新公共服務理論視野下體育管理體制改革的啟示

毛偉民

(南京市工人文化宮，江蘇 南京210005)

自上個世紀八九十年代以來，伴隨著西方政府重塑運動的興起和發展，新公共管理在當代公共行政理論與實踐中越來越顯示出其主導的地位.而在此基礎上產生的新公共服務理論，則是對包括企業家政府理論在內的新公共管理理論(New Public Management)進行的反思與批判.在我國，自進入新世紀以來，特別是2008年北京奧運會結束以后，如何在建設服務型政府的大背景下進行我國體育管理體制的改革便成為廣大體育人經常思考的問題.本文試著從服務型政府的理論源泉，即新公共服務理論入手，結合我國體育事業發展的現狀，借鑒新公共服務理論中有益的成分，尋找對我國體育管理體制改革有益的啟示.

1 新公共服務理論產生的背景以及基本內涵

20世紀90年代伊始，伴隨著西方經濟危機的加深，發達國家政府掀起了新一輪行政改革熱潮，其間出現了多種對政府行政改革產生巨大影響的行政學說，這其中就包括以奧斯本等人提出的企業家政府理論為代表的新公共管理理論和由登哈特等人提出的新公共服務理論，而后者正是在對前者進行反思和批判的基礎上產生的.在新公共服務理論的思想來源和概念基礎中，最主要的理論先驅包括：①民主公民權理論;②社區與公民社會理論;③組織人本主義和新公共行政;④后現代公共行政.

一般認為所謂“新公共服務”，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演角色的一套理念.作為一種全新的現代公共行政理論，新公共服務理論認為公共行政官員在其管理公共組織和執行公共政策的時候，應該把注意力集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責上，而不是簡單的“掌舵”和“劃槳”.具體的來說，新公共服務理論主要包括以下幾方面的基本觀點：

(1)政府的職能是服務而不是掌舵.公務員日益重要的角色就是要幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或掌舵使社會朝著新的方向發展.也就是說，在一個公民積極參與的社會中，公共官員將要扮演的角色越來越不是服務的直接供給者，而是調停者、中介人或者裁判員.這些新角色所需要的不是管理控制的老辦法，而是做中介、協商以及解決沖突的新技巧.

(2)公共利益是目標而非副產品.公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅使下找到快速解決問題的方案，而是要創造共享利益和共同責任.因此，公共行政官員應當積極的為公民能夠通過對話清楚的表達共同的價值觀念，并形成共同的利益觀念提供舞臺，應該鼓勵公民采取一致的行動，而不是僅僅通過促成妥協而簡單的回應不同的利益要求.

(3)為公民服務.新公共服務理論認為，公共利益不是由個人的自我利益聚積而成的，而是產生于一種關于共同價值的對話.因此，公務員必須集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關系.特別是當有些公民試圖憑借其所擁有的更多資源和更高技能使自己的需求優先于別人的需求時，更應在政府中強調和突出公平和公正原則.換言之，政府必須關注公民的需要和利益.

(4)責任的多元化.公務員關注的不僅僅是市場，他們還應該關注憲法、法律、社會價值觀、政治規范、職業標準及公民利益，因此說責任問題是極其復雜的.公共行政官員應該受到并且也已經受到，包括公共利益憲法法律、各個層次的政府、民主規則、公民需求環境因素在內的各種制度和標準等復雜因素的綜合影響，而且他們應該對這些制度和標準等復雜因素負責.

(5)重視人而不只是重視生產率.新公共服務理論十分強調“通過人來進行管理”的重要性.這里包括兩層含義，即作為管理對象的非政府組織或者個人需要被善待，以及公務員本身也需要公務員管理機構的善待.在這個過程中，公民和公共雇員的公共服務動機同樣可以得到承認和支持.

2 當前我國的體育行政管理體制及面臨的困難

所謂體育管理體制，一般認為是指國家在對體育管理的過程中所形成的、相對穩定的組織結構形式、權力分配方式和在一定管理制度規范、約束下展開的運行機制的總稱.體育管理體制決定了國家、社會和個人在體育領域中的地位，也決定了他們在體育領域中的權力和利益的比例分配，并為不同的參與主體提供相應的組織保障.國家在不同的歷史時期，依據內、外部環境條件的變化和體育發展的客觀規律，必然會對現行的體育管理體制做出相應的改變和調整，即體育管理體制改革，這也是體育管理體制自我組織和自我完善的必然過程.目前，我國體育管理體制處于一個由政府主導型的體育管理體制向國家辦、社會辦相結合的體育管理體制過渡的時期.換句話說，就是在舉國體制的框架內部分的融入了一些社會成分，當然舉國體制依舊是占主導地位的.

舉國體制是伴隨著新中國的建立而來的，其發展由來已久，并且在計劃經濟時代發揮了舉足輕重的作用.其特點一般表現為：首先，政府行使幾乎全部的管理權力.1952年11月國家體育運動委員會成立(現在的國家體育總局)，作為國務院的下屬部委之一(現為國務院直屬機構)，由此開始對全國的體育事業進行統一的計劃管理.其次，政府直接對體育事業進行投資，在競技體育方面國家幾乎承擔了各級體校和體育訓練隊的全部費用，在群眾體育方面，國家也通過直接撥款的方式承擔著主要的經濟義務.再次，行政命令是進行體育管理的主要手段.由于政府對體育事業的發展承擔著主要的義務，因此也掌握著幾乎全部的權利，無論是運動員的日常訓練和管理，還是體育機構的日常運轉，都帶著濃厚的政府行為或者政府習慣行為的氣息.

但是，隨著近年來社會主義市場經濟體制逐漸完善，舉國體制開始出現了某種程度的“不適應”.其表現大致可以概括為：首先，社會的進步導致出現了許多政府序列中的體育行政管理部門管不了也管不好的事物.由于參與體育事業的主體逐步走向多元化，來自不同社會階層的群體對體育事業特別是群眾體育事業提出了不同的要求，要求體育管理部門提供更多更好的服務.而政府由于自身能力的限制，一方面難以應對人民日益增長的對體育事業的要求，另一方面也開始難以對大眾生活中層出不窮的新的體育事業進行有效管理，這樣就開始產生了體育事業中的“政府失靈”現象.

其次，隨著體育事業的發展，國家財政的壓力日益突出，無法為包括競技體育和群眾體育在內的體育事業提供充足的資金支持，從而開始尋求和逐步接受來自社會的力量介入體育事業的發展；同時，國門的開放使得國際體育中的職業化、商業化和產業化浪潮對原有的體制產生了巨大的沖擊，全新的理念和飛速發展的現實不斷刺激著體育事業上早已不堪重負的政府財政的神經.

再次，單一的行政指令式管理，人為的割裂了體育與社會、體育與經濟的聯系，濃郁的計劃經濟和行政色彩使得體育無法按照自身規律得以發展.特別是在處理競技體育和群眾體育的問題上，由于過分的依附于政府，使得競技體育帶上濃厚的政治色彩，而在實際工作中過分的追求競技體育的政治效應，又使得競技體育和群眾體育無論是在投入還是在產出上都發生了的嚴重失調.由此不難看出，我國現行的體育管理體制已經落后于我國的社會經濟發展，并且已經在多個方面影響到了體育事業的健康發展.

3 新公共管理理論對我國體育管理體制改革的啟示

眾所周知，“發展體育運動，增強人民體質”一直是我國體育管理部門工作的根本任務.而作為實質上的國家領導和管理體育事業的部門，我國的體育行政機構依舊扮演著代表政府領導興辦各項體育事業的角色.這就為從針對政府行政管理改革的新公共管理理論中借鑒有益的成分提供了可能.同時，我國目前體育管理實踐中出現的諸如權責不清、效率不高等等的現實狀況，也為部分的借鑒和運用該理論提供了機遇.

首先，轉變體育行政管理機構的行政角色.當今體育事業主管部門的作用在于和私營以及非盈利的體育相關組織一起，為社會所面臨的問題尋求解決的辦法，其角色從控制轉變為議程安排，是協調相關各方坐到一起促進公共問題的解決進行磋商.這樣一來，體育行政管理部門，特別是群眾體育的管理部門，其角色就不是服務的直接提供者，而是調停者、裁判員或者說監督者.這就避免了體育管理部門自己制定政策法規的同時又參與實際的利益活動，以及由此帶來的管理部門與民爭利和利益分配不均等問題.

其次，建立和完善基層體育指導部門的信息反饋機制.一般來說體育事業主管部門往往關注較為長遠的目標實現，而普通的公民關注的是切身利益的最大化，兩者經常發生矛盾.因此，基層體育管理部門，特別是我國的群眾體育管理部門應建立一個有效與公民對話的機制，為公民表達自己的利益提供舞臺，形成制度化周期性的信息采集和反饋制度，以此來鼓勵公民在選擇體育運動形式和手段等方面形成大多數一致，而不是簡單粗暴的用行政手段規定或者具體指揮基層的群眾開展體育運動.

第三，強調公民體育運動的權利，體現為公民服務的意識.針對目前我國基層群眾體育事業中出現的，公民正常的體育運動訴求得不到響應和相關的指導，基本的體育運動設施得不到切實的維護，基層的體育活動得不到政府的財政支持而只能依賴極為有限的社會贊助等問題，我們不妨跳開僅僅依賴體育部門來管體育的瓶頸，把公民的體育運動權利提升到公民基本權利的角度來考慮.具體的來說，就是可以考慮將原本屬于體育部門主辦主管的基層體育活動放歸社區管理，將群眾性強的體育項目以招標的形式委托給體育界內相關的非營利性機構來主辦，依托社區和鄉村進行體育文化建設，重視活動主辦者和參與者積極性的培養.同時建立相應的激勵機制，由政府財政作為支持，培訓和維持一批類似于社會體育指導員的隊伍，及時發現基層群眾的體育運動的訴求，指導基層體育運動的開展.這樣，體育行政管理部門就可以從主辦具體活動的桎梏中解脫出來，騰出精力和財力，做好體育運動的管理和保障工作，而將具體的體育項目交給社區和相關的非盈利性機構來組織，使得我國的體育事業特別是基層的群眾體育事業，在形式多樣內容豐富的同時又能得到相關部門的支持和保障，從而避免因為體育行政管理部門的疏忽而產生的基層體育事業管理真空的局面，不給一些不法分子提供可乘之機.

自上世紀80年代起，我國就開始了對原有的以舉國體制為主的體育管理體制進行有計劃的改革.盡管我國目前的體育管理體制面對社會日新月異的進步和發展依舊表現出種種的不適，但是我們必須看到，也正是在這樣的現有體制下，數十年間我國的體育事業取得了令世界震驚的發展.從《全民健身計劃綱要》的順利實施，到我國運動員在雅典奧運會上的驕人戰績，都在說明我國現行的體育管理模式依然有它合理的一面，能夠找到其現實的需要.因此我們應該肯定現行體制存在的意義和價值，更應對未來的改革發展充滿信心.從某種意義上講，我們目前面臨的種種困難，正是變革的信號，是進步的一種表征，是新的種種現實正面沖擊原有體制時產生的一種沖突的表征.我們將用各種新的技術和知識，在新的社會實踐給予我們的機遇中，去做也許在過去都無法夢想的事情，要用積極的行動去尋求真正適合我國國情的體育管理體制.

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