我國社會服務(wù)承諾制分析

侯 瑩

一、社會服務(wù)承諾制的理論背景

社會服務(wù)承諾制是指相關(guān)服務(wù)行業(yè)把本系統(tǒng)的服務(wù)內(nèi)容、完成時限、應(yīng)負(fù)責(zé)任等定出嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)向社會做出公開承諾，并在社會監(jiān)督下實(shí)施的一種服務(wù)制度。產(chǎn)生社會服務(wù)承諾的實(shí)踐背景是上世紀(jì)各國掀起的政府改革運(yùn)動。上世紀(jì)90年代以來，西方各國為了提高競爭力，提高公共政策和公共管理的品質(zhì)，紛紛開展“政府再造”運(yùn)動。其重要目的是構(gòu)建服務(wù)型政府。在此過程中，英國最早推行了社會服務(wù)承諾制，時任首相梅杰在1991年推行的“公民憲章”運(yùn)動即為典型，該運(yùn)動中英國政府要求所有公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和部門制定憲章，作為對公眾的一種承諾。其中明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、透明度、顧客選擇、完善的監(jiān)督機(jī)制等是憲章的重要原則。在梅杰政府的有力推動下，公民憲章在英國的公共部門得到廣泛應(yīng)用，并在政府部門、公共服務(wù)部門和壟斷性公用事業(yè)都對其業(yè)務(wù)設(shè)定了目標(biāo)，并公布各方面的工作業(yè)績情況、效率和質(zhì)量。［1］英國的公民憲章運(yùn)動在國際上引起了巨大的反響，許多國家政府紛紛效仿。1993年，時任美國總統(tǒng)克林頓簽署了《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的第12862號行政令，以行政命令的方式要求聯(lián)邦政府部門制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來貫徹副總統(tǒng)戈?duì)栐谡母飯蟾嬷刑岢龅摹邦櫩椭辽稀痹瓌t。到1996年，全世界共有15個國家推行了與英國公民憲章運(yùn)動類似的服務(wù)承諾制。我國香港地區(qū)政府各部門也將承諾作為一種普遍的制度實(shí)行，并且所有承諾均在十分清晰的政府職能基礎(chǔ)上進(jìn)行具體化，如“辦理土地文件注冊，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)20個工作日，應(yīng)達(dá)指標(biāo)95 ”，并規(guī)定相應(yīng)保障措施。［2］

在西方市場經(jīng)濟(jì)的背景之下，社會服務(wù)承諾制均由政府啟動。主要應(yīng)用于三類由政府壟斷的公共服務(wù)行業(yè)中：一是管制性服務(wù)行業(yè)，如戶籍管理、公共安全、執(zhí)照核發(fā)等；二是非盈利性公共服務(wù)行業(yè)，如環(huán)衛(wèi)、城市公交、公共文化設(shè)施等；三是“天然”壟斷性或半壟斷性服務(wù)行業(yè)，如鐵路、郵政、水電部門。目前，后兩個領(lǐng)域，隨著政府權(quán)力下放給社會，大量的非政府組織承擔(dān)起了管理社會公共事務(wù)的職能，這樣競爭機(jī)制慢慢在這兩個領(lǐng)域滲透，雖然就目前來看其力量還不算強(qiáng)大，但這也對傳統(tǒng)的政府行業(yè)一統(tǒng)天下的地位提出了挑戰(zhàn)，政府在尋找出路的同時著力構(gòu)建服務(wù)型政府，因此承諾制似乎成為許多部門抓在手中的救命“稻草”。

二、我國社會服務(wù)承諾制實(shí)施現(xiàn)狀分析

1994年，山東省煙臺市在全國率先推行了服務(wù)承諾制度。其基本工作機(jī)制是：公開辦事內(nèi)容、辦事標(biāo)準(zhǔn)和辦事程序，確定辦事時限，設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和舉報電話，明確賠償標(biāo)準(zhǔn)，未實(shí)現(xiàn)承諾的責(zé)任者要承擔(dān)責(zé)任和實(shí)行賠償。在制度實(shí)行后，建委系統(tǒng)各方面的工作發(fā)生了顯著的變化，受到了群眾的普遍歡迎。為此，該市市委、市政府在對市建委系統(tǒng)的做法進(jìn)行分析總結(jié)后，將承諾制的實(shí)施范圍先后擴(kuò)大到了交通、工商等24個部門，涉及基層2304個單位。此舉一出，馬上產(chǎn)生了廣泛的社會效應(yīng)，繼而被稱為“煙臺經(jīng)驗(yàn)”推向全國。1996年8月，建設(shè)部向社會公布，將在36個大中城市實(shí)行供水、燃?xì)狻⒐恍袠I(yè)的社會服務(wù)承諾制，標(biāo)志著社會服務(wù)承諾制在全國的全面推行。2001年10月，上海市工商行政管理局和上海市浦東新區(qū)人民政府在浦東新區(qū)對企業(yè)登記率先試行“告知承諾制”制度，由工商部門受理，工商部門在收到申請企業(yè)的材料后，5個工作日內(nèi)就可以制作申請企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照。此舉一出，被社會輿論認(rèn)為是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新行政管理方式、構(gòu)建服務(wù)型政府的標(biāo)志。2008年3月1日實(shí)施的《云南省人民政府關(guān)于在全省行政機(jī)關(guān)推行服務(wù)承諾制、首問責(zé)任制和限時辦結(jié)制的決定》規(guī)定：“建立服務(wù)承諾制，是為改善服務(wù)態(tài)度，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)自身建設(shè)，提高工作效能，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力。”這一服務(wù)承諾制的實(shí)施，帶來了良好的社會效應(yīng)，并不斷擴(kuò)大。

三、我國社會服務(wù)承諾制的完善策略

服務(wù)承諾制在我國推行已有16年的時間，社會服務(wù)承諾制作為政府的“自我加壓”機(jī)制，實(shí)際上是提供了公眾對政府監(jiān)督的作用，利于構(gòu)建責(zé)任政府。在社會服務(wù)承諾制推行16年之總結(jié)經(jīng)驗(yàn)來看，服務(wù)承諾制還應(yīng)進(jìn)一步完善。

（一）行政主體主動承擔(dān)違諾責(zé)任

違諾責(zé)任是指承諾制未能達(dá)到既定的承諾目標(biāo)或未能在規(guī)定時限內(nèi)完成承諾時應(yīng)承擔(dān)的不利后果給予賠償或補(bǔ)償。這種責(zé)任不是由法律、法規(guī)明確規(guī)定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，而是由行政機(jī)關(guān)主動自愿向公眾聲明違反承諾應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。對作出承諾的行政機(jī)關(guān)來說，違諾責(zé)任的主要意義在于向公眾傳達(dá)一種信號，表明行政機(jī)關(guān)對自己的承諾采取了嚴(yán)肅認(rèn)真的態(tài)度，并愿以承擔(dān)違諾責(zé)任做擔(dān)保。對接受承諾的公眾來說，責(zé)任承諾與兌現(xiàn)是檢驗(yàn)行政機(jī)關(guān)服務(wù)誠意的一種有效手段。但在實(shí)踐中，各行政機(jī)關(guān)規(guī)定卻千差萬別：有的不作規(guī)定，如南海市公安局交通警察大隊(duì)《道路交通事故處理公開承諾》所涉及的承諾制度，僅涉及交警的行為準(zhǔn)則，對違反承諾的后果只字未提；有的不作具體規(guī)定，只公開處理投訴的機(jī)構(gòu)及其地址、聯(lián)系電話，但對具體的處理內(nèi)容卻未涉及。因此，在明確承擔(dān)違諾責(zé)任的情況下，應(yīng)注意以下兩點(diǎn)。

1.違諾責(zé)任是違反承諾的行政主體向信守其承諾的特定公眾承擔(dān)的責(zé)任，是一種對外責(zé)任。

2.違諾責(zé)任中的“不利后果”形式多樣。對給公眾財產(chǎn)、人身造成損害的要承擔(dān)補(bǔ)償或賠償責(zé)任。對違反行政道德的，可予賠禮道歉，并根據(jù)具體情節(jié)，酌情承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。如某服務(wù)承諾中規(guī)定：“掛牌服務(wù)，文明禮貌”，有違上述規(guī)定的，應(yīng)向公眾賠禮道歉就屬于違反行政道德的責(zé)任。

（二）建立民間承諾監(jiān)督機(jī)構(gòu)

參考國內(nèi)外的服務(wù)承諾制度實(shí)踐，建立專門的承諾監(jiān)督機(jī)構(gòu)是有效實(shí)用的辦法。香港特區(qū)稅務(wù)局為保障承諾的執(zhí)行，專門成立了由香港各界名流、知名人士、議員、會計師、教授、博士及各行業(yè)專家和稅務(wù)局長參加的十四人“服務(wù)承諾關(guān)注委員會”，設(shè)主席一人，同時成立九人服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)研究小組，負(fù)責(zé)檢查香港特區(qū)稅務(wù)局執(zhí)行服務(wù)承諾的服務(wù)表現(xiàn)，并定期對各項(xiàng)服務(wù)水平進(jìn)行檢討。英國政府為了各類憲章的制定、出臺和落實(shí)，特別在內(nèi)閣辦公廳下設(shè)一個“公民憲章”小組，由它直接向大臣匯報有關(guān)“公民憲章”的進(jìn)展情況。以中國的實(shí)際情況來看，一些機(jī)構(gòu)設(shè)置后，很容易變成“行政機(jī)關(guān)”。因此，加強(qiáng)民間組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)、完善可以很好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。民間承諾監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)立需注意以下兩方面。

1.機(jī)構(gòu)的組成人員要從公眾中產(chǎn)生，并且以一個合理的選拔方式選出。

2.該機(jī)構(gòu)要做到向公眾負(fù)責(zé)。實(shí)行承諾制的行政機(jī)關(guān)要向?qū)ｉT監(jiān)督機(jī)構(gòu)匯報，監(jiān)督機(jī)構(gòu)要向公眾公開。

（三）強(qiáng)化政府責(zé)任意識

有限政府、責(zé)任政府是近代以來法治國家對政府提出的要求。按照西方自然法思想，政府是基于社會大多數(shù)人的合意建立并按大多數(shù)人的委托行使權(quán)力，人民是最高權(quán)力的擁有者，因此受托人政府必須對委托人——人民負(fù)責(zé)。長期“官本位”思想的影響，在一定程度上導(dǎo)致一些地方政府責(zé)任意識淡薄，隨便作出承諾后不履行承諾，使得服務(wù)承諾制在一定程度上不能很好地發(fā)揮應(yīng)有的社會作用。要解決這個頑疾，法律手段作為主要救濟(jì)手段在不斷完善的同時，也要從思想上強(qiáng)化政府的責(zé)任意識。要強(qiáng)化政府責(zé)任意識，對行政主體來說，即勇于主動承擔(dān)責(zé)任，避免責(zé)任的虛化。

（四）行政公開與民主參與

行政公開的前提是政府及其工作人員對于自己與公民關(guān)系的認(rèn)知和定位，美國行政機(jī)關(guān)在政府官員中確立“以公民為中心（Citizen-Centered）”的觀念收到不錯的效果。然而在我國，行政機(jī)關(guān)要讓公眾知道它作出了承諾，這本身就是一種行政公開。其次，在作出承諾后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該對前期承諾的成果和問題向公眾公開，吸納公眾意見，對于違反承諾的行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)怎樣的責(zé)任及民眾通過什么渠道進(jìn)行救濟(jì)也應(yīng)進(jìn)行公布。

此外，公眾參與制度在社會服務(wù)承諾制度中的應(yīng)用，可以通過以下形式進(jìn)行。

1.舉行公聽會。公聽會起源于韓國，是指行政機(jī)關(guān)通過公開討論，就某種行政作用向當(dāng)事人、具有專門知識和經(jīng)驗(yàn)及其他普通人員廣泛聽意見的程序，它是行政機(jī)關(guān)以會議的形式廣泛聽取公眾意見的制度。［3］相對于高度司法化的正式聽證程序，公聽會在行政決策領(lǐng)域使用比較廣，利于社會服務(wù)承諾制度的實(shí)施。

2.聽取公眾意見。此為一種非正式的聽證方式。首先，行政機(jī)關(guān)可以把自己的承諾計劃通過相關(guān)網(wǎng)站、報紙、廣播、媒體等方式發(fā)布，等待公眾的回饋，根據(jù)承諾所針對的范圍和對象的不同選擇不同的傳播媒體。其次，行政機(jī)關(guān)認(rèn)真閱讀公眾的反饋意見，并且給予回復(fù)，使服務(wù)承諾更具有合理性。

（五）制定明確的社會服務(wù)承諾標(biāo)準(zhǔn)

社會服務(wù)承諾標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)開展工作的準(zhǔn)則，同時也是公眾考核政府工作績效的標(biāo)尺，因此對于一些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)加以明確規(guī)定。比如英國公民憲章規(guī)定的內(nèi)容都很具體，英國衛(wèi)生部制定的《病人憲章》服務(wù)承諾標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：病人有權(quán)得到適合自己病情需要的治療，不論他們的支付能力、生活方式或其他因素如何；每年可得到一次健康檢查，如果愿意，可以在家中接受體檢；到診所就診，會在預(yù)約時間的30分鐘以內(nèi)得到診查；如果需要急診部接納住院的，會在2小時以內(nèi)安排床位；如果經(jīng)醫(yī)生會診需要住院治療，會在5個星期內(nèi)安排住院；決定手術(shù)之前，醫(yī)生應(yīng)把醫(yī)療方案向病人解釋清楚，病人有權(quán)知道。然而在我國，有些行政機(jī)關(guān)的服務(wù)承諾內(nèi)容僅適用“文明、禮貌、熱情、快捷、細(xì)致、認(rèn)真”等詞匯，對于具體的服務(wù)內(nèi)容沒有規(guī)定細(xì)致，這使得在實(shí)際運(yùn)用中公民無法去監(jiān)督行政主體的服務(wù)承諾是否真正落到實(shí)處。因此，在服務(wù)承諾中如要提到一些量化和行為化的標(biāo)準(zhǔn)時，如“快捷”，就可以具體規(guī)定為 “30分鐘以內(nèi)提供某項(xiàng)服務(wù)”。《行政許可法》第三十二條第四款規(guī)定：申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在五日內(nèi)一次告知申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理。此條說明在行政機(jī)關(guān)做出行政行為乃至服務(wù)承諾時，都應(yīng)該有個明確的時間限制，利于公民維權(quán)也可監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為。再比如，“細(xì)致”，就可以規(guī)定“如果申請人缺乏某項(xiàng)申請材料應(yīng)該及時告知，如果不能申請，告知相應(yīng)理由”。這有利于服務(wù)承諾在我國的廣泛適用。

［1］周志忍.當(dāng)代國外行政改革比較研究［M］.國家行政學(xué)院出版社，1999：116-117.

［2］傅小隨.香港政府部門服務(wù)承諾制度的特點(diǎn)［J］.中國行政管理，1997，（6）：39-40.

［3］王萬華.中國行政程序法立法研究［M］.中國法制出版社，2005：213.