我國高校去行政化的現狀及對策探析

許躍華

（蘇州大學 教育學院，江蘇 蘇州 215123）

我國高校去行政化的現狀及對策探析

許躍華

（蘇州大學 教育學院，江蘇 蘇州 215123）

高校行政化是一個基本的事實。我國高校行政化有其深厚的歷史文化背景和體制根源。近年來，高校去行政化的呼聲很高，國內幾所高校已經進行了去行政化的路徑探討，但終究沒有實質性的進展。高校的去行政化工作，是一場涉及教育觀念、制度和利益的深刻的思想和制度革命，因此面臨著極大的困難和阻力。本文從我國高校行政化的表現和弊端出發，剖析其背景根源，分析去行政化的現狀和阻力，進而探討改革對策。

高校 去行政化 現狀 對策

中國教育體制改革一直以來都是社會關注的一個重點問題。在我國，高校作為學術性組織的特性在一定程度上被忽視，存在著用行政的手段和思維管理高校，沒有按高等教育發展規律、高等學校辦學規律和學術發展規律辦學的傾向與問題，這就是高校的“行政化”。針對高校內部行政權力過大、學術權力弱化的現狀，高?！叭バ姓背蔀檎麄€社會尤其是學術界關注的焦點。本文通過對高校去行政化的必要性探討，提出去行政化的改革對策。

一、我國高校行政化的表現及弊端

（一）我國高校行政化的表現。

高校行政化指的是，行政權力過多地滲入到高校，行政結構、行政運行機制、行政行為方式等在高校延伸和泛濫，使得高校成為一個等級森嚴的行政機關。［1］目前，我國高校的行政化主要表現為兩個方面。

一方面，高校領導官僚化。當下的高校儼然成為龐大的教育行政系統下一個分支部門，由國家教育主管部門劃分嚴密、繁雜的行政等級。2007年以前，我國本科院校的黨委書記和校長均為正局（廳）級，?？圃盒５膭t為副局（廳）級，2007年，我國43所“985高?！钡狞h委書記和校長都已晉升為中央直接管理的副部級干部，這意味著我國高校中已有近百位的副部級高官和上千名的正廳級干部。此外，部分教授也按行政級別排序，這使得高校逐漸演變成了準政府機構，弱化了高校自身的獨立性和教書育人的職責。

另一方面，上級部門對高校辦學的全面干預。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》明確規定學校擁有招生、學科專業設置、教學、學術研究等七項自主權。然而現實是，如今，我國高校擁有的辦學自主權甚少，自主辦學空間十分狹窄。從招生、學科專業設置、學校作息安排到科研經費、教學工作的安排，基本都由教育行政部門來管理，處在教學工作第一線的教師則很少有發言權，尤其是學科建設和課程設置則完全由上級部門安排，這將造成學校的教育教學工作與學生實際情況相背離，導致教育、教學質量嚴重下降。

（二）我國高校行政化的弊端。

高校行政化趨勢的加快已嚴重阻礙了高校的發展。在高校行政化歷程中暴露出許多弊端，大體有以下幾方面。

1.激化了學校的內部矛盾，制約、阻礙了學術的發展與創新。

高校是學術自由、思想創新和人才培養之地，教師作為傳道、授業、解惑者，是高校得以發展的主體，然而行政化趨勢的發展使行政官員的角色由服務者轉向管理者，并逐漸取代了教師的主體地位。教育部最近評出的100名國家高等學校教學名師中，不擔任行政職務的一線教師僅10人，而擔任書記和校長等行政職務的獲獎者高達90%，擔任行政職務的高校教師在課題申請、科研經費劃撥等方面有很大優勢。這本身即為行政化或官化的樣本。［2］

這不僅嚴重挫傷了教師的積極性和創造性，而且激化了教師和行政階層的矛盾，同時不可避免地助長了高校的功利主義，學者和教授不惜放棄自己熱愛的學術研究而走上了行政之路，使本該充滿濃厚學術氛圍的校園成為鉤心斗角、爾虞我詐的爭官擂臺。這無疑是對高校學術創新和穩步發展的沉重且致命的打擊，高校作為時代和社會的燈塔也逐步褪去往日的色彩。

2.外行辦學，高校教育質量下降。

政府官員的治校加重了高校行政化。當下高校的高層領導大多是國家政府部門選拔出來的政府官員，其身份首先是官員，然后才是教育管理者。他們往往更在乎領導崗位所帶來的職務變動和級別變化，而非學校的管理與運營、教育理想的實現。［3］另外，為獲得更高的行政級別，部分領導更加熱衷于高校的“升級”，從?？频奖究?，從學院到大學，從一般本科到重點本科，再到“211”、“985”工程學校。這種“升級”進一步強化了高校的行政級別，導致高校之間的競爭與發展失衡。很多高校不顧自身發展的實際情況，過于追求近期業績，注重外延發展，而忽視內涵建設，偏離高校的辦學目標，嚴重影響高校的長遠發展和人才培養的質量。

3.行政開支巨大，增加高校的辦學成本。

高校龐大的行政隊伍就像雪球一般越滾越大，過多的行政冗員不僅造成大量教育資源的浪費，而且導致教育機構膨脹、人滿為患，行政成本不斷增加。每年僅行政人員的基本薪酬就是一筆巨額支出，此外，各行政管理部門每年都有大量的行政事業經費支出，如接待費用等。同時，一些高校的領導一味地追求業績，將大量的人力、物力、財力投入到與行政化密切相關的各種評估上，大搞“形式主義”和“面子工程”，很大程度上增加了高校的辦學成本，影響學校的長遠規劃和發展。

4.教育腐敗問題頻發，高校公信力持續下降。

近年來，由于缺乏行之有效的行政監督體系，高校內部的教育腐敗現象頻發，招生腐敗、學術腐敗、財務腐敗等違法違紀現象屢見不鮮。據統計，最近五年，高校職務犯罪案件數占全國教育系統案件數的25%，其中82%的案件集中于基建、招生、采購、財務、后勤服務等。［4］典型案例如2009年武漢大學原常務副校長陳昭方和原常務副書記龍小樂涉嫌巨額受賄被批捕，而后武漢科技學院院長張建剛被“雙規”。高校是教書育人的神圣殿堂，一旦發生重大違紀違法事件，將嚴重損害教育的社會道德教化功能，對社會的發展產生難以預估的影響。

二、我國高校行政化形成的背景及根源

（一）歷史背景。

我國高校行政化現象有其深刻的歷史文化背景。自近代大學創建以來，行政權力長期充當著高校運行管理的指導力量，經過長時間的傳承和變革，最終形成了當前我國高校行政化的客觀事實。仔細審視我國高校中的行政化現象，可以說我國的高校不是在本國文化和教育的歷史中自然生長出來的，而是從國外移植進來的舶來品，因而大學的理論與思想、制度與文化等都存在著缺乏本土思想和文化理解支持的先天性缺陷。［5］在我國教育發展史上，辦學思想的確立和辦學方針的制訂都是從統治階級利益出發，體現統治階級的意志。如國民黨統治時期的大學辦學宗旨之一即推行“黨化教育”，強調“信仰及服從領袖”；新中國成立后大學辦學的宗旨則是“教育為無產階級政治服務”，等等。

從權力基礎來看，官員身份和資源控制是高校行政化基本的物質前提。由于我國最早的近代大學創辦人主要是清朝政府官員，大學制度的核心特征就是“官辦官管”，校長都是由政府任命或是委派的，教育管理部門對大學行使全面的指導權和管理權。這種“官辦官管”的大學治理觀念和體制，便是今天我國高校行政化的早期雛形。新中國建立后，大學成為教育行政部門的下屬單位，而非獨立的學術自治體，自此大學就失去了獨立性。［6］高校的行政性與學術性事務都歸行政部門管理，高校的運營與管理向行政權力傾斜，導致學術氛圍日益缺失。另外，隨著高等教育體制改革的深化，高校的人事權也逐漸下到放到各個高校，這些權力在很大程度上逐漸轉變為某些領導者個人的權力，而在使用這些權力時的“自利”傾向顯示了擔任高校行政職務的優越性，繼而引發崇官、趨官、求官等現象，典型事例如近年南方某高校44名教授競爭一個處長職位。

（二）體制根源。

資源高度集中基礎上的集權體制是行政化的體制根源。高校內部的行政權力凌駕于學術權力之上，行政機構成為學校主導部門，高校內部的所有資源如：經費來源、專業設置、招生計劃、職稱評定、研究課題、教學方案等，都是由行政部門控制。這使得高校內部所有競爭都演變為對權力的爭奪或者是向權力獻媚的競賽，在此過程中，許多教授和學者逐漸被邊緣化，其價值判斷和價值取向迅速發生轉變，高校的肌體和靈魂就像即將腐爛的蘋果，從內向外逐漸發生病變。此外，高校的科研經費劃撥、申請、職稱、評獎等，也都由行政主導，與未擔任行政職務的教師相比，擔任行政職務的教師申請科研項目的成功率更大，科研基金的增多無形中為高校中崇官、趨官、求官的現象推波助瀾。我國高校行政化現象及其伴生的各種危害，都是我國教育行政管理體制內在嚴重缺陷的外化與集中體現。

三、我國高校去行政化的現狀和困難

（一）現階段我國高校去行政化的現狀分析。

至今為止，高校的去行政化改革已被多次提起，但不僅收效甚微，反而行政化傾向日趨嚴重?？梢姼咝Ｈバ姓母镏e步維艱。原中國科技大學校長朱清時著力籌建南方科技大學，在籌建之初承諾未來的南方科技大學將是一所教授治學的學校，致力于去官僚化和去行政化。他認為：“教授治校、學術至上的辦學理念是大勢所趨，教學、科研第一線的教授代表著學校學術發展方向，應該形成崇尚知識和作為的大學文化，而不是崇尚權力和地位。”該校行政人員沒有行政級別，都是作為學校服務者，且一半的學校領導由教授選舉產生。朱清時校長有著一腔改良教育生態重塑一流大學的抱負，能否以一己之力撼動早成積弊的大學行政化頑疾，能否實現他履任時的承諾，將南方科大辦成一所“高質量的研究型大學”，或者說要爭創“國內一流”，尚有諸多的困難需要理清、有諸多的困難需要克服。［7］孤獨的改革者需要更大的勇氣和毅力，但相應的失敗的機會也越大，南方科大能否真正脫離舊的辦學模式仍是一個問號。

另一所進行去行政化改革的是吉林大學。取消45名博導資格、降低職工家屬子女加分、公布吉林大學債務困境等一系列舉措在吉林大學乃至整個教育界掀起了一場軒然大波。該校校長展濤和一些教授、學者積極探索一種學術與行政分離的工作模式，欲引領嶄新的大學文化與風尚，他們主張建立一個“體現學者在大學的主體地位，發揮學者在學術決策中的核心作用”的制度體系，讓學術決策和行政權力共同發揮作用。［8］2009年5月，吉林大學通過了新的《吉林大學學術委員會章程》，明確規定學術委員會是學校最高的學術權力機構。這一大膽的改革在內地高校中尚屬首次，有人提出質疑：兩個獨立的體系是否會影響學校的管理效率？如何保證高校的人才培養質量？如何保證高校資金的合理運用？甚至有人提出，“學者自治”可能產生“外行管內行”的現象，導致學校管理秩序的紊亂，教育質量的下降。吉林大學頂住多方面的壓力，邁步走在高校“去行政化”改革的征途上，究竟會取得什么樣的成效，目前還是個未知數。

（二）我國高校去行政化改革的阻力。

我國高校的行政化現象由來已久，并呈不斷強化的趨勢，所以高校去行政化改革面臨著重重困難與阻力。

1.觀念阻力。

封建社會形成的“官本位”思想根深蒂固，并隨著社會的發展而蔓延至企事業單位以及其他社會組織。如此強大而普遍的行政化趨勢，被譽為“象牙塔”的高校也是難以抗拒的。中國高校的官級存在已久，早在新中國成立以前就存在，新中國成立以后繼承并強化。有的學者指出中國高校也是一個最大的官場，高校的官本位傾向已經嚴重影響了學術的發展。

2.制度阻力。

《高等教育法》第四十條規定：“高等學校的校長、副校長按照國家有關規定任免?！蔽覈髮W校長選拔實施的是政府委任制，由于學校與政府是上下級關系，政府對學校的控制首先是組織控制，通過任命大學校長來實現。校長任命制與大學行政化是互為表里、互為因果的兩個關鍵因素。一方面，校長任命制是大學行政化和校長“官員化”的深層原因，由政府直接任命的校長必然更多地會對上級負責，而不是自覺地對學校、教師和學生負責。另一方面，大學行政化又進一步鞏固和強化了校長任命制，使得校長由政府直接任免制度成為了必然的選擇。［9］

3.利益阻力。

高校行政化實質上是全社會官本位意識及體制的產物，在高校設置與政府機關相類似的行政等級能保證其獲得教育資源，但從行政控制的角度而言，這意味著把高校推至與政府對等部門平起平坐的位置。在權力尋租還比較嚴重的背景下，高校漸漸地就會發現“被行政化”的好處——有了等級就有了權力，有了權力也就有了利益。什么人從官級制里獲得利益？什么人可升為副部級？什么人可由副轉正？什么人可由這一級的正轉為上一級的副？我們不能籠統地說這些升遷了的人會形成一個既得利益集團，但這勢必成為未來變革的強大阻力。［10］

4.自身阻力。

高校適應“被行政化”后，逐漸演變為主動適應乃至積極追求?，F階段，高校行政化有時會被描述成是對大學教育的重視和對學術的尊重，是一種“抬舉”。［11］中國人民大學紀寶成校長認為：“把學者放在一定的行政崗位上，恰恰不是行政化，而是尊重教授。從學術評價來看，任何學術權力都是行政權力，把二者截然對立是不對的?！比欢?，也有不少學者對行政化持否定態度，他們察覺到了行政化對學校本身和學術發展創新的危害，也很想改變這一現狀，但擺在他們面前的是強大的行政阻力。行政權力和學術權力的失衡已經讓他們苦不堪言，所以大都敢怒不敢言，保持緘默。迫于現實的壓力，不少人開始迎合這一趨勢，欣賞乃至求之不得。隨著政府對高校的行政化管理日益強化，高校越來越像一個行政單位，而非獨立的教學科研機構。

四、我國高校去行政化的途徑探析

雖然高校去行政化的改革困難重重，但改革勢在必行，不僅在于改革能觸及高等教育體制的轉型，更是從根本撼動高等教育的管理體制，使得高校回歸學術性組織的本性，實現高校的科學、健康發展。

（一）改革政府對大學的管理模式，恢復高校的自治性。

高校要去行政化，關鍵是政府職能的轉型。政府需將過去命令式的管理方式向服務型轉變，遵循高校自身的教育規律，賦予其合理充分的辦學自主權，高校的發展需要一定的獨立性和自由度。因此，政府應適當放權，給予高校一定的活動空間，給予經費和制度方面的支持，但在專業和課程設置上，由高校根據生源情況和自身的實際情況而定，另外，高校的招生錄取分數線、招生名額等教育教學工作也均鼓勵學校自主開展。對外是學校自治，對內則是學術自由、教授治校、學生自治，逐步建立現代化的高校管理制度，促進高校的健康發展。

（二）建立獨立的人事管理制度，削減管理層級。

借鑒吉林大學去行政化的改革舉措，建立由知名教授、校友、學生代表和社會各界人士等組成的遴選委員會，制定領導的任職標準，公開面向社會征選高校領導，確定人選后由理事會聘任，再報給主管部門備案。如此不但能避免學校領導的選任、變動受政府部門的牽制，減少校長任命的隨意性，而且能增強校長的民意基礎和權威性，使校長辦學更加關注教育規律與學術規律，提高教師和學生參與學校事務管理的積極性。此外，建立扁平化的行政管理模式，有助于打破高校原有的內部行政化管理體制，削減管理層級，精簡行政機構和行政人員，既能有效地提高行政效率，又能降低學校的運行成本，節省教育資源。

（三）建立以學術為主導的管理模式。

改革學校內部的管理模式，就是要由官本位回歸到學術本位。取消高校領導的行政級別，淡化行政等級意識，逐步取消實際存在的行政級別，推進政校分開、管辦分離，建立符合學校特點的管理制度和配套政策。努力權衡行政權力和學術權力之間的關系，明確學術主導和管理服務這兩個系統的職能邊界，建立以學術為主導的管理模式，既要革除教授的官員化，讓專業化的管理人員擔任教授、學者的“保姆”和后勤保障者，又要革除行政人員的“教授化”、“學術化”，讓“教授”職稱回歸本位。校長是教師和教授選出來的，處長、科長之類的行政崗位只是一種分工，不再是被爭奪的異化的權力載體，院長、系主任、研究所所長等可以輪著干，讓學術價值成為大學最高的也是永恒的追求。［12］

（四）加強高校管理隊伍建設。

我們必須承認高等教育的發展有其自身的規律，高等教育管理者必須遵循其規律，并樹立這樣的價值觀：高等教育自身的價值是知識價值、學術價值、社會價值、人才價值的綜合體。這就要求管理隊伍轉變傳統的管理觀念，提高自身水平，確立為教學科研服務的態度，改變以行政標準取代學術標準的現象，使學術真正在高校中享有自由，真正成為一種權力。同時，管理者還應盡最大努力與教學科研人員共同合作，為其服務，促使高等教育發揮其最大的社會功能。

事實上，行政權力本非貶義，高校也離不開行政管理，之所以要去行政化，是因為行政權力超出了其職能范圍，成為支配其他領域的主導力量。去行政化的精髓，不僅僅在于取消行政級別，更在于規范行政權力，督促其恪盡職責、恪守邊界。一所好的大學應該一切為學術發展讓路，堅持學術自由、管理合理有效，從而使學校內部的行政權力與學術權力各司其職，為大學的共同目標協調合理地發展。

［1］［2］羅瀟，古曉鴿.中國高校應該“去行政化”［J］.中國經貿導刊，2009，（24）：124.

［3］熊丙奇.高校行政化之弊端［J］.學習月刊，2009，（11）：28-29.

［4］高校腐敗成焦點教育領域如何守住一方凈土？. http：//www.360doc.com/content/10/0604/08/1184379_31173 203.shtml.

［5］王長樂.大學“去行政化”是一項系統工程［J］.學習月刊，2009，11：31-32.

［6］［9］文明.我國大學行政化的深層背景與根源探析［J］.國家教育行政學院學報，2010，（4）：14-16.

［7］畢曉哲.朱清時的高校去行政化還要過多道坎［J］.學習月刊，2009，（11）：30.

［8］王建.《學術博弈權力》專題報道之一：一所大學的去行政化實驗［N］.本期聚焦，2009：6-8.

［10］張家.大學去行政化的困難何在？［J］.大學教育科學，2009，（2）：110-112.

［11］［12］王東林.大學“去行政化”談何容易［J］.經濟民生，2010，4：22-23.