區(qū)域基層圖書館發(fā)展比較分析及其發(fā)展措施

●劉茲恒，黃紅華（北京大學(xué) 信息管理系，北京 100871）

一般而言，縣以下基層圖書館是相對于省市級(jí)高端圖書館而言的，在城市，主要指區(qū)、街道、社區(qū)圖書館；在農(nóng)村，則主要指縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村圖書館（室）。由于基層圖書館處在整個(gè)圖書館體系的底端，是公共文化服務(wù)布局在各地的網(wǎng)點(diǎn)，是最貼近民眾的圖書館，因而也是實(shí)現(xiàn)圖書館社會(huì)價(jià)值最重要的載體。[1]

由于基層圖書館與外部環(huán)境存在著能量的交換與互動(dòng)，所以無論是政治環(huán)境或是經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，都將直接影響到它的生存以及可持續(xù)發(fā)展的能力。這就使得處在不同區(qū)域的基層圖書館，如東部發(fā)達(dá)地區(qū)的基層圖書館與西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的基層圖書館，無論是在信息資源建設(shè)還是在服務(wù)項(xiàng)目的開展等方面，其發(fā)展水平都存在極大的差異。本文將嘗試性地從以下兩個(gè)緯度，即制度變遷路徑和生態(tài)學(xué)角度，對不同區(qū)域基層圖書館的發(fā)展進(jìn)行比較分析，并在此基礎(chǔ)上對其不同的制度變遷路徑進(jìn)行探析，以尋求我國基層圖書館發(fā)展的對策。

1 不同區(qū)域基層圖書館發(fā)展的路徑比較分析

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷從制度不均衡開始，當(dāng)一個(gè)社會(huì)中制度的供給大于或者小于需求的時(shí)候，就出現(xiàn)了制度不均衡。當(dāng)人們的利益要求在現(xiàn)有制度下得不到滿足時(shí)，就產(chǎn)生了對新制度的需求；而當(dāng)一些人發(fā)現(xiàn)通過變革現(xiàn)有制度或進(jìn)行制度創(chuàng)新有利可圖時(shí)，就會(huì)發(fā)起制度變遷。根據(jù)制度變遷過程中促成制度變遷的決定力量的不同，可分為誘導(dǎo)性變遷和強(qiáng)制性變遷。前者是指一群或某個(gè)人在響應(yīng)由制度不均衡引起的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷，而后者則是指政府運(yùn)用其所掌握的強(qiáng)制力，利用法律和行政命令，組織實(shí)施的制度創(chuàng)新。[2]

路徑依賴是制度變遷演進(jìn)中普遍使用的一個(gè)概念。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物之一——諾斯創(chuàng)造性地提出了制度變遷的“路徑”這一重要概念。他認(rèn)為，一個(gè)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，制度變遷存在著“路徑依賴”（pathdependence）現(xiàn)象，即一種制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)下去?！奥窂健崩碚搹闹贫冉嵌冉忉屃藶槭裁床煌膰一虻貐^(qū)并沒有走同樣的發(fā)展道路。通常，路徑依賴有兩種方向：一種是良性的制度依賴。這種情況是指某種初始制度選定后，其報(bào)酬遞增促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其他相關(guān)制度安排也會(huì)與之相配合，導(dǎo)致有利于經(jīng)濟(jì)增長的進(jìn)一步制度變遷。另一個(gè)極端情況是某種制度演變的軌跡形成以后，初始制度的報(bào)酬遞增消退，開始阻礙生產(chǎn)活動(dòng)，那些與這種制度共榮的組織為了自己的既得利益而盡力維護(hù)它。此時(shí)，這個(gè)社會(huì)進(jìn)入了無效制度，即進(jìn)入了“鎖定”（lock in） 狀態(tài)，這是惡性的路徑依賴。諾斯一直都認(rèn)為，被鎖入正反饋之中的經(jīng)濟(jì)制度，通常會(huì)制約行為者，僅允許其進(jìn)行邊際性的漸進(jìn)變遷。這些漸進(jìn)變遷經(jīng)過長時(shí)間的累積，以演化的方式改變經(jīng)濟(jì)制度框架。[3]

如果我們把“路徑”理論用來對我國基層圖書館的發(fā)展進(jìn)行分析，同樣可以發(fā)現(xiàn)，不同區(qū)域基層圖書館發(fā)展過程中也有兩條制度變遷路徑，分別為良性循環(huán)路徑和惡性循環(huán)路徑。

1.1 基層圖書館發(fā)展良性循環(huán)路徑分析

基層圖書館發(fā)展良性循環(huán)路徑表現(xiàn)為：基層圖書館改革－職能清晰－社會(huì)資源增長－政府獲利（政府財(cái)政不斷增長）－政府能力提升－推進(jìn)圖書館事業(yè)的發(fā)展。具體表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)。由于這些地區(qū)公民社會(huì)發(fā)育比較成熟，社會(huì)和市場已初步形成了自身的發(fā)展空間和發(fā)展邏輯，這種良性的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然條件為基層圖書館的發(fā)展提供了可資利用的廣泛資源，政府自覺扮演服務(wù)角色，通過界定產(chǎn)權(quán)建立現(xiàn)代圖書館發(fā)展制度。政府通過稅收來從日益增長的社會(huì)資源中增加財(cái)政收入，同時(shí)也就增加了基層圖書館的投入，促使基層圖書館的服務(wù)能力進(jìn)一步提高，基層圖書館反過來又直接為地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。這種良性循環(huán)是基層圖書館可持續(xù)發(fā)展的基本保證。

1.2 基層圖書館發(fā)展惡性循環(huán)路徑分析

基層圖書館發(fā)展惡性循環(huán)路徑表現(xiàn)：圖書館未能改革成功－社會(huì)資源的萎縮－圖書館陷入財(cái)政困境－圖書館發(fā)展受到限制。具體表現(xiàn)為，在一些經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)，受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然條件的制約，社會(huì)與市場的不成熟，政府的角色不得不定位于政治、經(jīng)濟(jì)、文化的主導(dǎo)地位，將本應(yīng)由市場、社會(huì)承擔(dān)的職能攬于一身，導(dǎo)致政府職能的無限膨脹。這種“大而全”的政府狀態(tài)進(jìn)一步加劇了其產(chǎn)權(quán)不清，抑制了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，導(dǎo)致社會(huì)資源萎縮，使政府財(cái)政狀況陷入困境。而政府的財(cái)政狀況在很大程度上又會(huì)制約政府服務(wù)能力的提升。因此，當(dāng)政府存在著財(cái)力緊張的情況，其財(cái)力僅夠維持其基本基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)，用于公共管理與公共服務(wù)的資金就會(huì)非常缺少。由于基層圖書館的發(fā)展離不開政府持續(xù)性的資金投入，在缺乏這種投入的情況下，基層圖書館的發(fā)展必然受到限制。而“路徑依賴”理論認(rèn)為，一種制度形成以后，會(huì)帶有一種自我捍衛(wèi)和強(qiáng)化的機(jī)制，要放棄這種制度十分困難，這又進(jìn)一步加劇了基層圖書館發(fā)展的惡性循環(huán)。

2 基層圖書館發(fā)展的生態(tài)學(xué)比較分析

臺(tái)灣學(xué)者彭文賢認(rèn)為，行政制度與它所處的生態(tài)環(huán)境間具有交互行為，它們之間形成了互相影響、相互依賴的關(guān)系。要了解一個(gè)行政制度中的行政行為，僅靠研究行政上的典章制度、組織結(jié)構(gòu)，以及一切人事制度等，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為研究行政制度中的組成部分，就必須了解其生態(tài)環(huán)境。行政的生態(tài)環(huán)境，簡單地說，就是指某一行政體系所存在的整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中，所呈現(xiàn)的一切行為形態(tài)與價(jià)值觀念，它包括經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素、溝通網(wǎng)、符號(hào)系統(tǒng)和政治架構(gòu)等。[4]

而作為人類社會(huì)發(fā)展到一定階段的文明產(chǎn)物，圖書館為一定社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化服務(wù)，而它的發(fā)展也依賴于所處的各種生態(tài)環(huán)境的積極配合。按照行政生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)，作為社會(huì)性的制度安排，基層圖書館和其所處的生態(tài)環(huán)境的和諧與統(tǒng)一是其獲得持續(xù)性發(fā)展的基本要求。從靜態(tài)來看，環(huán)境是任何政治或行政系統(tǒng)運(yùn)行、改革及發(fā)展的前提、依據(jù)和施加影響的對象，是一個(gè)系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和。基層圖書館與周圍環(huán)境之間的有機(jī)聯(lián)系，構(gòu)成了其自身特有的行政生態(tài)環(huán)境，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然資源、歷史傳統(tǒng)、人口乃至其生活方式、價(jià)值觀念等，都會(huì)對基層圖書館的發(fā)展產(chǎn)生影響。從動(dòng)態(tài)來看，基層圖書館的改革與發(fā)展是其不斷適應(yīng)客觀環(huán)境而進(jìn)行制度創(chuàng)新的過程，反過來，客觀環(huán)境的變化又是基層圖書館進(jìn)行改革和發(fā)展的動(dòng)力。

2.1 不同區(qū)域基層圖書館社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然條件的比較分析

基層圖書館發(fā)展的能力與所處的環(huán)境，即社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然條件緊密相關(guān)。例如，作為政治、經(jīng)濟(jì)等較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，由于位于中國的沿海和長江三角洲等對外開放程度較高的區(qū)域，其地理位置優(yōu)越，民眾相比較而言具有較為強(qiáng)烈的市場意識(shí)、公民權(quán)利意識(shí)以及民主參與意識(shí)。因此，在市民社會(huì)發(fā)育較為成熟的情況下，社會(huì)和市場已初步形成了自身發(fā)展的空間和發(fā)展渠道，而這種良性的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然條件就為基層圖書館的發(fā)展乃至提高基層圖書館的服務(wù)能力提供了廣泛的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)資源，基層圖書館與社會(huì)、與政府就比較容易形成“強(qiáng)社會(huì)－政府－大圖書館”的格局。需要指出的是，這里的“大”有兩層含義：其一，當(dāng)社會(huì)資本較為豐厚的時(shí)候，政府擁有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能夠提供更為有利的公共政策對基層圖書館的發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。而成熟的市民社會(huì)及其所擁有的較強(qiáng)的自治能力又使得社會(huì)承擔(dān)了一部分政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能，而屬于社會(huì)公共事務(wù)的基層圖書館相應(yīng)地也獲得了較為充足的發(fā)展資源。其二，政府在“政府－企業(yè)”關(guān)系以及“政府－社會(huì)”關(guān)系中扮演服務(wù)的角色，并從日益增長的社會(huì)資源中提取財(cái)政收入，獲得收益，反過來促進(jìn)政府服務(wù)能力提升。而服務(wù)能力提升后的政府能從其擁有的較為充裕的經(jīng)濟(jì)、政治等資源抽出一部分反饋給社會(huì)，用于改造社會(huì)公共設(shè)施，提升政府公共服務(wù)能力。作為公共事務(wù)中的一部分，基層圖書館也會(huì)因此受益。

相形之下，在較為落后的中西部地區(qū)，由于缺乏資源補(bǔ)償機(jī)制，其基層圖書館的發(fā)展顯得格外艱難。這種狀況與其所處的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境也是緊密相關(guān)的。由于所處的地理位置并不是很優(yōu)越，這些地區(qū)公民權(quán)利意識(shí)以及民主參與意識(shí)較為淡薄，發(fā)展、利用圖書館的意識(shí)也較弱，因此其圖書館發(fā)展的社會(huì)空間較為狹小，“政府－社會(huì)”格局就容易形成“弱社會(huì)－大政府－小圖書館”的格局。這里的“小”亦有兩層含義：其一，政府不得不大，社會(huì)與市場的不成熟使得政府在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等方面承擔(dān)了很多職能。于是，在政府職能擴(kuò)張的過程中，往往是著眼于能夠快速、有效促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)政府能力的項(xiàng)目，作為經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不明顯的基層圖書館就往往被忽略了?；鶎訄D書館由于缺乏正常的資金來源保障，在新書引進(jìn)、館舍改造、服務(wù)拓展、人員培訓(xùn)等方面只能是捉襟見肘。其二，政府大而不強(qiáng)，社會(huì)資源的萎縮使政府獲取機(jī)制大為失效，同時(shí)出于政府會(huì)遭遇缺乏機(jī)構(gòu)改革和人員分流所需的資源補(bǔ)償機(jī)制和分流渠道的困境，很難進(jìn)一步抽取相應(yīng)的資金或是出臺(tái)政策來支持基層圖書館事業(yè)的正常有序開展，使得基層圖書館的發(fā)展更加困難重重。

2.2 不同區(qū)域政府能力比較分析

圖書館從個(gè)體角度來說是一種機(jī)構(gòu)，而從整體意義上來說則是一種社會(huì)性的制度安排，是為了保障公眾的知識(shí)信息福利（即滿足公眾的知識(shí)信息需求）而作出的一種制度安排。社會(huì)上的每一個(gè)公立（即政府設(shè)立）的圖書館機(jī)構(gòu)，都是這種制度安排的產(chǎn)物。這就形成了這樣一種事實(shí)邏輯關(guān)系：作為制度安排意義上的圖書館制度，決定著作為機(jī)構(gòu)意義上的圖書館個(gè)體的存在與發(fā)展。反過來說，作為機(jī)構(gòu)的圖書館個(gè)體的存在和發(fā)展，受制于國家和政府層面的圖書館制度安排的狀態(tài)。所以，每一個(gè)圖書館機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)如何，不僅僅取決于該圖書館自身的管理水平如何，而更具決定性地取決于國家和政府層面的圖書館制度安排如何。[5]

國家或是政府層面對圖書館進(jìn)行制度安排的優(yōu)劣一定程度上取決于當(dāng)?shù)卣哪芰?。政府能力是指現(xiàn)代國家政府即國家行政機(jī)關(guān)，在既定的國家憲政體制內(nèi)，通過制定和執(zhí)行品質(zhì)優(yōu)良、積極而有效的公共政策，最大可能地動(dòng)員、利用、組織、發(fā)掘、培植資源，為社會(huì)和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務(wù)，理性地確立社會(huì)普遍遵從的正式規(guī)則并積極引導(dǎo)更為廣泛的、非正式的社會(huì)規(guī)則，維護(hù)社會(huì)公正和秩序，形成有效調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)行為的制度及其機(jī)制，進(jìn)而在比較的意義上促進(jìn)國家迅速、均衡、持續(xù)、健康發(fā)展的能力。[6]

公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案，其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，其表達(dá)形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府規(guī)劃等。[7]它具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、系統(tǒng)性、廣泛性的特征。更為重要的是，它的作用在于能以行政的權(quán)力為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益提供可實(shí)現(xiàn)的方案。

對于基層圖書館而言，地方法規(guī)、指導(dǎo)性意見、發(fā)展規(guī)劃或者財(cái)政制度安排，都不僅是對其存在及地位的認(rèn)可，也是其可持續(xù)性發(fā)展的措施保障。一般而言，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域，有關(guān)發(fā)展基層圖書館的措施都比較具體。如1997年上海市就制定了《上海市公共圖書館發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃指出，中心圖書館服務(wù)體系將向全市街鎮(zhèn)、社區(qū)等基層圖書館網(wǎng)點(diǎn)和文化組織機(jī)構(gòu)延伸，覆蓋所有具有數(shù)字化文獻(xiàn)信息需求的用戶；[7]2002年，北京市的《北京市圖書館條例》開始實(shí)施，該條例鼓勵(lì)和扶持在社區(qū)內(nèi)興辦圖書館（室），要求各區(qū)、縣政府采取多種扶持措施，加強(qiáng)社區(qū)圖書館（室）建設(shè)；1997年深圳市的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館條例（試行）》頒布實(shí)施，2004年又進(jìn)一步確立“圖書館之城”建設(shè)目標(biāo)；2004年，《東莞地區(qū)圖書館總分館制實(shí)施方案》出臺(tái)，提出建設(shè)以東莞圖書館新館為總館，各鎮(zhèn)（區(qū)）圖書館為分館，村、社區(qū)（居）圖書館以及圖書流動(dòng)車為補(bǔ)充，吸收企業(yè)、學(xué)校等其他系統(tǒng)圖書館加入的地區(qū)圖書館網(wǎng)群”。[8]這些發(fā)達(dá)地區(qū)的基層圖書館在政策的指導(dǎo)下，逐漸形成了包括城市圖書館集群管理模式等發(fā)展模式。其中，東莞市到2006年底已經(jīng)建立起擁有1個(gè)中心館、18個(gè)分館、100個(gè)圖書館流動(dòng)服務(wù)站，形成了“技術(shù)+管理”、虛擬與實(shí)體結(jié)合的地區(qū)圖書館集群網(wǎng)。[9]

政府能力對基層圖書館發(fā)展的影響不僅表現(xiàn)在公共政策的制定上，還通過其擁有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作用于基層圖書館。

3 實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基層圖書館發(fā)展的措施

治理（governanee）是源于拉丁文和古希臘文的古老詞匯，原義是控制、引導(dǎo)和操縱。作為一個(gè)英語詞匯，其開始使用的時(shí)間說法不一，有人認(rèn)為該詞能上溯到16世紀(jì)甚至14世紀(jì)末期。不過，治理在近現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域基本是被遺忘的詞匯，只是偶爾作為“統(tǒng)治”（goverrlment）的替代詞出現(xiàn)。[7]但是，“治理”與“統(tǒng)治”在當(dāng)今并不是可以隨意使用的兩個(gè)概念。治理是當(dāng)代政府管理的一種新形式，是行政改革的產(chǎn)物。好的治理即善治，就是使公共事務(wù)所覆蓋的公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征在于它是政府和公民對社會(huì)公共事務(wù)的合作管理。治理的主體既是政府，也是民間公眾，治理的對象則是公共事物。治理是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。[10]

要實(shí)現(xiàn)對基層圖書館的有效治理，我們在這里提出兩種治理方式：

（1）在經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚的區(qū)域，政府擁有且自主運(yùn)行社會(huì)資本的能力較強(qiáng)，可以采用以政府為主導(dǎo)，通過引入社會(huì)中的第三部門、市民社會(huì)等參與者來實(shí)現(xiàn)治理。這種方式著重強(qiáng)調(diào)政府在基層圖書館治理中的主導(dǎo)地位。在基層政府占據(jù)主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，引入社會(huì)力量來參與政策方案。同時(shí)，新的社會(huì)治理環(huán)境要求政府從第三部門的本質(zhì)出發(fā)，理性建構(gòu)與第三部門的信任關(guān)系，并以此為基礎(chǔ)指導(dǎo)和推動(dòng)公共政策創(chuàng)新。通過政府行為方式等的改革能更有效地帶動(dòng)基層圖書館在體制等方面的改革，實(shí)現(xiàn)真正意義上的治理。而政府的內(nèi)部行為方式是實(shí)現(xiàn)基層圖書館治理的關(guān)鍵所在。

（2）在經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為薄弱的區(qū)域，由于政府承擔(dān)著較多的發(fā)展任務(wù)，作為不能及時(shí)產(chǎn)生社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的基層圖書館，其發(fā)展應(yīng)主要尋求更多社會(huì)力量的積極參與。因此，治理須通過發(fā)展非政府組織、第三部門和公民社會(huì)來實(shí)現(xiàn)。這種方式強(qiáng)調(diào)第三部門的發(fā)展和市民社會(huì)的培育。通過培育公民和第三方參與建設(shè)基層圖書館的意識(shí)，探索公民和公眾參與基層圖書館管理與建設(shè)的途徑與方式。與此同時(shí)，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)民間商會(huì)等非政府組織對公共事務(wù)的參與在基層圖書館治理中的作用。在非政府組織積極參與基層圖書館的建設(shè)過程中，圖書館最為主要的角色應(yīng)是與公眾建立互動(dòng)式的溝通機(jī)制。這種溝通機(jī)制的建立是為了樹立圖書館在公眾中的形象，獲得持續(xù)性社會(huì)力量的支持。

實(shí)際上，基層圖書館的治理需要多方的博弈。無論是作為政府的治理主體還是引入第三方來有效地參與對基層圖書館的治理，都需要基層圖書館在不同的主體間進(jìn)行互動(dòng)，以形成適合于自身的發(fā)展機(jī)制。在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)公共事務(wù)管理的主體并不僅限于政府，越來越多的非政府組織參與到公共管理的全過程中，而公共管理主體的多元化恰恰是現(xiàn)代公共管理與傳統(tǒng)行政管理的重要區(qū)別之一。作為社會(huì)公共事務(wù)的重要組成部分，基層圖書館的發(fā)展不僅需要政府在財(cái)政投資、政策指導(dǎo)以及制度保障上的安排，也需要更多的第三方，如社會(huì)團(tuán)體、NGO等的支持。當(dāng)然，各種社會(huì)力量能否順利或是有較強(qiáng)的意愿對基層圖書館提供支持，政府能力仍是一個(gè)很重要的因素。

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