我國水土流失考察與水土保持法的修訂

中國科學院院士、中國科學院地理科學與資源研究所研究員 孫鴻烈

我國水土流失考察與水土保持法的修訂

中國科學院院士、中國科學院地理科學與資源研究所研究員 孫鴻烈

為了給國家水土保持法的修訂提供我國水土流失狀況基礎資料，自2005年7月至2008年11月，水利部、中國科學院、中國工程院聯合開展了“中國水土流失與生態安全綜合科學考察”。我有幸參加了這次考察。

通過這次歷時三年多的考察，對我國水土流失的嚴重性——范圍之廣、強度之大有了更加深刻的認識，幾乎每個流域、每個省份都有分布。全國37%的國土遭受水土流失之害，面積達到350多萬km2，尤以西部地區為最。全國約83%的水土流失區集中分布在西部。水土流失的強度達到每年平均45億多t，是全球年侵蝕總量的1/5。全國侵蝕量大于 5000t/（km2·a）的面積達 112 萬 km2。 黃土高原部分地區甚至超過了3萬t/（km2·a）。從水土流失面積和強度看，我國40%的縣份達到嚴重水土流失的程度。

我國水土流失之所以如此嚴重，根源在于長期以來我國走的是一條以犧牲環境為代價的發展道路，生態環境遭受了嚴重的破壞。諸如草地超載放牧、森林過度采伐、陡坡開墾耕種、交通礦業等建設無視對生態的保護等等。因此，通過三年多的考察，深感要遏制水土流水蔓延必須從源頭抓起，采取預防為主、保護優先的方針。1991年全國人大在其批準的水土保持法中就專設了《預防》一章，其中包括禁止陡坡耕種、鼓勵造林護林、合理采伐林木、工程建設保護水土等9條規定，對控制水土流失發揮了重要作用。但隨著我國經濟社會的迅速發展和對生態環境保護的日益重視，原水土保持法的內容已經不能完全適應現狀了，要預防水土流失僅采取上述幾個方面的措施已經不夠。我們在考察中發現實施天然林禁伐、牧區退牧還草、陡坡退耕還林草等政策后，水土流失雖在部分地區有所緩和，但總體趨勢仍在發展。究其原因，除了一些建設工程仍對生態進行破壞外，愈演愈烈的在生態十分脆弱的青藏高原、草原區和干旱荒漠區挖蟲草，掘甘草、麻黃，摟發菜等活動也成為加劇水土流失的一個重要原因。考察后在給全國人大常委會《我國水土流失問題及防治對策》的報告中反映了這些問題，修訂后的水土保持法在《預防》章第十八條、二十一條就列入了有關內容。

此外，在水土流失考察中還發現大量山丘區侵蝕溝的存在是造成嚴重水土流失的又一重要原因。這些溝谷多數是地質時期形成的，除溝道底部流水造成侵蝕外，兩側陡崖還不時發生崩塌并形成泥石流。溝道侵蝕水土流失量很大，約占全國水土流失總量的40%多，個別地區甚至達到50%以上。據調查，長度超過1 km的侵蝕溝在黃土高原有30萬條，在東北黑土區有8萬條，南方紅壤區崩崗達22萬多處，長江上游及西南諸河區有泥石流溝1萬多條。在這次水土保持法修訂中也充分考慮了這一問題，在《預防》章第十八條中就指出：“在侵蝕溝的溝坡和溝岸……應當營造植物保護帶。禁止開墾、開發植物保護帶。”

通過三年多的水土流失考察，我們感到為了切實做好水土流失預防工作，沒有經濟措施是不行的，必須堅持“誰占用破壞，誰恢復補償”的原則，建立水土保持生態補償機制，明確規定由于從事生產建設破壞植被、改變地貌或損壞水土保持設施，使其喪失水保功能的應該繳納水土保持補償費，用于治理水土流失。這既強化了對水土流失責任者的懲處，同時也為水土流失治理增添了經費。修改后的水土保持法第三十二條就列入了繳納水土保持補償費的規定。

在三年多的水土流失考察中，我們還認識到我國水土流失之所以不斷發展，還有一個重要原因就是沒有明確水土保持的主體責任者。雖然在原水土保持法的《總則》中也提到各級水行政主管部門、各級人民政府的任務，但沒有明確規定誰是主體責任單位。因此，水土流失考察組在給全國人大常委會的報告中，專門提出要“加強領導，強化地方政府水土流失防治目標責任”。因為水土流失是一項涉及多方面的問題，是一個綜合的自然與社會經濟問題，水土保持也是一項十分復雜的系統工程，必須在政府層面確立水土流失防治目標，落實防治責任，研究防治的重大問題和相應的政策措施。在政府的統一協調下，各部門按照職責分工，各司其職，密切配合，才能有效地綜合防治當地的水土流失。新修訂的水土保持法也采納了上述建議，在《總則》第四條明確規定“縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統一領導，將水土保持工作納入本級國民經濟和社會發展規劃”，第五條還規定“縣級以上地方人民政府林業、農業、國土資源等有關部門按照各自職責，做好有關的水土流失預防和治理工作”。這一修訂，對地方政府預防治理水土流失的職責規定就更加清晰了，任務更加明確了，要求更加具體了。

考察組在給全國人大常委會的報告中還就我國水土流失防治工作的總體思路提出了建議，即“努力不欠新賬，加快還清老債。一方面要嚴格控制各類生產建設活動造成新的人為水土流失；另一方面，對歷史上已經形成的嚴重水土流失的地區要加大治理力度，加快治理進程”。新水土保持法也采納了這一建議，在《規劃》一章中，明確規定“對水土流失潛在危險較大的區域，應當規定為水土流失重點預防區；對水土流失嚴重的區域，應當規定為水土流失重點治理區”。這一劃分成為新水土保持法所增設的《規劃》一章的核心內容。

在三年多的考察中，我們還發現部分地區防治水土流失的措施不當，例如有的地方在植被建設時忽視地帶性規律；有的在措施配置時忽視了生態建設與經濟發展的有機結合，致使治理效果難以鞏固；有的地方在生態建設中忽視了自然修復能力，既加大了成本，又影響了生態恢復的效果和進度。因此，考察組的報告中強調了要“堅持因地制宜，分區確定防治目標和關鍵措施”。新的水土保持法在《規劃》一章中也采納了這一意見，明確規定“水土保持規劃的內容應當包括水土流失狀況、水土流失類型區劃分、水土流失防治目標、任務和措施等”。

院士專家考察團及科考組成員在云南省元謀縣考察時合影

從2005年7月，水利部、中國科學院、中國工程院聯合組織全國水土流失與生態安全綜合科學考察，到2010年12月全國人大常委會修訂、2011年3月施行《中華人民共和國水土保持法》歷時6年。作為全國水土流失考察工作的參加者，我深感這次水土保持法的修訂對科技的重視和依靠，也深知科技工作者對今后貫徹執行水土保持法的責任，一定要繼續努力為我國的生態建設和水土保持工作再作貢獻。

為了更有效地貫徹實施新的水土保持法，我希望有關部門加大宣傳力度，使更多的地方官員，使涉及水土保持的部門，使有關科研人員、教師，使廣大農牧民認識新水土保持法的重要性、內容以及自身對水土保持的責任。讓他們懂得貫徹執行新水土保持法就是保護生態環境，就是保護自己的生存環境。

我希望各級地方政府能將水土保持工作列入自己的重要日程，這對于建設資源節約型、環境友好型社會，走可持續發展道路是不可或缺的。

我希望國家針對具有潛在水土流失危險的預防區和已經破壞的重點治理區制訂近期和遠期的水土保持規劃，組織有關部門、地方協同配合，腳踏實地地做好水土保持工作。

責任編輯 李建章