化過程.

馬克思主義政治經濟學對資本主義社會城市發展的內部規律作了很好的解釋.實際上,西方發達國家雖然普遍存在著資本過剩以及資本循環的客觀現象,但城市體系發展的內部差異性很大,有的城市在不斷發展,而另一些城市卻長期處于衰退的狀態之中.因此,政治經濟學很難解釋城市發展的不同個性和特點.在我國提倡全域城市化的過程中,不能忽視的是地方政府通過征收城市周邊的土地或者農業用地,在擴大城市空間的同時,增加土地財政以進行資本運轉,也就是說地方政府通過不斷擴大地域空間達到尋租的目的.有人稱這是新一輪的圈地運動.但如果將全域城市化僅僅理解為政府的尋租行為則又過于片面,畢竟全域城市化過程中,土地規劃僅僅是功能空間重組的一個環節.那么到底什么是全域城市化發展中必不可少的動力因素?對此問題,城市的發展動力理論能夠更好地解釋全域城市化的本質動力.

3.創新型城市發展動力學說

傳統的學說認為,工業化帶來了城市的成長.因此,一個城市能否成長,取決于其發展工業產業的地理位置.城市一般通過建立良好的環境發展各類產業.這在新中國成立初期也有相似的城市發展規劃.當時的中央政府試圖對區域進行產業的規劃,從而發展出具有地區性的重工業及輕工業城市.

然而20世紀70年代的全球性石油危機以后,大規模生產體制開始走向衰落,信息技術革命逐步崛起.隨著以往的制造業的衰退,高科技產業開始形成"新的產業空間",全球化信息經濟的網絡逐步形成,城市作為其節點也開始了重組.特里.克拉克(T.Clark)和理查德.弗洛利達(R.Florida)認為,城市生產的技術革新和文化創造,一方面動搖了傳統的社會秩序和規范,另一方面給城市帶來了無限活力.在以工業為基礎的大規模生產的時代,工廠的地理位置促進了城市的發展,吸引企業是城市成長的關鍵.在以知識創新為主的信息全球化經濟時代,吸引知識創新階層的適宜環境促進了技術革新和文化創新,給城市帶來活力.因此,提高城市適宜性的政策和寬容的社會風尚成為城市成長的關鍵.尤其是城市生活的自然和人工的舒適環境、寬容友好且松散的人際關系是創新型城市環境的標志.

改革開放30多年來,我國地方政府的行政職能大體經歷了傳統的官本位理念下"管理型政府"向具有現代行政管理理念的"服務型政府"再向應對信息化和全球化的"創新型政府"轉變的過程.尤其是進入21世紀以來,許多大中城市強調地方政府的行政職能由服務型向創新型轉變.怎樣經營城市成為城市領導者的首要議題.

隨著我國地方政府對城市發展動力機制的理解,近年來許多大中城市相繼開展"創新型城市"建設.其主要形式是通過建設高新科技產業園區和引進特定產業技術以及人才,改善軟環境,從而扭轉我國"世界工廠"的國際地位.作為創新型城市建設的實踐場域之一的大連市,在這個過程中提出了全域城市化的發展規劃.應當說,全域城市化的理念是創新型城市發展脈絡的延續,體現了變革城市的理想,即針對城市空間有計劃地進行開發、經營和管理,最終以全域的城市化發展帶動區域的社會經濟發展的城市變革思想.

4.全域城市化的理論定位

綜上,全域城市化可以理解為融合了城市文化學說、馬克思主義城市政治經濟學理論以及創新型城市發展動力學說三大理論的現實實踐,其區別于西方以人口流動為主因的城市化發展階段論,是城市發展規劃的具體方向,在全球城市體系中,是以建設創新型城市為目標的具有中國特色的城市發展模式.圖1是對其理論定位和實踐內涵的構架.全域城市化以城市文化論、政治經濟學說和城市發展動力學說的理論為依托,進行城市功能空間的重組、地方政府行政體系改革,以及農村居民生活方式的城市化變遷的社會實踐.

圖1 全域城市化的理論定位和實踐內涵

三、全域城市化的推進方略

從城市規劃的角度出發,全域城市化是一項由地方政府提出的具體城市發展規劃和目標.其目的可以理解為通過向全域空間的城市化延展,以中心城市帶動邊緣區域,通過城鄉間資源、技術、資金、勞動力的交流,實現城鄉統籌的社會和經濟發展,并促進全區域居民城市生活水平的提升.具體來講,全域城市化的主要內容包括區域內地方政府的行政體系改革、城市空間結構和功能的重組、發展都市農業以及農村居民生活方式的城市化變遷.

1.全域空間的行政管理體系的調整

區域內地方政府的行政體系改革指的是,出于產業空間結構重組和社會功能轉變以及區域間資源整合的需要,將原本行政體系的空間區劃和行政管理體系進行調整,在我國傳統的城鄉二元制體系下,將原本行政規劃中的城郊結合部以及農村地區劃入到城鎮內部的行政體系中,對務農人口進行城市化的行政管理并提供相關服務,整合行政資源,進行區域間合并,改革縣域,調整行政體系.因此,全域城市化的表象不僅是空間的擴張,更重要的是行政區域的擴展合并和行政體系的城市化管理架構.

2.全域空間的"去鄉村化"重組

伴隨著行政區域的擴展合并,城市空間結構和功能重組是全域城市化過程中的核心內容之一.城市空間結構和功能重組指的是,區域內的居住空間、商業空間、工業空間等社會活動空間的重組以及產業空間的重新布局.功能空間的"去鄉村化"包括:將農村地區的公共設施建設提升到城市水準,提升農村人口的居住密集度,發展農村公共空間的多樣化.在整體規劃中設計開發多個次中心,使城市發展為具有多功能的多核心體.在功能空間上實現"去鄉村化"還要充分利用城郊土地資源,開發建設各類新功能空間.在這個過程中,需要注意農業用地的流失、城鄉結合部功能空間和居住空間的規劃、高檔商品住房和一般住房的按比例建設等問題.

3.農村地區公共管理和服務的城市化

在鄉村公共事業發展和公共事務管理中,逐步向城市水平靠近,實現在全域城市化區域內的統籌管理.尤其強調在公共衛生、教育、福利服務和社會保障等領域,實現全區域的統籌規劃、均衡的資本運營和均質的服務管理,提升農村居民對公共服務的利用率.

4.大力發展都市農業進行各產業的全域性規劃

全域城市化在產業領域的發展理念為,保持并加強都市農業的發展,促進邊緣區域及城郊部地區的第二產業和第三產業的發展.雖然,農民賴以維持生計的社會生產方式還保持為農業生產,但其勞作方式在現代化的基礎上,應更緊密地和城市居民的生活需求相結合,為城市居民提供即產即銷的農副作物產品.均衡城市空間的投資和產業發展,設置不同區域中的龍頭產業,有計劃有策略地將城市產業的發展均衡分布在不同城市功能區位中,發揮地區特色,加大科技園建設和創新投資,從而帶動整體城市的良性運行和可持續發展.雖然在產業結構上,都市農業仍然屬于第一產業,但其直接服務于城市的功能、密切結合市場需求的特性被加以強調.

5.全域居民的生活方式城市化

農村居民生活方式的城市化變遷指的是城市居民的消費休閑娛樂文化等生活方式被農村居民逐步接受.通過改善農村的公共基礎設施建設,使農村居民的社會生活方式向城市居民靠近.一方面,在公共事業和福利服務中,農村居民可以享受和城鎮居民同樣的待遇,主要包括醫療、教育、養老保險和其他各類公共服務.另一方面,農民的日常生活方式發生"去鄉村化"的轉變,尤其是在文化娛樂和休閑方式上逐步向城市居民靠近,最終引導農村居民的消費觀等價值觀發生轉變.

值得注意的是,在全域城市化的發展過程中,不可缺少創新型地方政府的建設、功能空間的重點規劃和建設、農村公共事業和服務的完善、都市農業的大力發展以及城市文化的普及五大要素.

四、全域城市化進程中應注意的問題

1.合理的全域空間布局規劃和重組

在全域城市化過程中,需要注意的問題之一便是產業結構的空間布局及調整問題.作為地方政府必須掌握全區域資源和地理條件,以長遠的眼光對城市區域的產業空間布局進行整體規劃、合理設計,按照"因地制宜,就地取材""整體規劃,集聚效益"的原則進行全方位的方向性規劃.在具體項目的審批和實施過程中,要嚴格把關,防止出現重復建設等問題.在土地征用過程中,要運用合理的方式方法,避免發生社會沖突和矛盾.

2.高效的行政管理體系

全域城市化在要求政府行政職能轉變的同時,對行政單位的結構體系重組也提出要求.例如,在大連市的全域城市化過程中,將原本獨立的兩個區---金州區和開發區合并成為金州新區.其本意是將土地資源少而投資力度大的開發區和土地資源大而投資力度小的金州區合并,形成優勢互補.而事實上,在這個過程中,出現了不同的行政體制間的相互融合問題,即開發區的管委會制度和金州區的傳統區政府制度之間的差異,從而產生工作效率降低等一系列問題.在整體空間的城市化過程中,諸如此類的行政體系調整問題還需要實踐檢驗.應當說,全域城市化的具體內容在實施過程中尚屬于摸著石頭過河的階段,需要持續和及時地總結歸納、經驗交流.

3.有限的農用地流轉

在全域城市化發展過程中,工業和房地產業的發展使得市郊農村的土地已經捉襟見肘.例如,在大連的全域城市化發展規劃中,在農村規劃建設了14個重點工業園區,原來地處中心城區的大化集團、東北特鋼集團等200多家大中型企業向農村轉移.雖然增加了縣域中心城鎮的吸引力,逐步實現農民向城鎮集中、工業園區集中的態勢,但事實上也反映了農業用地的工業化流轉.另外,在城郊建設住宅區已經成為全域城市化過程中的首要任務.因此,特別需要注意在此過程中,防止出現農業用地的大規模流失,確保都市農業發展的規模化集約化生產,同時,嚴格防止地方政府個別部門圈地圈錢.

4.促進資本的雙向互補流轉,加大社會資本的投入

全域城市化過程中的資本流轉問題相當重要.隨著政府財政預算和規劃的出臺,以及空間開發和投資項目的引進,勢必帶來大量資本的流轉.由于目前城鄉間資本的互補流轉嚴重不足,導致資本往往是從城市向農村、從地方向基層的單方向流轉.而在這個過程中容易出現資本引發的開發權和主導權等問題.建議加大城鄉間資本互補流轉的力度,開放一些領域允許私人和社會資本進入,同時,兼顧全域空間中的資金流向比例,以及投入和產出效益的關系.尤其需要注意的是,在此過程中要保證資本在各個環節的正常合理流轉,防止出現基層政權層面的腐敗問題.

5.新城鎮文化建設

在農村生活方式轉變過程中,強調逐步滲透、文化傳播.在引導現代生活方式的過程中,注意不能流于表面.應通過加強地區內的各級教育,提升文化知識水平,改變傳統農業生產過程中形成的價值觀,使得農村居民能夠快速跟上社會科技發展步伐,在居住、教育、就業、醫療、文體、社會保障等各方面享有和城鎮居民同等的待遇.

五、結 語

綜上,從理論上解析全域城市化的內涵后可以看出,其實質已經超越城市化的一般含義.全域城市化是在我國現代城市規劃中,結合城市文化學說、政治經濟學說和創新型城市發展動力學說等理論的實踐結果.

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