政府雇員制:實踐困境與破解之道

楊建國,周巖松

(1.南京農業大學公共管理學院,江蘇南京 210095;2.沈陽市水利局,遼寧沈陽 110015)

隨著信息化、全球化和科學技術發展,公共管理問題日益復雜,其理論和實踐都已經發生了深刻的變化[1]。公眾對政府提供優質、高效服務期許的增多,社會復雜性、不確定性的增強,使許多國家、地區政府與公務人員難以勝任社會治理的要求。為適應公共組織分散化、扁平化與專業化的發展要求,尋求人事管理創新成為西方政府改革的重要內容。20世紀中葉,聯邦德國通過契約方式引進高素質技術人才,率先采用了政府雇員制。為了改變政府職能膨脹、機構臃腫、效率低下、財政困難和信任危機的境遇,英國、美國、日本、新西蘭等在人事制度改革中亦紛紛建立政府雇員制。如英國、新西蘭就有20%的政府崗位是臨時雇員。美國政府中屬于常任的政府工作人員比例已經從上個世紀30年代的87.9%降低到近年的55%,特別是在州政府一級,合同制政府雇員的比例還要高[2]。中國政府雇員制的產生與西方有著相似的境遇。日益復雜的國內外環境的壓力,成為當下政府管理制度變遷的不竭動力。政府雇員制是一些地方政府在借鑒國外經驗并結合本地實際的基礎上,對傳統人事制度改革的有益嘗試,已創造了不少成功而又富有個性的經驗,打破了傳統公務員制度中職務常任的傳統。孫學玉教授指出,雇員制度作為一種趨勢而走向常態化,將來可能成為政府機關普遍采用的選人用人的新模式[3]。我們認為,整理、借鑒成熟經驗固然重要,但中國政府雇員制畢竟剛剛起步,尚未完全成形,運行中其內在困境也逐漸顯露出來。對實踐中凸現的問題進行反思與總結,并提出破解的基本理路與政策建議,或許對推動政府雇員制健康發展更有意義。

一、政府雇員制的內涵闡釋與實施狀況

1. 政府雇員制的概念與基本特質

廣義上,一些西方國家通常將包括公務員在內的所有政府公務人員統稱為政府雇員,如美國所有在聯邦政府工作的人員統稱政府雇員。狹義的政府雇員,是指政府從社會上直接雇用的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面急需的專門人才,以及打字、駕駛、維修、勤務等熟練型、普通技能型的低端工作人員[4]。一般認為,政府雇員制是由納稅人出資金,委托政府在某一時期、某一特定項目中雇用急需人員,服務于社會利益的行政機制[5]。我們認為,政府雇員是指政府在特定時期,根據職位特殊需要,從社會上雇用的、具有專門技能的、旨在從事政府某些專業性、輔助性工作的人才;對政府雇員進行科學管理的法律、規章和制度或機制的總和就是政府雇員制。它與公務員制度同屬公共服務體系,但“政府雇員制是與公務員制度并行不悖的一套新的管理機制、管理制度與管理邏輯,彼此相望而永不相交”[6]。“永不相交”主要體現在兩者“職務產生與解除方式、任期期限、工作性質、政府管理方式、行政責任與救濟途徑、工作報酬與福利待遇”[7]等的不同。因此,政府雇員制是一種獨立于公務員制度、滿足公共人力資源特殊需求的有效途徑,其基本特質在于:政府雇員一般是專門技術人才,有一定雇傭年限;政府雇員通常不享有行政編制,不具有行政職務,不直接行使行政權力;政府雇員按雇用合同約定享有權利、履行義務和承擔責任;政府雇員服務于政府某項任務或某一政府工作部門,提供特殊公共服務,并與公務員一起完成公共事務等。

2. 政府雇員制的模式及分類

中國政府雇員制肇始于2002年6月《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》的出臺,隨后各地紛紛試行,已有浦東新區、蕪湖、成都、海淀區、寧波、長沙、寧鄉縣、青島、南京、揚州、珠海、深圳、廣州、遼寧、湖北等近20個地方政府宣布實施。由于沒有全國性的統一部署,地方實踐不盡相同,總的來說有三大模式[8]:①吉林模式:《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》規定,政府雇員不具有行政職務、不行使行政權力、不占用行政編制、不享受公務員福利待遇。無論普通雇員、高級雇員還是資深雇員,都是政府通過合同形式聘用的技術性人才。②珠海模式:《珠海市政府雇員試行辦法》指出,政府雇員是根據行政機關工作中的特殊需要,從社會上雇用的法律、金融、經貿、外語、信息、高新技術等方面的專門人才。政府雇員服務于某一行政機關或政府某項工作,占雇用單位的人員編制,但不具有行政職務,不行使行政權力。政府雇員與公務員享有同等休假、工傷、撫恤等福利待遇。與吉林模式相較,珠海模式不僅在于彌補政府專門人才的匱乏,其占編的規定更是為了觸動政府精簡冗員。③深圳模式:《深圳市機關事業單位雇員管理試行辦法》要求,政府雇員制在全市政府機關、事業單位推行;雇員占用本單位編制名額,但占編不入編;高級雇員可以擔任行政職務,行使行政權力;所有機關事業單位輔助管理、工勤崗位也推行雇員制。綜上,根據各地政府實踐,政府雇員主要適用于國家機關的專業性、政策性、輔助性及工勤性職位,覆蓋范圍大致包括政府高級參謀咨詢人員、技術人員,階段性、專項性工作的臨時人員,普通技術人員和工勤、輔助性人員。我們認為,深圳市政府雇員制特別是“占編不入編”的運行邏輯,并非簡單地在于改變機關事業單位的人才結構或減少公務員比例,實質是將一種新的用人模式引入到現行公共服務體系中,以提升政府的公共服務水平。由此,在確保控制公共部門整體用人規模的前提下,希望能倒逼政府機關、事業單位精簡機構,降低行政成本。然而,我們不贊成政府機關、事業單位混在一起推行政府雇員制。“政事分開”是行政管理體制改革的基本要求之一,當下中國正在大力推進事業單位分類改革,一些事業單位崗位已在推行聘任制,這類人員可以按照《勞動法》的規定管理,不必適用雇員制,否則會造成管理上的混亂。

3. 實施政府雇員制的意義

一般地看,實施政府雇員制,體現了人事行政體制突破單一公務員制度模式,向多元化的公共人力資源管理模式轉型。現實地看,實施政府雇員制,因應了“十二五規劃”中強調的政府“必須提高社會管理科學化水平”的客觀要求。具體地看,實施政府雇員制具有如下基本功能:首先,有利于蕩滌官本位意識。從“身份”到“契約”的轉變, 在公共部門中適當引進競爭,可以減少官僚主義、調動公務員創造性、提高行政效能、防止人事管理腐敗、促進“顧客導向”理念的型塑。其次,有利于倒逼政府改革,精簡機構、裁減冗員與降低行政成本。正如溫家寶總理在十屆人大三次會議指出:各級政府要創新政府管理方式,寓管理于服務之中,更好地為基層、企業和社會公眾服務,要整合行政資源,降低行政成本,提高行政效率和服務水平。第三,有利于提高公務人員的服務能力。市場經濟的發展與后“入世”時代的挑戰,使傳統人事行政模式愈發不能適應社會進步的要求。實施政府雇員制,可彌補政府專業人才的結構性缺失,為政府決策提供智力支持,提升公共服務效能。

二、 政府雇員制的實踐困境

判斷制度設計的優劣有多重標準,其中之一是理性化、程序化與科學化程度。理性化蘊涵可預期性,程序化體現公正性,科學化確保高效性。政府雇員制是一種正在試驗的新生事物,其探索精神值得肯定,但離理性化、程序化與科學化的要求較遠,常常遭遇如下困境:

1. 政府雇員制面臨合法性危機

從試行政府雇員制的地方政府出臺的規范性文件或規章來看,在一定程度上對政府雇員的管理與激勵起到了積極作用。但總的來看,政府雇員管理還處于起步階段,戰略目標不清,公眾認知不足,并缺乏上位法依據,面臨合法性危機。一方面,地方政府的規范性文件或規章在關鍵問題上不一致,制度設計常常背離初衷。如吉林模式規定政府雇員不具有行政職能、不行使行政權力、不占用行政編制,珠海模式指出政府雇員占雇用單位的人員編制,而深圳模式規定高級雇員不但可以占用行政編制,還可以擔任行政領導職務、行使行政權力,事業單位也實施雇員制。另一方面, 制度試行尚未得到中央政府肯定,至今沒有一部規范政府雇員制的法律或行政法規,《公務員法》也沒有相關規定。同時,政府雇員的勞動、保險等也缺少規范,而《勞動法》明確規定該法不適用政府部門人員。雇員的任用與管理如果沒有法律規范,則在官本位思想濃厚、人才市場不完善、腐敗嚴重的當下,政府雇員制將很難健康運行。

2. 政府雇員陷入角色沖突難局

就政府雇員制構造而言,政府與雇員是典型的委托—代理關系,而委托—代理常常出現代理人對委托人意愿背離的情形。一方面,政府雇員不同于公務員,不享有行政編制,主要從事與政府部門短期合作的技術性、輔助性、操作性事務,不能通過短期雇用來實現政治上晉升。政府雇員即使有較高年薪,但通常不享有公務員保險、補貼、退休、養老等福利待遇,這將在一定程度上刺激雇員追求短期利益的動機,利用公共資源實現其利益最大化,顯現“經濟人”性質。另一方面,政府雇員以自身專長與技能獲得崗位,與公務員共同承擔提供公共服務的職責。政府治理目標的全局性、政府的公共性,決定了政府工作人員必須促進公共利益最大化,彰顯“公共人”特點。因此,政府雇員“必須建立對公共利益的信仰,必須對其執掌的公共權力以及自己的定位有著充分的自覺,必須確立無私奉獻的價值目標”[9]。由是,在監管制度缺失下,政府雇員極易陷入“經濟人”和“公共人”角色沖突難局。

3. 政府雇員制推廣乏力

受不確定性、復雜性、政治架構等因素影響,地方政府創新的動力不足,缺乏推廣政府雇員制的勇氣。首先,政府雇員制可能會失敗,付出了高昂成本卻不能帶來任何收益,“改革者沒有好下場”的古訓更使地方政府裹足不前。其次,即使政府雇員制突破了傳統用人制度的窠臼,提高了政府效能,但這種收益可能與現行體制的既得利益者利益相抵觸,未必能使改革者獲得晉升等利益。第三,政府雇員制實踐伊始即存在頗多爭議,制度試行尚未得到中央政府明確肯定,許多地方政府不敢冒然嘗試。即使嘗試能為中央政府提供決策參考,但出于政治風險考量,地方政府仍然愿意求穩而不采取變革。因此,在一系列因素裹挾下, 地方政府一般會傾向于維護傳統人事行政制度, 而不愿承擔因制度變革帶來的可能風險。即使從當下政府雇員制的試行來看,政府雇員的市場化管理程度不足,尤其雇員招聘上過于依賴政府機構主導,甚至體現長官意志“任人唯親”,缺乏公平競爭。

4. 政府雇員制配套改革滯后

“政府再造”運動的濫觴,使得曾經支配上個世紀的,僵化、低效、等級的官僚制組織正向彈性、高效、分權的扁平化組織嬗變。實施政府雇員制能夠彌補政府專門人才的不足,改造政府組織結構,提高用人上的靈活性,但是,推行政府雇員制需要政府變革管理方式、組織結構,更需政府精簡機構和人員。然而,縱觀新中國成立后歷次政府機構改革,總也走不出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。當下有些地方政府官員在政府沒有變革到位,并且不顧地方實際即倉促“上馬”政府雇員制,結果是忙了“保姆”閑了“媳婦”,與制度設計初衷漸行漸遠。政府雇員不是“消防員”,不是政府用來救急的,政府聘用人員應當有系統計劃與戰略規劃,不能治標不治本。政府雇員制度并不是簡單地從社會上雇傭一些專門人才,它是圍繞公務代理制度形成的[10]。另外,對政府雇員的薪酬、考核、激勵等也缺乏公正、科學的制度設計。若想政府雇員制健康運行,亟需政府改革的進一步深化。

三、破解政府雇員制困境的基本理路

學術界對政府雇員制有明確表示否定的觀點[11],也有懷疑的態度[12],但更多學者持肯定主張[13]。“否定論”看到了政府雇員制的運行困境,觀點十分鮮明,但卻有意無意地忽略了政府雇員存在的合理與正當,對新生事物缺乏必要的包容與理解。“懷疑論”雖然對于認識政府雇員制存在的問題具有警示意義,但建設性不足。我們贊同多數學者主張,認為政府雇員制作為人事行政改革中的新事物,其發展和完善必然有一個過程。期望其一開始就盡善盡美,要么是懷有烏托邦情結,要么是缺少對現實的理性觀照。應以發展的眼光審視其面臨的困境,并在發展中破解困境。

1. 完善相關法律制度:政府雇員制健康運行的保障

要使政府雇員認真履行本職工作,以委托人利益為旨歸,必須加強制度建設,完善相關法律法規。具體來說,為了實現對政府雇員的科學管理,保障政府雇員的優化、廉潔與高效,可由國務院在對一些地方有關政府雇員制的規范性文件或規章進行調研的基礎上,借鑒國外經驗,根據憲法,制定統一的行政法規《政府雇員暫行條例》,并出臺具體實施辦法,以便地方政府推廣執行。《政府雇員暫行條例》應明確政府雇員的進、管、出、責、權、利等內容。條件成熟時應提請全國人民代表大會研究、制定《政府雇員法》。為了便于對政府雇員的具體管理,要對政府雇員進行職位分類。在中央對公共人力資源總體規劃的基礎上,各級地方政府部門根據職能發展需要進行崗位工作分析,合理劃分政府雇員和公務員崗位;再將崗位工作性質、難易程度、責任大小及所需資格條件等作為評價因素,把政府雇員崗位分成不同的類別和等級,不同的類別和等級具有相應薪酬待遇。有關政府雇員的勞動、薪酬、社會保險等可以通過政府與雇員間簽訂合同約定,而約定的依據是政府雇員崗位的類別和等級。

2. 開展職業倫理培訓:政府雇員制健康運行的基礎

要使政府雇員實現委托人的根本利益,僅靠制度建設是不夠的,還要依賴職業倫理約束。從某種意義上內在職業倫理制約是基礎,是對外在制度有限理性的補充。職業倫理是一般倫理原則與職業特征的耦合,對其評價的主要方式是社會輿論、群眾監督和自我信念等。政府雇員的職業倫理是具體倫理原則與政府德性的鏈接,被委托人對委托人利益的維護是其基本要求,這種職業倫理觀念與在信息不對稱狀態下制定的監督制度相比更有效。要實現政府雇員的職業倫理制約,一方面,要在政府雇員制度設計中彰顯全心全意為人民服務的行政價值觀,明確職業倫理的形成機理,營造良好倫理氛圍;要督促政府雇員在工作中把貫徹職業倫理作為一種內在的價值取向與“剛性”約束,將職業倫理升華為道德自覺。另一方面,必須加強對政府雇員的職業倫理培訓,進行持久而有效的倫理道德操練,摒棄“經濟人”的過度自利動機,擺正被委托人地位,重鑄職業倫理精神,為政府雇員制的健康運行奠定倫理基礎。

3. 引入績效管理:政府雇員制健康運行的關鍵

績效管理是在吸收功績評議、目標管理、績效評估等管理理念基礎上形成的現代管理系統,契約式、市場化的績效管理是政府雇員制健康運行的關鍵。首先,推行環節。政府必須樹立市場理念,堅持成本—效益原則,充分考慮現實需求、財政能力和政策可行性,不可盲目效法。其次,招錄環節。政府要選擇適當的媒介發布招聘公告,使盡可能多的應聘者參與競爭,并組織專家組對應聘者進行客觀評價。第三,管理環節。政府雇員與政府按照公平、公正和誠信原則,將雙方責、權、利寫入書面合同,采用合同化管理。第四,薪酬確定環節。以按勞分配為原則確定雇員薪酬標準,可采用以下模式:崗位定薪,即根據雇員專業、技術、學歷等安置崗位和分派任務,使人適其位、位得其才,再按照職位特征、任務輕重,擬訂相應薪酬標準,形成具有層次性和等級性的薪酬體系[14]。績效定薪,即訂立績效合同約定雇員在任職期限內必須完成一定工作任務,對政府雇員績效進行綜合考評后付酬。市場定薪,即通過市場調研了解招聘職位所擬聘人才的市場價值,確定與市場基本一致的薪酬標準。第五,績效評估環節。通過人力資源管理部門、社會中介、政府雇員代表組成績效評估委員會,對雇員的業績和日常工作表現等進行客觀、準確、科學地考核。總之,績效管理是一種過程式管理,有“明確的績效標準和指標,組織員工廣泛參與,要求整合信息、資源和技術,強調結果和創新,并以績效為導向”[15]。

4. 精簡機構與冗員:政府雇員制健康運行的前提

傳統科層制管理模式的局限,是西方公務員制度變革的動因,而變革的基本趨向是減少公務員數量,采用聘用制大量引進政府雇員。然而,反觀我國的歷次政府改革,正如江澤民同志坦言,“總的說不理想,精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的情況反復出現,一直沒有從根本上得到解決”[16]。原因固然復雜,但根源在于政府的濫權導致編制的失控。現代文明國家,政府無權定編,更無權擴編,政府用編權由議會或權力機關掌控才具有正當性。而中國機構編制是由政府控制的,即使權力機關的編制也是由政府劃定的。政府用編權膨脹、行政開支失度,卻不受權力機關的監督和制約,成為機構臃腫、冗員增多、行政成本高昂的重要誘因,也是政府改革“不理想”的基本癥結。我們強烈呼吁加快推進政治體制改革,并重視改革的“頂層設計和總體規劃”,強化人大的監管職能,盡快制定《機構編制法》,使政府的用編權回歸權力機關,切實精簡機構與冗員,為政府雇員制健康運行提供前提。同時,推行政府雇員制,可以倒逼政府精簡機構與冗員,優化行政體制,建構有限政府,否則將變相增加人員,以一種隱性方式造成政府機構膨脹,出現“閑著媳婦請保姆”的窘境。

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