韓國農業政策演進方向分析

金 恩 斌

(延邊大學經濟管理學院,吉林延吉133002)

從韓國農業政策的演進過程中我們可以看到兩條基本規律:第一,農業政策目標由政府的保護型逐漸調整為開放型;第二,由原來的傳統型農業逐漸調整為科學環境型農業。

按照經濟發展的時間順序來劃分,韓國農業政策的演進大體可分為五個不同階段。第一階段,農業產業化前期(1945年至1960年)。這一時期,韓國的農業在國民經濟中所占比重很大,而且糧食供給不足是當時韓國的一大難題。第二階段,農業快速成長時期(1961年至1976年)。這一時期,韓國經濟實現了高速增長,農業逐步走向現代化,并實現了糧食的自給。經過三個經濟開發的五年計劃,韓國 GNP年平均增長率達到了9.5%。[1]第三階段,農業經濟平穩增長時期(1977年至1988年)。這一時期,韓國經濟受到了1979年的世界石油危機和1980年的國內政局混亂以及農業災荒的影響,并引發了經濟危機,不過在1981年后,韓國經濟很快恢復了高速增長,與此同時農村工業產業開發政策,大力發展蔬菜種植業、畜牧養殖業的政策在國內廣泛開展。第四階段,完全開放下的農業結構調整時期(1989年至20世紀末)。這一時期,韓國經濟的世界化進程加快,韓國農業產業政策的側重點調整為在開放的經濟中完善農業產業結構,保證農民穩定的收入。第五階段,綠色農業時期(20世紀末至今)。這一時期,韓國農業在發展的同時更重視環境的保護,農業政策的重點轉為農業的生態化和自然化,降低和避免農產品受到周邊環境發展變化的污染,倡導綠色農業。

一、韓國農業政策不同階段的演進方向

總體而言,韓國農業政策演進的方向伴隨著不同時期農業政策的調整而變化。政府政策需要根據經濟發展的目標和國民的需求不斷調整。韓國的農業政策也是如此,由于不同時期韓國農業有著不同的發展目標,于是產生了不同的農業政策。

1.實現充足糧食供給的政策方向。在韓國建立初期,溫飽成了韓國農業政策的首要目標,經過農地改革的韓國,清除了地主階級,而且確立了自耕農業體系,在國民經濟體系中農業占據了主體地位,而在經濟發展過程中糧食供給不足的問題首當其沖,農業政策的中心目標就是解決溫飽。在此方面,美國在農業方面的援助解決了很大的問題,可是這種援助行為造成了農產品供給的低價格,成了農業經濟惡化的誘因。此時,韓國試圖通過改進農業技術改善農業基本設施來增加產量,但由于各種因素,效果并不明顯。

2.強調增產和農業現代化的政策方向。基于此前一時期韓國農業政策的不良效果,快速提高農產品的供給、增加產量成了韓國農業政策的首要任務,于是韓國開始了農業的現代化。政府主導實施農業科技開發和推廣,不斷實施農業基礎設施現代化,努力通過現代化的農業生產實現糧食增產。與此同時,增加農民的收入也成了政府的主要任務,政府通過干預糧價提高了米價,而且開展了旨在開發農村的新村運動,大大改善了農村條件。上述政策,提高了農業生產效率,增加了糧食產量,確保了糧食的充分供給,使農村經濟得到了穩定發展。

3.實施多種經營和增加收入的政策方向。經過努力的韓國農業基本實現了增產和初步的現代化,開展農業多種經營實現增收又成為韓國農業政策的主要目標。上個世紀七八十年代,韓國在度過各種危機之后,逐步踏上了平穩發展的軌道。此時,多種經營和提高農民收入的問題隨之出現。據此,韓國實施了農產品進口自由化、農業產業開發、推廣蔬菜產業自給自足、大興畜牧業養殖等政策,取得了明顯效果。出于農業從業者與其他行業的公民同樣受到平等的國民待遇的考慮,韓國政府采取了農產品價格保護政策,實施大米價格雙軌制,即高價收購農村居民的大米,低價賣給城市居民,確保農民的高收入。不過由于國際因素和供給問題的影響,此時農業部門的年平均增長率并不高,大約在1.0%,遠遠落后于年增長率達8.4%的 GNP的增長。[1]

4.結構調整和增強國際競爭力的政策方向。韓國加入WTO以后,為了適應世界經濟環境的變化,在20世紀90年代初,其農業政策側重點轉變為:調整農業產業結構,增強農業的國際競爭力。于是韓國政府在上個世紀90年代末實施了“大力改善農漁村結構政策”,投入了高達42兆韓元用于提高農業產業競爭力,并且進一步改善農民和漁民的生活條件,提高農村居民的社會福利水平,并于1994年至2004年通過開征農漁村特別稅種獲得15兆韓元以推進這一政策。[1]這一時期政府的農業發展政策效果明顯,促進了農業生產,使韓國農業中出現了農業產業化經營并且推動了韓國農業資本的流通,農產品供給的數量和質量得到了提高。

5.原生態持續發展的政策方向。韓國經濟的發展和生產率的提高,為農業帶來了大量的化工產品。在韓國農業發展中,化肥與農藥的使用數量不斷增加,農業發展受到經濟發展的負外部效應影響不斷擴大。污染是不爭的事實,人們的環境意識在經濟發展的過程中越來越敏感,農業的原生態和農業發展的可持續性,越來越成為一種全民性的需求,這迫使韓國政府出臺新政用于農業的發展,不斷實現農業產業的可持續發展與農產品的原生態綠色特征,并且根據社會的需求不斷出臺親原生態、親綠色、親環境、親可持續性的農業發展政策。

二、韓國農業政策不同時期的發展特點

從農業政策演進方向轉變的角度分析,韓國農業政策大體劃分為三個轉型時期。第一時期,從1945年至20世紀80年代中期,這一時期為傳統農業保護政策下的發展時期,此時期韓國農業在傳統的發展觀指導下,在政府的農業保護政策的干預下,傳統而保守地發展。第二時期,從20世紀80年代中期至20世紀末,這一時期為開放協調政策下的發展時期,農業逐步打破了保守與保護,在政府干預下協調發展,各項農業政策由傳統型向開放型過渡。第三時期,從20世紀末至今,這一時期為綠色農業可持續發展政策下的發展時期,以和諧與環境為主題,以綠色和可持續發展為宗旨,以科學發展為指導,韓國實施了環境友好型的農業發展政策。

(一)傳統農業保護政策時期的發展特點

第二次世界大戰結束以后,韓國政府延續了此前的傳統觀點,實施各種對農業保護與支助和扶持的政策。

這一時期,韓國政府通過不斷的努力,克服了各種危機,基本實現了糧食的自給自足,并且通過提高大米價格的政策調動了種植水稻農民的積極性,增加了農民的收入。為了提高農業勞動生產率和解決農村勞動力的供給問題,韓國政府不斷出臺農業產業的補貼政策,推廣農業機械普及化,倡導、鼓勵和支持農戶購進拖拉機、插秧機、噴霧機、聯合收割機、谷物烘干機等大型農機具,并對購買農機具的農戶給予低價銷售與補貼,不斷推進農業機械化的進程。不僅如此,政府還對化肥和農藥也進行補貼,從而使得韓國的化肥與農藥的使用量不斷上升,提高了農產品產量。

此時,韓國政府逐步完善了農業發展的規章制度,鼓勵墾荒和對劣等土地的改造,并且斥巨資開展了新農村建設,不斷提高農業生產力,改善農村基礎設施,推進現代化。由此可以看出,傳統的農業保護是韓國農業政策的重點。

然而,由于政府的農產品價格補貼和農機具補貼政策,使韓國農民對政府的依賴性加大,在一定程度上增加了政府的財政開支負擔,并且導致了韓國國內農產品價格高于國際市場的農產品價格;化肥農藥使用量的增加,在提高了農產品產量和保證了農戶利益的同時,也增加了農產品的不安全性和環境污染,降低了韓國農產品在國際市場的競爭力。

(二)開放協調農業政策時期的發展特點

隨著韓國經濟國際化程度的加深,開放逐漸成為韓國經濟發展的主旋律,這樣其傳統的農業保護政策與時代的主旋律發生了沖突,于是韓國的農業政策開始轉型。

正如所分析的前一時期的特點,各種農產業的保護政策確保了農民的根本利益,卻帶來了農民對政府的依賴和政府巨大財政補貼壓力的負面影響,長此下去韓國的農業將成為其經濟發展的負擔。為了與經濟發展的總體趨勢和國際形勢相符,韓國必須實施開放的農業發展政策,從傳統保守的農業走向開放的農業。這種政策的調整需要韓國政府各個部門的協調,并需要政府干預及實施各行業部門實現工業、農業和服務業三個產業協調發展的政策。

韓國政府首先于20世紀80年代后期開始逐步減少對農民大米價格的補貼。在烏拉圭回合農業協商中,對韓國大米的關稅化給出了十年的寬緩期(1995-2004年),這是考慮到大米在韓國農業生產與農業收入中所占的比例非常高,進口自由化可能會對其產生沖擊。在這十年的寬緩期中,韓國應減少對農業特別是對大米的支持量,為此,韓國政府在20世紀90年代中期開始減少對大米的收購量,以此實現對大米補貼量的減少,并針對可能導致大米價格的下落所引起的農民收入下降的問題,采取了大米收購制度變為公共儲備制度的政策,保證米業農民的收入。其次,在20世紀90年代中期,韓國又實施了農業產業化經營。采取了農業經營專業化和規模化的政策,通過提高單產和適應市場需求來彌補糧價下降給農民帶來的損失,進而提高農民的收入。實施經營轉讓直接支付制,推進高齡農民的退休,將其經營的土地轉讓給專業化經營的農戶,規定55歲以下的農民可以進行農地購買或獲得長期租地的資金,以此強化高齡農民的隱退,擴大專業農民的經營面積,促進農業專業化。

在韓國經濟快速發展過程中,韓國政府在實施協調開放的農業政策的同時,重視保護農業中低收入群體的利益,改善農民的生活環境,這保障了韓國農業產業化、專業化的發展,進一步推進了傳統的保護農業向協調開放農業的過渡,提高了弱勢農業的競爭力。

(三)親環境農業政策時期的發展特點

隨著韓國市場經濟的發展以及利益最大化目標的驅動,韓國政府逐步認識到可持續發展與綠色生態農業的重要性,為此韓國政府根據經濟發展形勢的變化和消費者的需求及時地作出了農業政策的調整與轉型,在保持原來的開放政策的前提下,實施綠色原生態可持續發展的農業政策。

21世紀以來,韓國政府加大了對農業環境政策的調節力度。先后出臺了《親環境農業育成法》、《親環境農業育成五年計劃》(2001-2005)、《農業、農村綜合對策(2003-2013)》等一系列關于親環境農業的政策法規。這些規章制度涵蓋了親環境農業的發展計劃、親環境農產品分類及認證辦法。這些法律根據農產品生產方式與使用原料把農產品分為有機農產品、轉變期有機農產品、無農藥農產品和低農藥農產品。此外,政府實施的《親環境農業育成五年計劃》還提出了親環境農業的基本構成要素、親環境農業技術的開發與普及化、親環境農業扶持、親環境農產品流通等方面的政策。其中,親環境農業政策對參與農業生產的農戶最直接的引導是,對得到有機或無農藥認證的農戶根據水田旱地及有機無農藥之分給予不同程度的資金補貼。另外,政府也制定了多元化的可持續發展的農業政策。政府有力的政策措施帶動了韓國親環境農業的發展。

在親環境農業政策的引導下,韓國親環境農業發展非常可觀,農戶數、耕地面積、認證量呈現逐年增長趨勢。從表1中可以看出,在2000年到2006年期間,農戶數、耕地面積及認證量三項指標年平均增長率均超過55%,低農藥的三項指標均超過90%。

續表1 韓國親環境農業認證情況(2000-2006年) 單位:戶、頃、噸、%

以2006年為例,親環境農產品在韓國市場中總交易額達到13106億韓元,按類分別是谷物類有3678億韓元,占28.1%,其中大米2923億韓元;蔬菜類有4081億韓元,占31.1%,比重較高;水果類有3178億韓元,占 24.2%;蔗類有216億韓元,占1.6%;特產類有1953億韓元,占14.9%,其中菌類產品的增長帶動了特產類比重的增長(見下表2)。親環境農業的發展,拉近了生產者與消費者的距離,提高了韓國農業的競爭力,符合現代經濟的發展方向。因此,2007年韓國農村經濟研究院進行的優化親環境農業政策的研討會中,有專家學者提出了2030年韓國親環境農業水平將達到20%-30%的目標。

表2 親環境農業認證農產品市場流通規模(2006年) 單位:億韓元、%

可見,親環境農業發展政策,保護了環境,平衡了生態,促進了和諧,提高了居民健康水平。親環境農業是現代化農業發展的方向,是韓國農業政策今后一段時期內的發展方向。

三、韓國農業政策演進的制約條件

從韓國農業政策演進的方向及不同時期發展特點可以看出,農業政策的制定并不是隨意的,它受到來自各個方面,如政策環境、政府的目標偏好、政府的能力、經濟發展階段等一系列條件的約束。[2]

1.政策環境。社會政治經濟環境是政策根植的基礎,農業政策必須適應它所處的這種環境,不可能隨意改變。對于農業政策來說,資源的配置方式、經濟結構的改變都決定著政策的制定方向。

2.政府的目標偏好。作為政府行為的政策,反映著政府在政治經濟方面的偏好,政策隨著政府的偏好發生著演變。韓國政府清楚韓國農業在韓國經濟中的地位,了解由于農業技術開發的不易性、農產物需求的制約、絕對弱勢的農民市場支配力等因素造成了農業發展速度與其他產業部門相比是較慢的。為了農業不影響整個國家經濟的發展,為了國民需要的安全衛生的農產物,為了農業從事者與其他國民一樣享受公平的政治社會待遇,韓國政府從一開始就采取了價格保護的農業政策,對大米實行價格雙軌制,政府從農民手中高價收購大米,再低價供應給城市居民,保證了農民的根本利益。20世紀70年代到80年代初,政府除了高米價政策之外,還實施了其他對農戶的扶持政策,使得在這一時期的某些年份農戶的收入甚至超過了城市居民的收入。

3.政府的能力。政府的能力取決于決策者的理論水平與敏銳的洞察力。由于政府政策制定者或決策者并不是萬能的,會產生理論吸收能力不足現象,從而影響并制約著政策資源的有效供給,使得某些政策帶來短期效應或一些隱患。這時同樣需要通過政府的能力適時調整政策。韓國政府對農業的保護政策經過轉型過渡到開放的農業政策,反映出了政府的決策能力。政策是智者之謀,政策水平考驗著政府能力。[2]

4.經濟發展階段。不同的經濟發展時期,由于其對應著不同的生產力和生產關系,相應的就會有不同的農業發展政策,農業政策的演進要符合整體經濟發展的方向。韓國在產業化之前,為了解決糧食不足問題,農業政策主要為土地改革及解決各種糧食不足。隨后,為了穩定農業在國民經濟的基礎地位,提高農戶收入,政府實施了高米價政策、投入補貼政策、新農村建設等支持和保護的政策。隨著經濟的發展,進入20世紀80年代后,為了提高農業的國際競爭力,政府逐步開始減少對糧食的補貼、鼓勵農戶擴大土地經營規模、調整農業產業結構,由保護政策逐步轉化為市場開放政策,進而實施親環境農業發展政策。

由此可知,農業政策的制定受到多方面因素的影響,只有在各種因素協調作用下產生的農業政策,才能不斷推動農業經濟的發展,進而推動整體國民經濟的發展,也才能真正處理好農業、農村、農民這一“三農”問題。

四、韓國農業政策演進對我國的啟示

韓國農業政策的演進方向是隨著國內經濟發展目標和國際經濟形勢的變化不斷調整的。其特點是適應經濟形勢變化,滿足市場需求,保證農業主體的收入,實現原生態綠色和諧可持續發展的人性化農業。韓國政府的這些農業政策方向和發展理念給我們很多啟示。

(一)政府農業發展調控政策適時而有力度

從前文對韓國農業政策演進的分析中可以看到,在韓國農業政策調整過程中,政府的調控力度和支援農民的政策強大而有力,韓國的農業扶持政策在全國自上而下形成了一個完整體系,而且各項政策能夠完整、準確、及時的到位。我國的一些農業政策,不但相關體系構成不完整,而且不夠準確、及時,使相關政策大打折扣,沒有起到實際作用。對此,我國應該進一步完善“三農”政策,強調中央農業政策的效率和惠及面,切實做到“農政惠農”,而不給其他一些利益集體以可乘之機。

(二)以增加農民收入保證農業政策的實施

分析中不難看出,韓國政府始終把農民的利益放在首位,通過提高農民的收入來刺激農業發展進而提高農業的競爭力,政府對農民的補貼,對農業的扶持,對農村基礎設施建設的重視是持續而連貫的,從高價收購大米到親環境農業與生態和諧,都體現了重視農民的人本主義。無論韓國農業政策如何調整,目標如何變動,農業產業如何轉型,這種農民利益不可動搖性和“三農”政策的持續性,確實值得我們這個農業大國借鑒和虛心學習。

(三)高度重視親環境農業與可持續發展

親環境農業主題下的韓國農業政策,在實行的過程中制定了保證政策實施的具體措施,如親環境農產品認證制度、親環境農產品生產方式認定制度、親環境農產品直接補償制度等,很好地處理了供給者和需求者之間的信息不對稱,保證了親環境農產品市場的平衡。就中國目前市場需求而言,消費者對綠色無公害農產品的需求日趨旺盛,但對供給者的產品信任度日趨懷疑,需求者與供給者之間信息不對稱嚴重,這就影響了農產品特別是蔬菜市場的平衡。對這一問題的處理,韓國政府的做法值得我們進一步學習和研究。

(四)充分發揮農民組織在政策執行中的作用

韓國在農業政策執行過程中,主要是地方政府在起作用,地方政府又通過農協來完成。韓國的農協在全國形成了一個由地方農協和專業農協組成的完整體系,保證了政府政策的貫徹執行,也保障了農民的根本利益。正如唐筱霞在《韓國實施工業反哺農業政策對我國的啟示》一文中引用的韓國農協中央理事長的話一樣,“如果沒有韓國的農協,也就沒有韓國的農業”。我國也有一些農民組織,但尚未構成體系,沒有起到實際作用。韓國的做法給我們一種啟示,我國應建立健全真正為農民的利益著想、為農民辦實事、組織廣大農民進行規模化產業化生產、提高農民的社會地位、提升我國農業的國際競爭力的“農協組織”,這一組織不僅是農業產業化發展的中堅力量,還是一個專業化生產的利益共同體。[3]作為政府與農民的橋梁,農協要組織農民執行政府的各項政策,帶領農民完成各個時期的各種政策目標。但是,這種組織必須建立健全規章制度,通過法律法規保障組織的正常運轉。

韓國與我國的實際情況有很大的差別,韓國的很多做法并不適合我國的實際,但是我們可以借鑒韓國的經驗,結合我國的現實,一步一步地確實為農民的利益著想,不僅要解決農民的眼前利益,更重要的是讓更多的農民學會自己“造血”,進一步提高農民的生活質量,真正處理好我國的“三農”問題。

[1] [韓]尹永萬,呂太東.韓國經濟政策[M].首爾:博英社,2007.

[2] 朱四海.我國農業政策演進的兩條基本線索[J].農業經濟問題,2005,(11).

[3] 唐筱霞.韓國實施工業反哺農業政策對我國的啟示[J].福建行政學院學報,2010,(3).