關于社會轉型期完善未成年人國家監護制度的思考

薛 薇

（北京青年政治學院 社科部，北京 100102）

關于社會轉型期完善未成年人國家監護制度的思考

薛 薇

（北京青年政治學院 社科部，北京 100102）

我國現有未成年人國家監護制度是建立在計劃經濟體制基礎上的，已無法滿足社會轉型期的現實需要，亟待完善。完善現有國家監護制度的對策建議包括將單位、居民委員會和村民委員會轉變為未成年人國家監護的協調組織；擴大享受國家監護的未成年人群體范圍；對不適當監護人監護權的撤銷、制裁問題上，相關法律法規應修改被動、消極的規定。

社會轉型期；計劃經濟體制；社會主義市場經濟；未成年人國家監護制度

未成年人國家監護就是國家擔當監護人，對未成年人人身、財產及其他合法權益進行監督和保護，彌補父母監護和其他監護方式的缺失，保障未成年人健康、順利成長。1986年制定的《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）構建起我國未成年人國家監護基本制度。《民法通則》規定，未成年人的父母已經死亡或者沒有監護能力，又沒有監護能力的祖父母、外祖父母、兄、姐、關系密切的其他親屬、朋友擔任監護人的，由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監護人。從當時的立法社會背景和社會現實來看，未成年人的父母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會擔任監護人，帶有“準國家監護”的性質，民政部門作為國家行政機關擔任監護人則是完全的國家監護。

然而，隨著20世紀90年代初我國社會經濟體制由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，導致我國社會進入全面轉型期，我國原有未成年人國家監護制度基本制度已經越來越無法滿足轉型期的社會現實需要，亟待完善。

一、已有未成年人國家監護制度的經濟基礎的變化

1986年制定的《民法通則》之所以規定在一定條件下相關單位、居委會和村委會擔任未成年人的監護人，是基于當時的計劃經濟體制和公有制。雖然當時改革開放已有七、八個年頭了，社會主義經濟同商品經濟完全對立的傳統思想觀念已被打破，但計劃經濟體制并沒有根本性的松動和變化，打破單一公有制一統天下局面的非公有制經濟此時還處在發展的起步階段。

在計劃經濟體制和單一公有制之下，“國家是單位資源唯一或主要的供給者”，“所有單位都被納入國家行政序列，都有一定的行政隸屬關系和相應的行政級別，單位實際上是國家行政組織的延伸和附屬物”[1]。從廣義上說，無論是城市“單位”還是農村“單位”，都屬于國家的“化身”或國家的“代言人”。在當時的經濟體制和所有制之下，國家的職能大部分順理成章地被分散在大大小小的“單位”里。“單位組織不僅有專業功能，而且具有經濟、政治、社會等多方面的功能，起著政府的作用”[2]。“單位”成員的生老病死以及他們未成年人子女的監護義務在一定條件下都由“單位”代表國家承擔。

但是，隨著20世紀90年代初開始的社會轉型，計劃經濟體制和單一公有制逐漸被徹底打破。在建立社會主義市場經濟體制過程中，單位、居民委員會和村民委員會承擔未成年人國家監護義務開始舉步維艱。

就單位而言，承擔未成年人監護義務已力不從心。政企分開的改革使企業成為獨立的市場主體，自主經營，自負盈虧。在此狀況下，沒有理由要求企業承擔國家職責，擔當未成年人監護人；企業面臨激烈的市場競爭，為了生存和發展，必須全力以赴地發展壯大自己。

就居民委員會和村民委員會而言，承擔未成年人監護義務困難重重。根據我國相關法律規定，居民委員會和村民委員會是居民和村民實行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治性組織，這兩個“單位”已不再像計劃經濟時代“被納入國家行政序列”，不具有公共事務的管理職責。在社會主義市場經濟條件下，要求基層群眾自治性組織承擔理應國家承擔的對未成年人監護義務無論從理論還是現實角度，都無法說通。除此之外，在現行制度框架下，居民委員會和村民委員會承擔計劃經濟時代未成年人國家監護義務，在經費和人員等方面都存在著許多困難。

二、已有未成年人國家監護制度無法應對的新問題

1. 大量特殊未成年人群體無法進入國家監護的視閾

當前我國國家監護機構主要是兒童福利院，而兒童福利院接受的兒童范圍非常有限。兒童福利院只接收孤殘兒童和查找不到父母的棄嬰。在社會轉型過程中涌現出人數眾多的特殊未成年人群體，既非“孤殘兒童”，也非“棄嬰”，因不符合條件，從而無法得到國家監護。這些特殊未成年人群體主要包括農村留守兒童和服刑人員未成年子女。

改革開放以來，伴隨著以進城務工農民工為主的流動人口數量迅猛增長，在我國廣大農村，留守兒童數量增長迅速。2010年全國婦聯調查顯示，目前全國共有農村留守兒童5800多萬，其中14周歲以下約4000多萬。在全部農村兒童中，留守兒童的比例達28.29%[3]。

絕大部分農村留守兒童由父母委托祖輩隔代監護。祖輩隔代監護存在監護人年邁體弱、力不從心和溺愛等諸多問題。農村留守兒童由于得不到有效的監護，各種各樣傷害事件頻發，如人身安全問題、女童的性侵害問題、心理健康和接受義務教育問題等。由于缺乏管束，這部分特殊群體還容易受到各種不良信息和行為的誘惑，成為犯罪分子后備役，甚至走上違法犯罪的道路。

改革開放以來，我國犯罪人數呈上升趨勢，由此導致相當數量的服刑人員未成年子女的出現。2006年司法部全國抽樣調查顯示，當時全國服刑人員未成年子女總數已經超過60萬人[4]。父母一方或雙方服刑后，由于不符合國家監護條件，服刑人員未成年子女大多由就由親屬代為監護，或者流浪社會。監護人往往是祖父母或外祖父母，由于年邁，履行監護義務困難重重。由于受獨生子女政策的影響，鮮有成年兄弟姐妹可以承擔監護責任。其他親屬包括叔伯、姑姨等人，由于沒有法定監護義務，再加上生活、工作壓力以及利益沖突等原因，很難承擔監護義務。現實致使服刑人員未成年子女生活、受教育等問題陷入困境。2006年司法部全國抽樣調查結果顯示服刑人員未成年子女輟學比例高達13.1%。其中戶口在農村的輟學率高達16.1%。服刑人員未成年子女在社會上流浪、乞討的占總數的2.5%[4]。

同年，民政部等15個部委聯合發布《關于加強孤兒救助工作的意見》，突破性地將服刑人員未成年子女列入救助規劃中，規定“對因父母服刑或其他原因暫時失去生活依靠的未成年人，可以依據相關法律規定妥善安置”。但此規定過于籠統，操作性差，實際效果難盡人意，到目前為止，服刑人員未成年子女的監護問題并沒有根本性的改觀。

2. 對不適當監護人監護權撤銷、制裁上被動、消極，國家監護介入遲緩

《民法通則》和《中華人民共和國未成年人保護法》兩部法律的相應規定都過于被動、消極，國家監護不夠明晰，可操作性差。

《民法通則》第十八第三款規定：“監護人不履行監護職責或者侵害被監護人的合法權益的，應當承擔責任；給被監護人造成財產損失的，應當賠償損失。人民法院可以根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷監護人的資格。”《中華人民共和國未成年人保護法》第五十三條規定：“父母或者其他監護人不履行監護職責或者侵害被監護的未成年人的合法權益，經教育不改的，人民法院可以根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷其監護人的資格，依法另行指定監護人。”這兩條規定意味著不適當監護人監護權的撤銷必須有“有關人員或者有關單位的申請”，否則撤銷監護權程序就無從啟動，人民法院不能主動為之。

在社會現實當中，監護人不履行監護職責或者侵害被監護人的合法權益的事情時有發生，但有關人員或者有關單位向人民法院提出撤銷監護人監護權的申請卻很少出現。受傳統文化思想影響，人們對于監護這樣“管孩子”的事情普遍認為這是私事，“清官難斷家務事”，不應介入；而權益遭到損害的未成年人由于年齡小、認識和能力有限，也很難主動提出申請。由于撤銷不適當監護人監護權的被動、消極，導致國家公權力介入未成年人監護問題反映遲鈍，造成一些處境困難的未成年人得不到國家公權力及時、有效的保護。

三、完善未成年人國家監護制度的對策建議

1. 單位、居民委員會和村民委員會承擔未成年人國家監護的協調、監督職責

在社會轉型時期，未成年人父母所在單位或未成年人住所地居委會、村委會與未成年人依有密切的關系。這些組織的工作人員對相關未成年人的情況知根知底，有感情，同時地理距離也決定了他們彼此之間有更多的機會、時間接觸。所以，應通過修改相關法律，確保未成年人父母所在單位或未成年人住所地居委會、村委會承擔起國家監護責任。

2. 擴大享受國家監護的未成年人群體范圍

在社會轉型變動中，涌現出的農村留守兒童、服刑人員未成年人子女等特殊未成年人群體數量龐大，已經演化成為引人關注的社會問題，而絕非是個別家庭的問題。國家應積極承擔起農村留守兒童、服刑人員未成年人子女等特殊未成年人群體監護義務。

國家對農村留守兒童的監護可以由寄宿學校承擔。國家加大農村中小學寄宿學校的建設力度，能讓絕大多數留守兒童進入寄宿學校學習，有專人集中管理。相比較隔代監護、親朋代為監護，在寄宿學校，留守兒童的安全、學習和生活等問題更有保障。對于服刑人員未成年人子女，法院對他們的監護人進行判決的時候，應當妥善安排被判刑人員未成年子女的監護問題，指定監護人。

[1] 揭愛花.單位一種特殊的社會生活空間[J].浙江大學學報(人文社會科學版),2000,(5).

[2] 路風.單位∶一種特殊的社會組織形式[J].中國社會科學,1989,(1).

[3] 農村留守兒童家庭教育活動調查分析報告發布[EB/OL]. www.gov.cn.2010-10-06.

[4] 司法部預防犯罪研究所課題組.監獄服刑人員未成年子女基本情況調查報告[J].犯罪與改造研究,2006,(8).

（責任編輯、校對：韓立娟）

The Reflection on Improving National Guardianship of Minors in Social Transition Period

XUE Wei

(Department of Social Science, Beijing Youth Politics of College, Beijing 100102, China)

In our country, the existing national guardianship of minors is based on the planned economy. National guardianship of minors must be improved in transition. In order to improve national guardianship of minors, enterprises and residents’ committees should be turned into harmonious and supervising organizations; the national guardianship of minors should be extended; the national guardianship of minors should become active.

social transition period; the planned economy; the socialist market economy; national guardianship of minor

北京青年政治學院科學研究基金項目（《未成年人國家監護制度研究》）

2011-03-11

薛薇（1970-），女，陜西清澗人，北京青年政治學院社科部講師，研究方向為大學生思想政治教育。

D922.183

A

1009-9115(2011)03-0129-03