依法治理水土流失建設陜西生態文明

張秦嶺

（陜西省水土保持局，710004，西安）

依法治理水土流失建設陜西生態文明

張秦嶺

（陜西省水土保持局，710004，西安）

多年來，隨著水土保持法的貫徹落實，陜西水土保持工作走上法制軌道，法規體系逐步健全；生產建設項目的監督管理進一步加強，建設了一批“三同時”示范工程，查處了一批違反水土保持法的重點案件，有效遏制了人為水土流失；持續加強監督機構和隊伍能力建設，使監督管理體制機制逐步完善，建立了五級監督網絡，實現了監督管理信息化，水土保持技術服務體系不斷壯大，保障了工作的有效開展；加強宣傳，使全社會的法制觀念普遍增強；持續加快了水土保持綜合治理步伐，發揮了防災減災、改善民生的作用；率先在全國建立了水土保持生態補償機制，建立了多元化投資格局，促進了全省經濟社會發展和生態文明建設。

水土流失；依法治理；體制機制

陜西省地處我國腹地，土地面積20.58萬km2，全省水資源短缺，時空分布不均，水土流失嚴重，生態環境脆弱，是全國水土流失最為嚴重的省份之一。全省土地面積占全國的1/50，但土壤流失總量占到了全國的1/5，黃河三門峽以上多年平均年輸沙量 16億t，陜西占近6億t；年輸入長江泥沙量約為1.2億t，占到總量的12%。陜南還是國家南水北調中線工程的重要水源地，流域面積和入庫徑流量均占到中線水源區的70%。近年隨著西部大開發戰略的全面推進，陜西省工業化、城鎮化和基礎設施建設步伐進一步加快，加劇了人為水土流失，生態建設和水土保持監督工作面臨著嚴峻考驗。

一、近年陜西水土保持取得的主要成效

1.水土流失治理步伐加快

陜西省堅持把治理水土流失作為興陜富民的重要戰略舉措，納入各級政府年度目標考核，積極實施項目帶動，堅持不懈地開展水土流失防治工作。堅持以人為本、服務民生，注重生態建設與經濟發展有機結合；堅持以小流域為單元，山、水、田、林、路統一規劃，工程措施、生物措施、蓄水保土耕作措施綜合治理；堅持人工治理與生態修復有機結合，做到因地制宜、分類指導。在陜南地區，大力推進丹江口庫區及其上游水土保持工程建設，確保南水北調中線水源區水質，保障“一江清水供北京”；在關中地區，啟動實施渭河流域綜合治理水土保持工程，支撐關中—天水經濟區核心區域率先發展；在陜北地區，以黃河水保生態治理和淤地壩工程為重點，改善群眾生產生活條件，保障黃河安瀾，促進國家能源化工基地建設。特別是“十一五”以來，水土流失治理步伐進一步加快，每年投入水土保持資金超過10億元，年均治理水土流失面積6000km2以上，綜合治理小流域200條，新建加固淤地壩1000座，年均減沙1.3億t，治理速度比1991年前提高了80%以上，不但有效防治了水土流失，緩解了下游泥沙嚴重淤積，同時促進了產業結構優化調整和農民增收，對全省經濟社會發展起到了重要保障作用。

2.生產建設項目監督管理得到加強，人為水土流失得到有效遏制

為了預防和減少人為水土流失，陜西省一直把生產建設項目水土保持“三同時”制度的落實作為工作的重中之重來抓，狠抓方案審批關，強化監督檢查關，嚴把水土保持設施竣工驗收關。通過嚴格的監督管理，全省生產建設單位不斷加大防治力度，完善防治措施，有效減少了人為水土流失。截至目前，全省生產建設單位水土流失治理總投資達70多億元，完成治理面積1093.5萬畝（72.9萬hm2），減少水土流失量達24198萬t，攔渣率和治理率分別達到了90%以上。各行業涌現出了一批水土保持“三同時”示范工程，其中榆靖高速公路、寶蘭二線鐵路、神東公司大柳塔煤礦等項目受到了水利部的命名表彰，這些示范工程實現了建設一個項目、保持一方水土、改善一處環境、造福一方百姓，達到了經濟、社會與生態效益的共贏。同時，狠抓“兩費”征管使用和水土流失治理，實施專戶儲存，嚴格管理，專款專用，全省累計征收補償費5830.5萬元、防治費3405.9萬元，罰款95.63萬元；“兩費”返還治理投入資金4622.8萬元，其中完成工程防護措施2304處，完成治理面積242萬畝（16.13萬 hm2），建立恢復治理示范工程179處，有效改善了生態環境。

3.水土保持監督執法隊伍得到發展壯大

陜西省各級政府始終注重水土保持監督機構建設，實現了水土保持執法隊伍從無到有、從小到大，逐步建立健全，執法力量逐漸發展壯大。目前，10個市及楊陵區分別成立了水土保持監督（總）站；全省共設立監督機構103個，其中單設機構45個；大多數鄉鎮和村都配備了專兼職水保監督管護員。省、市、縣、鄉、村五級水保監督執法管護網絡體系已基本健全。全省擁有專兼職監督人員1343人，其中專職人員1062人。自開展水土保持監督管理能力建設以來，陜西省進一步加強了隊伍建設，先后有2個市級機構從原來的事業單位編制被調整成參照公務員法管理單位，從而順利實現了單位性質上的徹底轉變；有3個縣級機構的級別得到了提升，使得水保監督職能顯著增強。

4.進一步完善、健全水土保持法規體系

政策研究和制度建設，是開展水土保持監督工作的前提，一直是工作的重中之重。繼1994年制定出臺《陜西省實施 〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》后，1999年省政府頒布了《水土流失重點預防保護區、重點監督區和重點治理區的 “三區”劃分公告》；2007年省人大常委會修正了實施水土保持法辦法；2008年省政府頒布了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》，省政府辦公廳發布了《關于加強開發建設項目水土保持監督執法工作的通知》。近年，還聯合省國土資源廳、省環境保護廳等有關部門發布了 《關于進一步加強土地及礦產資源開發水土保持工作的通知》《關于進一步加強建設項目水土保持方案審批工作的通知》等文件；按照行政許可法的有關規定，出臺、完善了 《陜西省水土保持行政許可工作準則》等多項規范化管理制度。監督能力建設工作開展以來，全省首批40個能力建設縣中有60%由縣政府或與有關職能部門聯合發文，進一步明確和落實了水土保持方案審批的前置地位，水土流失補償費征收、水土保持設施驗收的必要和先決條件。經過近17年的發展和完善，全省共出臺了有關管理規定和規范性文件427件，水土保持法規體系得以健全，組成了較為完備的法規制度體系，使水土保持監督執法工作做到了有章可循、有法可依。

5.率先在全國建立了水土保持生態補償機制

近年，煤炭、石油、天然氣等資源的大規模開發，在帶動陜西省經濟發展的同時，加劇了能源開發區水土流失和生態環境的破壞，嚴重制約了陜西省特別是陜北地區經濟社會的全面、協調和可持續發展。2008年11月，省政府在全國率先頒布了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》，對陜西省境內煤炭石油天然氣資源開采企業由過去按損壞水土保持設施面積計征水土流失補償費調整為按產品產量計征。辦法實施后，陜西省煤炭、石油、天然氣等資源開采每年可征收水土流失補償費約15億元，不但可以加大各級財政對水土保持的投入力度，還可以解決中央水土保持項目配套資金不足的問題。該辦法自2009年1月1日實施以來，進展總體順利。2010年，全省共征收煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費超過10億元。為了管好用好這項資金，制定了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費使用項目前期工作管理辦法》，組織編寫了 “十二五”《陜西省能源開發水土保持治理專項規劃》，計劃“十二五”期間投資50.5億元，重點實施“礦區生態再造”“重點水源保護”“城市生態環境整治”“水土保持生態長廊”“淤地壩除險加固”“支持服務體系建設”等“六大工程”，高標準治理水土流失面積5200km2。目前，第一批投資5.7億元、治理水土流失面積600多km2的計劃已經下達，各項目進展順利。

同時，從2007年開始，陜西省開展了南水北調水源區生態補償機制研究，取得重大突破，該項成果經鑒定被評為“國際領先、國內先進”，2011年3月，被省政府授予省科學技術二等獎，為國家建立水源區生態補償機制提供了科學依據。在各有關部門的共同努力下，2008年11月，國家南水北調中線工程水源區轉移支付補償工作啟動，首期給予陜西水源區補償資金10.9億元，目前每年補償超過15億元。

6.水土保持技術服務體系不斷壯大

在市場和政策的共同引導下，圍繞生產建設項目水土保持的技術服務體系日益健全，逐步形成了一個新的產業群。一大批為生產建設項目提供管理咨詢、方案編制、設計、施工、監理、監測、技術評估、招標投標代理、造價咨詢的服務企業應運而生，并不斷發展壯大；一些老的企事業單位由此找到了新的發展空間；基層水土保持站（隊）通過技術服務走出了困境，恢復了活力。據不完全統計，全省生產建設項目水土保持從業人員2300多人，其中中級以上職稱的約占60%。全省生產建設項目技術服務的年產值達3000多萬元，其中僅水土保持方案編制技術服務的年產值就接近2000萬元，全省的技術服務體系和產業鏈條初具規模。

二、主要做法

1.始終加強水土保持國策宣傳工作，營造水土保持健康發展的良好氛圍和外部環境

多年來，全省堅持面向社會、面向群眾、面向建設單位“三個面向”，做到集中與經常、廣度與深度、一般與重點、對內與對外“四個結合”，突出法律知識、國策意識和正反典型“三個重點”，利用在《陜西日報》開辦專欄、設立固定標志牌、懸掛橫幅、張貼標語、宣傳車宣傳、上街咨詢、印發科普讀物和宣傳資料、網絡宣傳等多種形式，連年組織開展聲勢浩大的水土保持國策宣傳工作，有些市縣還把水保法規編成群眾喜聞樂見的秦腔、快板等文藝節目巡回演出。據不完全統計，全省在縣級以上新聞媒體播發各種宣傳報道1000多次，發放水保法小冊子4萬余冊，印發宣傳材料5萬余份，刷寫宣傳標語2萬余條，宣傳的覆蓋面達到80%以上。自新水土保持法頒布以來，又面向“系統內、領導層、全社會”三個層面開展了一系列的新法學習宣傳活動，舉辦了“慶祝新水土保持法施行2011‘水保之春’交響音樂會”，舉行了新水土保持法施行宣傳咨詢活動，利用陜西人民廣播電臺《秦風熱線》訪談欄目在線宣傳，舉辦了水土保持法網絡知識競賽，有的市還組織政府常務會議對新水土保持法進行了學習。隨著宣傳力度的不斷加大，全社會的水土保持意識和法制觀念普遍增強，各級政府對水土保持工作的重視程度明顯提高，支持力度明顯增大，各類生產建設單位更加重視水土保持工作，水土保持有了一個健康發展的良好氛圍和外部環境。

2.始終注重生產建設項目監督管理，嚴格落實“三同時”制度

一是狠抓方案審批關。堅持分級管理的原則，切實加強水土保持方案的催報，要求建設單位在項目可研階段就必須編報水土保持方案報告書。近年，又通過進一步規范行政審批程序，依托水土保持監督管理網開通網上申報功能，大大提高了行政審批效率。對不能及時履行水土保持法律義務的建設單位，實行嚴格的限批制度，限期整改，待整改完畢后方能解除限批。截至目前，全省累計編報水保方案12449個，水保方案編報率達到了95%。二是強化監督檢查關，督促建設單位切實做好水土保持工程設計、施工及監理、監測工作，確保工程建設質量。同時嚴厲查處了一批違反水土保持法案件，起到了懲一儆百的作用。多年來全省累計查處各類水保違法案件5764起，其中結案5198起。三是嚴把竣工驗收關。要求生產建設項目竣工驗收時必須同時驗收水土保持設施，水土保持設施未經驗收或驗收不合格的，生產建設項目不得投產使用。水土保持設施驗收率從原來的30%提高到現在的50%。

3.始終注重隊伍建設，提高監督執法能力

一是加強機構建設和裝備配備建設。目前，市、縣兩級財政共投入能力建設經費達1000萬元，改善了辦公環境，購置了執法裝備。省財政批準監督能力建設資金計劃1500萬元，已下撥500萬元用于縣級監督管理機構的執法裝備建設。二是加強對監督執法隊伍的培訓。制定了《陜西省水土保持行政執法人員管理辦法》，并堅持先培訓、后上崗制度。據統計，全省累計舉辦各種培訓班178期，所有專職人員和大多數兼職人員都程度不同地接受了培訓。特別是2003年以來，以在全省范圍內開展文明執法單位創建活動為契機，建立持證人員定期考核制度，對全省進行了專業法律知識的培訓考核，統一換發省級行政執法證件。三是狠抓水保監督管理信息化建設，培育新的監督管理手段。先后投資20多萬元，建立了陜西水土保持監督管理網（數據庫），實現了全省開發建設項目水土保持方案審批、監理、監測、補償費征收、驗收情況的動態管理；同時能夠完成重大新聞發布、項目統計、違法行為曝光等各項工作，實現了監督管理的現代化、信息化。

4.始終加大典型示范和案件查處力度，提高法律的威懾力

堅持試點先行、典型引路、輻射帶動全面，一直是搞好各項工作行之有效的方法。陜西省先后分5批開展了68個縣（市、區）的監督執法試點；開展了韓城、神木大柳塔、銅川新區、寶塔區等城市水土保持試點，開展了榆陽區等10個規范化建設試點縣，開展了太白、靖邊縣生態修復示范工程。通過試點，培育典型，為開展面上工作提供了寶貴經驗。做好典型示范的同時，以查處重大違法案件為突破口，選擇一些典型行業的典型項目，加大執法力度，既敢于碰硬，嚴于執法，又講究策略，尤其是水土保持專項行動開展之后，在清查出的違法行為生產項目中，篩選出對生態環境影響大、執法難度大的8個典型違法案件作為查處的重點，組織督查組進一步核實違法事實，收集違法證據，進行調查處理，辦成了違法者心服口服、群眾受教育的鐵案，維護了法律的尊嚴，樹立了執法權威。

5.始終積極爭取政府及有關部門的支持，形成整體合力

近年，陜西省各地在執法過程中積極尋求人大、政府以及有關部門的支持，有力地推動了水土保持法的實施。與此同時，還積極與省審改辦、法制辦、省編辦等部門溝通協調，3次將省級立項的生產建設項目水土保持方案的審批及驗收行政許可事項保留到省局；積極爭取省發展和改革委員會的支持，從項目立項源頭上把住水土保持方案審批關，目前煤炭、公路等建設項目在立項（核準）時沒有水土保持方案，省發展改革委就不予立項 （核準）；先后與省國土資源廳、省環保局聯合發文，就生產建設項目水土保持工作予以規范；同時還加強了與鐵路、交通、電力、煤炭、有色等行業主管部門的溝通協調，提高行業部門的認識，有效理順了水土流失補償費征收體制，尤其是在鐵路項目的水土流失補償費的征收方面取得了重大突破。

三、以新水土保持法頒布施行為契機，推動陜西水土保持工作實現新跨越

陜西省的水土保持工作任重而道遠，在當前和今后一段時間，將以新水土保持法的貫徹落實為重點，與貫徹落實中央一號文件相結合，按照“防災減災、改善生態、支持經濟、服務民生”的總體要求，努力實現管理方式由人為管理向法制管理轉變，工作內容由項目管理向社會管理轉變，工作重點由抓項目的數量規模、管理粗放向抓科技示范、抓精品轉變，全面推進水土保持工作取得更大突破，再造山川秀美新陜西。

1.加大學習和宣傳力度，增強全民法制意識

將新水土保持法的宣傳貫徹作為國策宣傳教育的重點來抓，確保宣傳經費，按照相關政策文件精神，將本級征收的水土流失補償費用于新水保法的宣傳、培訓、配套制度制定以及監督能力建設工作，促進新水土保持法的貫徹落實。

2.強化監督隊伍和能力建設，提高執法水平

深入開展行風建設，公開辦事程序，建立公告制度，自覺接受人大代表、政協委員、社會群眾及新聞媒體的監督，建立一支公正透明、規范執法、清正廉潔的水土保持執法隊伍，強化水土保持管理人員的服務意識和責任意識，切實維護水土保持工作的社會形象。進一步加強各級機構的裝備和信息化建設，培育新的生產建設項目監督管理手段，提高執法能力。

3.強化配套法規和制度建設，提高可操作性

開展陜西省實施水土保持法辦法、水土保持設施補償費征收使用和管理規定等配套法規、制度的修訂工作，細化水土保持行政處罰自由裁量標準，為水土保持監督工作的深入開展提供堅實的法律保障。

4.強化監督管理和案件查處，有效遏制人為水土流失

在黃河流域主要選擇以能源開采和公路、鐵路建設等生產建設項目為重點，在長江流域選擇以水電開發和有色金屬開采生產建設項目為重點，查處一批違反法律的典型大案要案，提高震懾力，有效遏制人為水土流失。

5.強化水土保持生態補償制度建立，形成多元化投入格局

切實做好煤炭、石油、天然氣等資源開采水土流失補償費征收管理工作，認真組織實施好資源開采區水土流失治理；積極研究南水北調水源區水土保持生態補償機制。加快完善政策措施，引導鼓勵單位和個人投資、捐資或者以其他方式參與水土流失治理，建立長期穩定的項目投入渠道。

6.強化水土保持工程災后重建，提高易災山區防災減災能力

充分發揮水保工程保水、保土、保安全的重要功能，以山洪、泥石流災害易發地區為重點，進一步加強坡改梯、坡面水系、淤地壩等水土保持工程建設，合理配置工程措施和植物措施，形成高標準的水土流失綜合防護體系，提高防災減災能力。

7.強化水土保持重點工程實施，持續改善生態環境

全力抓好黃河流域水保生態工程、丹江口庫區及其上游水土保持工程，盡快啟動實施黃河粗泥沙集中來源區治理規劃，進一步加大漢江、渭河小流域治理和沿岸面源污染防治力度，使水土保持工程與退耕還林、天然林保護等項目一起成為治理水土流失、改善生態環境的“民心工程”。

[1]劉震.堅持成功經驗，不斷開拓創新，努力提高小流域綜合治理水平[J].中國水土保持，2008（4）.

[2]水利部水土保持司.水土保持取得突破性發展[J].中國水利.2011（1）.

責任編輯 張瑜洪

Water and soil erosion prevention by law and ecological civilization construction in Shaanxi

Zhang Qinling

Over the years， as the Water and Soil Conservation Law is implemented， water and soil conservation in Shaanxi is on the legal way.Legal system is gradually improved，product and construct projects supervision and management is further strengthened， a group of “three simultaneous” demonstration project is built， a number of cases of violation of water and soil conservation law is handled，man-made water and soil erosion is controlled effectively. Continued to strengthen institutions and team capacity building，mechanisms of supervision and management is improved gradually， five monitoring network is established， supervision and management of information technology is achieved，growing water and soil conservation technology service systems ensured the effective the work.Continued to strengthen the publicity，the whole concept of legal community is generally increased.Continued to accelerate the pace of the comprehensive management of water and soil conservation，disaster prevention and mitigation play the role of improving people's livelihood.Taking the lead in water and soil conservation establish ecological compensation mechanism in the country，diversified investment situation is established，promote the province's economic and social development and ecological civilization.

soil erosion； governance； system and mechanism

張秦嶺，局長。

S157

B

1000-1123（2011）12-0077-04

2011-06-05