政府信息公開的法律規制

蔣小燕 何大春

知情權是公民現代人權一項重要的權利。信息公開是保護公民知情權的重要手段。美國在早期制定的規范中就有相關信息公開的規定,在1946年的行政程序法中已正式確定了政府信息公開的法律,1966年更是制定了專門的情報公開法,我國在近幾年才開始在政府信息公開方面的立法探索。必須看到的是,政府信息常常附著巨大的利益,政府及時全方位的公開信息,平等的保護公民的知情權,其實給予了公民平等的機會。

當前,我國關于政府信息公開的全國性立法僅限于《政府信息公開條例》,即便這一立法仍存在著立法層次不高,操作性不強的局限,導致了當前我國政府信息公開渠道有限,公開程度不夠,未能實現政府信息公開的目的,在一定程度上仍存在公民和政府相掌握的信息嚴重不對稱的結果。通過政府信息公開的司法案例,我們可以發現人民法院在審查政府信息公開類案件中事實認定和法律適用的審判規律,同時窺知政府信息公開制度中存在的問題,以求能夠為我們推進這一制度的改革,促進政府信息公開的力度,發掘政府信息公開制度的本質功能。

一、問題的提出——司法實例的演繹

2008年5月13日,原告曾XX向X區人民政府嶺南街道辦事處(以下簡稱嶺南街道辦)提出申請,要求嶺南街道辦公開以下信息:一、提供原廣揚街道辦事處在1993年3月29日街黨委擴大會議上,確認原告為計劃生育辦公室定編的計劃生育專職干部身份,決定其從事計劃生育管理工作的材料。二、提供原告于2000年8月辦理退休的法定年齡的依據。三、提供原告的《退休人員登記表》中用人單位勞動部門的審批意見和原告的《勞動手冊》中的用工記錄是否經本人簽名確認。四、提供《關于對在職原集體干部、職工的管理意見》(荔嶺黨辦字[2000]31號)文件。2008年6月17日,嶺南街道辦函復原告,《復函》認為:“一、你的《申請》中第一項要求提供的是街黨委會議記錄和第四條要求提供的是黨辦文件,屬于黨內信息材料,不便向你提供。二、你的《申請》第二條,你于2000年8月辦理退休的法定年齡是55周歲,依據源于《中共X區委X區人民政府關于深化街道管理體制改革的意見》(荔字[1999]4號),是區委區政府的文件,應向區委、區政府申請。三、你的申請中的第三條,要求提供的《退休人員登記表》是單位保管材料,已納入個人檔案,不便提供;而你的《勞動手冊》可以向你提供復印件。”原告對嶺南街道辦的答復不服,認為其申請屬于行政事務問題,嶺南街道辦不能以黨內信息為由不向其公開,且《勞動手冊》的記錄也不完善。遂于2008年8月27日向X區人民政府提起行政復議。

2008年10月20日,被告X區人民政府針對原告提出的行政復議申請做出行政復議決定。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》(下簡稱《條例》)第二條的規定,認為原告要求提供的1993年3月29日街黨委擴大會議的記錄屬于黨委會記錄,不屬于法規規定的政府信息范圍。根據《條例》第十七條規定,認為原告要求公開的《中共 X區委 X區人民政府關于深化街道管理體制改革的意見》(荔字[1999]4號)文件的制作機關是區委區政府,原告應向制作機關提出申請。原告要求提供的《退休人員登記表》應當予以公開,鑒于嶺南街道辦在復議期間已經向其公開,被告確認該行為違法。對于原告提出的關于《勞動手冊》填寫不完善的問題不屬于政府信息公開的范圍。被告做出復議決定如下:一、維持嶺南街道辦做出的《復函》第一、二項。二、維持嶺南街道辦做出的《復函》中有關提供《勞動手冊》的內容。三、確認嶺南街道辦在《復函》中關于不便向原告提供《退休人員登記表》的答復行為違法。”原告對于被告做出的行政復議決定中的第一、二項內容不服,于2008年11月4日向人民法院提起訴訟。

一審法院經審理認為:《政府信息公開條例》第二條規定,政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。原告要求街道辦事處提供光揚街道辦事處黨委于1993年3月29日召開的黨委擴大會議的《會議記錄》,因該會議記錄是由街黨委制作的材料,屬于黨內材料,不屬于政府信息。街道辦事處不予公開該會議記錄并無不當。《政府信息公開條例》第十七條規定,行政機關制作的政府信息,由制作該政府信息的行政機關負責公開;行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息,由保存該政府信息的行政機關負責公開。街道辦事處作為區人民政府的派出機關,其保存的《中共X市X區委X區政府關于深化街道管理體制改革的意見》(荔字【1999】4號)文件,是由區委與區政府聯合制作的規范性文件,亦屬政府信息的范疇。因該文件并未加密,應該不屬于不宜公開的政府信息。根據上述條例規定,該文件可由保存該政府信息的街道辦事處公開。原告要求街道辦事處公開該政府信息符合信息公開條例的規定。此外,由于街道辦事處在復議期間已向曾某提供了《退休人員登記表》,公開了原告要求獲取的政府信息,故被告對街道辦事處應向原告公開而未及時向曾某公開《退休人員登記表》的政府信息行為確認違法符合法律規定。綜上所述,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項第2目的規定,判決:一、撤銷被告行政復議決定維持《復函》第二項的內容;二、維持被告作出的行政復議決定的第二、三項。原告對上述判決不服提起上訴,二審法院判決維持一審判決。

二、司法的審查——探尋規則的節點

結合《政府信息公開條例》的現行立法,通過對人民法院審查上述案件的分析,對我們正在思索的問題可能有所幫助。

(一)政府信息的涵義

依據《政府信息公開條例》規定,政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息①《政府信息公開條例》第二條。。立法中的這一規定,是對政府信息涵義的界定,即政府信息是行政機關制作或獲取的信息。據此,上述案例中原告要求街道辦事處公開街黨委會議記錄,以及《關于對在職原集體干部、職工的管理意見》,都屬于黨委制作的材料,其制作主體為黨委,當然不屬于法規規定的政府信息,因此原告的該項請求在行政復議和行政訴訟中都沒有得到支持。

政府信息的涵義,同時限定了信息公開的范圍,即限于行政機關履行職責過程中制作或獲取的信息。如果行政機關在作出行政行為過程中,對于作出行為依據的規范性文件和材料,一概推斷只能由制作主體才能公開,則行政機關作出的行政行為對于行政相對人而言可能缺乏相關的證據支持,公民亦只能在行政行為完成后再向其他行政主體申請要求公開相關文件,其結果將會無謂的浪費人力物力,背離政府信息公開制度的初衷。

(二)政府信息公開的方式

政府信息公開有依職權主動公開和依申請公開兩種方式。

一般情況下,對于影響公民切身利益,或者涉及公共利益,或者需要公眾廣泛參與行政管理的政府信息①《政府信息公開條例》第九、十、十一、十二條。,行政機關都需要依職權主動公開,如果行政機關未公開,則可能構成行政不作為。行政機關主動公開的信息,任何公民都可以查閱。除了行政機關需要主動公開的信息外,公民只要符合一定的條件,可以向行政機關申請信息公開。公民作為申請人申請信息公開,必須出于需要正常利用政府掌握的某種信息的必要,才可以提出申請②《政府信息公開條例》第十三條。。實踐中有個別極端的情形,部分申請人濫用申請信息公開的權利,多次向不同機關申請公開不同種類的信息,這種情形是應當予以制止的。上述案例中原告曾某為了解自己退休身份的質疑,要求街道辦公開相關信息,是出于自身需要,須了解相關文件的內容對自身權益存在的影響提出了涉案的信息公開,其申請應當予以支持。

(三)上下級行政機關對信息是否公開不一致時被告的確定

在政府信息公開過程中,即便對于同一信息,不同機關對于是否應當公開也可能存在看法不一的情形,如上述案例中,上述案例中街道辦事處作出的復函有三項內容。被告經過復議對于該復函的一、二項內容予以維持,對該復函的第三項內容確認違法,而原告提起本案訴訟針對的就是被告維持嶺南街道辦復函的一、二項內容提起訴訟的。參考行政訴訟制度的相關規定③《行政訴訟法》的規定第二十五條第二款。,如果認定被告做出的復議行為對于原告而言是維持了原具體行政行為,則本案被告應當是嶺南街道辦,如果認定被告的復議行為是改變了嶺南街道辦的原具體行政行為,本案被告即是適格的被告。本案中被告在行政復議決定中確認嶺南街道辦做出的復函第三項違法,屬于部分改變了街道辦事處的處理結果,構成了對原行政行為處理結果的改變,應當作為被告參加訴訟④最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七條。。雖然曾某只是針對被告維持嶺南街道辦復函的一、二項內容提起訴訟的,但探討行政行為的法律效力時是針對單一的、完整的行政行為而言的。原告亦是針對影響自己權益的一個完整的行政行為提起訴訟的。本案中被告作出的行政復議決定雖然部分維持部分改變了街道辦事處處理結果的內容,但該復議決定是作為一個整體的行政行為對曾某產生拘束力的。即曾某無論是對行政復議決定的整體或部分內容不服,都應當以作為復議機關的區政府作為被告提起訴訟,而不存在對復議決定內容中的不同部分有爭議,會產生不同被告確定的問題。

從另外一個角度來探討,行政訴訟貫徹的是對被訴行政行為全面審查的原則。如果認為被告的行政復議決定部分維持了街道辦事處的復函而應當以街道辦事處為被告,在行政訴訟中將會對于嶺南街道辦事處作出的復函內容進行全面審查,而該復函的部分內容已經復議機關改變,案件做出裁判后可能形成對該復函效力的司法認定和復議認定發生矛盾的結果,使案件當事人無可適從。

(四)判決是否實現了對信息公開行為的監督

上述案例中曾某對街道辦事處的信息公開申請,經區政府的行政復議,人民法院的行政訴訟,最終以部分改變街道辦事處的處理決定結束。經過了行政復議和行政訴訟的權利救濟途徑,曾某的合法權益是否得到了保護,街道辦事處的信息公開行為是否得到了有效的法律監督,還須依照政府信息公開的相關規定進行考察。

上述案例中,街道辦事處在2008年5月13日接到曾某的信息公開申請,直至2008年6月20日才作出復函答復原告。眾所周知,信息公開制度的信息“一經形成,所提供的速度越快,時間越早,其實現價值就越大。政府延遲信息發布,……不僅不利于社會安定,同樣也會影響政府的公信力及政府形象……。”①張 靜等《:政府信息發布的時效性研究》,載《重慶郵電大學學報》(社會科學版)2010年第1期,第38頁。因此,案例中街道辦事處收到曾某的申請后,一個多月才作出答復,如此拖沓的行政效率是不符合信息公開的時效性要求的,也違反了《政府信息公開條例》的規定。根據《政府信息公開條例》的相關規定,行政機關對于政府信息公開申請,一般應當場答復,無法當場答復的,也應當在15日(經審批可以延長15日)內予以公開②《政府信息公開條例》第二十四條第一、二款。。因此,上述案例中人民法院未對街道辦事處超過法定期限的違法行為作出確認,仍未能對行政機關的信息公開行為予以全面、準確的監督,不利于行政機關在今后的信息公開工作中的進一步完善和提高。

三、法理的反思——完善制度的建構

上述案例的解決雖然并不完滿,曾某的權益還是在一定程度上得到了救濟。但這一案例的探討對于政府信息公開制度的建構,仍有很大的空間需要我們作進一步的思考。

(一)政府信息公開與信息制作主體的關系

上述案例給政府信息公開的行政管理實踐提出了一個問題,即以黨務會議形成的會議紀要或文件是否屬于政府信息公開的范圍?

目前,在行政管理的個別領域,黨政職能分開的工作尚未完全開展。在不少地方管理過程中,行政機關適用黨委名義發出的文件依據實施管理的現象仍時有發生。上述案例中街道辦事處和行政復議機關均根據《政府信息公開條例》的規定,認為政府信息公開的實施主體是行政機關,公開的范圍是行政機關在履行職責過中所制作、獲取的信息。而案例中的黨務會議的會議紀要是街道辦事處黨委工作過程所形成的信息,制作的主體是街道黨委,所形成的信息是黨務信息,不是政府信息公開的范圍而拒絕向原告曾某公開此信息。

規范政府信息公開的唯一全國性立法——《政府信息公開條例》,對于黨委的文件以及黨委與行政機關聯合發文所形成的信息是否公開,對其性質和操作并沒有明確。具體行政管理過程中,有的意見主張不可以公開,認為根據職權法定的原則,法律、法規對該類信息是否可以公開沒有作明確規定,不適宜公開。有的則主張信息公開的目的是進一步增強政府的透明度,建設“陽光政府”,只要該信息不侵犯公民、法人和其他組織的合法權益,不泄露國家秘密,就應當公開。

實際上,雖然黨政職能分開不徹底是長期以來存在的一個問題,以及有關黨委文件是否公開、如何公開沒有相關依據,黨政聯合發文產生什么樣的法律效力,由誰承擔行政責任,通過何種途徑實現權利救濟目前均缺乏相關規定,但黨政分開工作仍在逐漸開展,行政機關的管理模式也在逐步得到改變,行政機關只要實施行政管理,就應當公開管理的依據,除了涉及國家秘密、商業秘密,個人秘密的信息不得公開外,現行法律規定并未對于政府信息公開設定其他例外,因此,只要行政機關依據相關文件實施管理,該文件又涉及到公民權益的,就應當予以公開。以公民申請公開的信息屬于黨委文件或黨政聯合發文而拒絕予以公開的行為,是沒有法律依據的。盡管,仍有主張認為,“信息公開的范圍對民眾而言不是越大越好”③姜 忠《:論經濟學成本理論視閥下的政府信息公開范圍》,載《法學論壇》2010年第7期,第26頁。,但政府信息公開的范圍應當逐步擴大應當是這一行政管理領域的發展趨勢。當然,在今后的立法中,對黨政聯合發文所形成的信息是否公開,以明確的立法加以規定是最好的處理方法。

(二)政府信息公開與公開主體的關系

依據《政府信息公開條例》的規定,行政機關制作的政府信息,由制作信息行政機關負責公開,行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息,由保存該政府信息的行政機關負責公開④《政府信息公開條例》第十七條。。例如上述案例中曾某向街道辦事處申請公開《中共X區委X區人民政府關于深化街道管理體制改革的意見》這一文件,結果街道辦事處和行政復議機關對于曾某的該項申請,都以街道辦事處不是該文件的制作機關為由,拒絕了曾某申請公開該文件的申請。事實上,依據《政府信息公開條例》的規定,對于申請人申請公開的信息,保存政府信息的行政機關認為不屬于其公開的,可以告知申請人向公開機關申請公開①《政府信息公開條例》第二十一條。,同樣視為保存信息的機關已履行了信息公開的行政職責。但人民法院在上述案例中對這一問題的判決則與街道辦事處和行政復議機關的做法大相徑庭。人民法院判決認為,曾某申請公開的《中共X區委X區人民政府關于深化街道管理體制改革的意見》文件,街道辦事處作為信息保存機關,且該文件不存在限制公開的情形,保存機關當然應當依法予以公開。

目前行政機關的管理觀念卻和立法尚有較大差距,多數行政機關倡導的其實是“不公開為原則,公開為例外”的原則。行政機關對政府信息公開制度觀念要由不公開為原則轉變為公開為原則。申請人向行政機關提出申請,行政機關積極予以公開,才應當是行政管理的常態。行政機關以種種借口推脫申請人公開申請的處理方法,是和政府信息公開制度的初衷背道而馳的。

(三)政府信息公開和檔案管理的關系

上述案例中,曾某向街道辦事處提出要求其提供自己的《退休人員登記表》,街道辦事處答復曾某,其申請公開的《退休人員登記表》屬于檔案,不便提供。街道辦事處的處理是否符合法律規定,就涉及到政府信息公開制度和檔案管理的關系。

政府信息公開,其公開的對象是現行信息,即行政機關仍在持有或利用的信息。這些政府信息一旦利用完畢,會被移送檔案保管機構,由政府信息轉變為檔案資料。政府信息公開的義務主體是制作或保存信息的行政機關,檔案管理的機關則是國家各級各類檔案館。政府信息公開主要是通過主動公開實現的,檔案利用則需要履行一定的手續才可以閱讀復制②李云平等《:政府信息公開與檔案開放的差異性》,載《檔案管理》2010年第5期,第53頁。。

行政相對人向行政機關申請政府信息公開,如果其申請公開的信息屬于行政機關制作和保存的,且仍在行政管理過程中利用的信息,行政機關應當向其公開。如果申請人申請公開的信息屬于已經歸檔,移送檔案管理機構保存的,行政機關可根據檔案管理的密級規定,利用的相關限制,給予申請人是否可以從檔案管理機構獲取該信息作出提示。另外,需要說明是,“政府信息移交被申請的行政機關檔案部門保存的,視為由該行政機關保存,應當公開”③李廣宇《:辨析政府信息公開的幾個模糊認識》,載《中國國土資源報》2008年11月6日,第8版。。當然,如果已經成為檔案管理機構保存的檔案資料,在行政機關作出某項決策或者審批以此為依據時,此時存在檔案資料又轉化為政府信息的過程,信息公開申請人就此政府決策或審批事項提出政府信息公開申請,公開義務機關應當在符合檔案材料密級規定的前提下,將該信息向申請人公開,不得以該信息屬于檔案材料而拒絕申請人的申請。

政府信息公開制度是一項行政管理制度,也是一項法律制度。行政機關對于政府信息無論是依法主動公開,還是依申請公開,一旦消極的不予公開,即構成行政不作為。有權利必有救濟,政府信息公開制度的法律規制將是一項常探常新的制度。立法所保護的公民申請政府信息公開的法律制度,既是法治國家行政機關管理手段民主化的體現,又符合和諧社會公民法律權利擴大化的趨勢。各級各類行政機關作為政府信息公開義務機關,應當積極履行政府信息公開義務。