鐵路建設項目引入代建制管理模式的探討

武 翔

（武廣鐵路客運專線有限責任公司 計劃財務部，湖北 武漢 430060）

我國設鐵指路揮建部設與模建式設經監歷理了相工結程合指的揮模部式模、式項、目工法程人建模式和鐵路局委托代建模式。各種建設管理模式在特定的歷史條件下，取得了一些成功的建設經驗，但在工程實踐中也暴露出投資責任主體不明確、管理不規范、管理非專業化和建設管理缺乏有效監督制約等方面的問題。代建制作為我國當前工程建設項目投融資體制改革和政府職能轉變過程中出現的建設體制的創新，是項目法人制、項目管理制及招投標等制度融合后的衍生物，其核心思想是經濟學中的委托代理理論。因此，對鐵路建設項目引入代建制的可操作性進行探討十分必要。

1 代建制的概念和主要特點

2004年7月，國務院《關于投資體制改革的決定》(國發[2004]20號) 在論述“完善政府投資體制，規范政府投資行為”中明確要加快推行代建制：“對非經營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。增強投資風險意識，建立和完善政府投資項目的風險管理機制”。從概念解釋中可以歸納出代建制的主要特點是：①代建制的應用主要集中于非經營性政府投資項目；②代建單位的選擇主要通過招投標方式，確定后必須使用合同的形式，界定清晰出資者、建設管理者、使用者等各當事人的責任、權利、義務，對項目的預期目標實行嚴格控制和有效約束；③代建單位的盈利主要來自代理費、咨詢費或者項目節約投資的提成。

2 鐵路建設項目引入代建制的積極意義

我國部分城市在借鑒發達國家和地區政府投資項目管理通行做法的基礎上，結合我國國情，積極探索建立符合社會主義市場經濟體制要求的政府投資項目管理方式，按照“投資、建設、監管、使用”分離和專業化管理的原則，對政府投資項目的建設實施實行相對集中的專業化管理，建立權責明確、制約有效、科學規范的項目管理體制和運行機制。

我國代建制模式主要是建立在政府投資的非經營性項目上，經營性的政府投資項目由于其產權邊界相對清晰，傾向于采用項目法人責任制，按照《中華人民共和國公司法》設立有限責任公司或者股份有限公司擔當項目法人，由項目法人充當項目業主，擔負起項目法人在項目策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產保值增值等方面的功能。

對大量具有公益性特征又無法適用項目法人制的既有鐵路改造項目，引入一種既能滿足公益性要求又能夠克服以往建設管理體制中存在的弊端，最大限度優化資源配置的管理模式，將成為改革鐵路建設管理體制的一種積極探索。鐵路建設項目引入代建制是在項目業主 (鐵道部、鐵路局、合資公司、客運專線公司、城際鐵路、地方政府、其他企業) 和施工企業之間建立“專業建設項目管理層”，增加管理層次，將在投資控制、方案優化、多專業技術咨詢、綜合評價等方面發揮作用。

3 鐵路建設項目引入代建制的優越性

（1）引入代建方解決建設和使用單位重疊問題。代建制中，通過完善的合約關系，將建設主體兼顧的資產所有和實際使用兩種權屬分離，對產權單位無限擴大建設規模的主觀意愿進行有效制約，使投資控制的風險和收益落實到相對獨立的第三方，從而形成剛性約束。同時，可以減輕投資方的建設管理壓力，將精力投入到項目前期規劃、方案優化、技術標準制訂、綜合經濟價值評估等工作中。項目投資控制的重點在于施工以前的投資決策和設計階段：在初步設計階段，影響項目投資的可能性為 75%～95%；在技術設計階段，影響項目投資的可能性為 35%～75%；在施工圖設計階段，影響項目投資的可能性為 5%～35%[1]。

（2）提高工程管理的專業化水平。由于合同關系中對代建方投資控制職責的約束，代建方需要承擔工程投資控制、安全質量、工程技術使用等方面的大量風險。作為以管理咨詢單位為主要角色的代建單位必然應配備相當數量的具備相應工程技術管理水平的專業人才。當前新成立的部分客運專線鐵路公司和合資鐵路公司，無法在短時間內培養和聚集一大批熟悉高速鐵路工程技術并且同時具備管理經驗的專業人才，因此充分培育和使用一批專業化的建設管理咨詢單位，系統性地配備包括管理專業的各專業人員，將是解決現階段高速鐵路建設人才匱乏的有效途徑。

（3）建立有效監督約束機制，杜絕尋租現象發生。引入受托建設項目管理方這一有效監督力量，將更多地采用合同法律關系規避行政干預，限制建設投資方的管理權限，較為客觀地控制施工或工程總承包方的投資，從而有效杜絕尋租現象。

4 鐵路建設項目引入代建制的解決方案

4.1 制定與代建制相關的配套規范

鐵路建設引入代建制的目的是為了適應市場經濟的需要，因此代建單位的性質應該是適應市場化要求的自主經營、自負盈虧的現代企業。考慮鐵路建設的復雜性和高標準要求，鐵路代建單位應當熟悉鐵路建設程序并且具有鐵路建設實際經驗，這一要求決定了鐵路代建單位的培育應該通過鐵路建設領域下屬咨詢、監理等單位合并重組為新的企業法人實現。2009 年5月，鐵道部在下發的《關于進一步加強和改進監理工作的指導意見》(鐵建設[2009]80號) 中明確提出：“積極推行代建制試點。參照住房和城鄉建設部《關于大型工程監理單位創建工程項目管理企業的指導意見》(建市[2008]226號)，北京、沈陽、上海、成都、烏魯木齊等鐵路局可以選擇投資概算不超過 20 億、工期相對不緊的建設項目進行監理單位代建試點，通過招標選擇做強做大的鐵路局監理單位代行項目管理工作，并從鐵路局選派項目管理經驗豐富的人員充實到試點項目，與代建監理單位共同負責建設項目管理工作。”

為培育代建市場，應制定與代建制相關的配套規范，創造良好的發展環境，包括主體資格和市場準入制度、工程造價和代建單位收入實現制度、代建履約風險和擔保制度、委托代建招投標管理制度、政府監管制度等。

4.2 采取招標方式選擇代建單位

在明確代建單位法律主體地位，逐步培育完善代建主體市場的前提下，通過引入鐵路代建單位的資格準入制度，確保代建單位建設管理能力素質。在獲得一定的建設管理服務咨詢資格的單位范圍內，根據項目的建設規模、專業特點、技術難度，有選擇性地通過邀標方式邀請一定數量的代建單位參與投標，使整個過程透明化。考慮到現有鐵路建設單位市場尚未發展，鐵路整體路網統一規劃性較強，以及鐵道工程專業的特殊性、可選擇的潛在代建單位數量比較少等現實環境條件，建議現階段采取邀標的方式選擇代建單位。

4.3 簽訂正式委托代建合同

制訂委托代建合同的示范性文本，明確委托方和代建方的合同代理權利義務。截至 2010 年，鐵路代建項目中使用的委托代建合同文本尚未出臺具體可操作性的示范性文本。代建項目中各方根據自身利益需要設計了大量合同條款，但實際上未能體現規范意義上的委托代理關系，特別是在建設主體權責上存在明顯弱化代建方代理建設主體地位，使之成為簡單管理咨詢單位的傾向。

建設單位和代建單位之間必須是完全的合同關系，建設單位僅保留對代建單位的監督權，確保代建單位實施建設管理的獨立主體地位，防止委托方過度干預建設過程。在鐵路代建單位沒有違反法律法規及合同條件的情況下，建設單位無權擅自解除與代建單位的合約，否則將予以嚴厲的經濟處罰。

4.4 加強代建管理人才培養

項目管理行業是智力密集型、知識密集型行業，項目管理單位最主要的資源是人力資源，人力資源是項目管理公司在市場競爭中最主要的影響因素。項目管理從業人員必須具備相應的知識、技術、能力和職業道德。我國目前設計、監理、咨詢行業從業人員中，技術人員較多，知識結構不盡合理，缺乏法律、經濟和管理方面的專業人才，這是培育代建單位過程中應予以關注的問題。

4.5 探索代建管理責任險和擔保方式

我國項目代建單位自身資產賠付能力較弱，無法與其承擔的投資和資金風險相匹配。從國際情況看，此類高技術服務型企業，雖然其本身沒有太大的資產規模，但有相對完善的保險與擔保制度。我國各地在政府非經營性項目實施代建制時，要求代建單位出具項目概算約 10% 的履約保函，雖然能夠起到一定分擔項目風險的作用，但是履約保函所擔保的內容多是代建單位能否履約。而代建單位履約后，由于本身管理水平所造成的損失，一般不是履約保函所擔保的范圍。因此，為了避免項目代建的資產與其承擔的風險不相匹配的問題，建議盡快建立項目代建單位管理責任險。代建方必須投保代建單位管理責任險，改變項目代建單位資產與可能承擔的風險不相匹配的局面，促進項目代建單位不斷提高自身管理水平。現階段，國內投資項目投保率不足 30%，政府投資項目投保率不到 15%[2]，工程擔保更是處于空白狀態。因此，鐵路建設項目代建方應積極探索工程擔保或工程保險的方式。

4.6 設計科學合理的代建激勵約束機制

為了實現建設單位效用最大化，在設計代建合同時激勵代建單位不采取尋租行為，需要在設計代建合同時將代建單位和建設單位的目標綁定，共同承擔風險，使代建單位對投資人負責，承擔相應的法律責任并獲得合理的經濟收入，做到讓建設單位滿意的同時也給代建單位帶來最大收益。激勵機制的建立既包括外在的經濟激勵，也需要給代建單位建立一定的非經濟性激勵，主要包括行業市場信譽的積累等方面。

在收入實現方面，可以考慮采用節約投資進行提成獎勵，鼓勵代建單位千方百計控制投資，節約建設資金。鐵路代建項目的委托合同設計，應將代建單位通過對鐵路建設項目實施高效的管理而形成的結余資金，按照一定的比例提成獎勵給代建單位，從而滿足代建單位和建設單位在投資控制目標上的一致性。

[1]孟慶玲. 建設工程項目總投資的控制[J]. 蘭州商學院學報，2006(3)：126.

[2]孔 璇. 政府投資項目代建中的委托與代理風險管理[R]. 武漢：武漢理工大學，2006.