中西部地區發展低碳經濟的政策困境與出路

張小剛

(西安建筑科技大學，陜西 西安710055)

所謂低碳經濟(Low-carbon economy)，是指在可持續發展理念指導下，通過技術創新、制度創新、產業轉型、新能源開發等多種手段，盡可能地減少煤炭石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放，達到經濟社會發展與生態環境保護雙贏的一種經濟發展形態。這是摒棄以往先污染后治理、先低端后高端、先粗放后集約的發展模式的現實途徑，是實現經濟發展與資源環境保護雙贏的必然選擇。

1 中西部地區發展低碳經濟的政策困境分析

1．1 困境之一:減排目標與生態保護發生沖突

對于水電項目的開發，一直以來爭議很大，特別是對水電開展區域的移民和環保生態等問題，如怒江水電站的規劃從2003年起就一直爭議未斷。“對這類引起社會高度關注，且有環保方面不同意見的大型水電工程，應慎重研究，科學決策”(溫家寶，2004)，開發計劃暫時擱置，大型水電項目核準權也從地方收回到國務院投資主管部門。然而，根據可再生能源的“十一五”規劃，“十一五”期間將重點開工33座水電站，裝機容量7 402．1萬kW。但來自中國水電工程顧問集團公司的數據顯示，截至2009年底，“十一五”規劃中列舉的重點開工水電項目僅有1/3獲批。

若要實現2020年定下的節能減排目標，屆時水電裝機容量必須達到3．8億kW，換句話說，只有水電裝機2020年達到3．8億kW，才能實現到2020年非化石能源在一次能源的比重提高到15%的目標(張國寶，2010)。因為在可再生能源的發電中，風電和光伏發電上網成本較高，水電和核電的發電成本較低，所以在目標規劃中15%的目標，風電、太陽能和其他非化石能源只占2%，核電占4%，剩余的9%全部由水電擔負。由于“十一五”期間水電審批放緩，如果不盡快放開審批，上馬項目，屆時將很難完成3．8億千瓦的目標。于是2010年8月26日水電百年紀念大會又提出了對水電項目大幅開禁的政策。

1．2 困境之二:減排政治任務化傾向與基礎性工作發生沖突

2009年12月哥本哈根會議上，中國政府承諾到2020年單位GDP二氧化碳強度減少40%－45%。據不完全統計，在之后不到一年的時間里，中國目前至少有100個城市提出了打造“低碳城市”的口號。最新的成員是西藏自治區的首府拉薩，計劃成為以應用太陽能為主的“太陽城”。然而我國并沒有一個真正意義上的低碳城市。在我國，不僅沒有一座城市有過可以量化的減排歷史，還出現了諸多建設低碳城市的怪現狀:諸如以低碳之名行地產開發之實;打著低碳旗號的新能源產業園區，卻停留在設備制造的低端加工環節;燒著高碳的煤，生產低碳的節能燈等。

面對低碳經濟熱潮，2009年全國“兩會”期間，國家發改委氣候司曾起草過一份《關于低碳經濟發展指導意見》，取而代之的是8月10日公布的《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》。通知中，國家發改委對進入試點的五省八市明確提出了5項具體任務，其中一條是“明確提出本地區控制溫室氣體排放的行動目標和具體措施”。這恰恰折射出我國建設低碳城市的困境:地方發改委沒有經驗，寄希望于意見出臺，以向中央取經;國家發改委同樣沒有經驗，寄希望于通知落地，以觀地方試點。

1．3 困境之三:減排任務與人民基本生活需要發生沖突

國家節能減排目標和產業轉型政策釋放出來的信號和壓力，使大量高能耗企業在具備轉型能力之前先停業整頓，由此來帶煤炭供應減少;加上入冬以來，隨著煤炭需求激增，各地煤價一路高漲。以98%電煤需要外購的湖北省為例，電廠采購的標煤到廠價比2009年8、9月份上漲了200元/t。按照目前的上網電價水平，2009年12月份以來，湖北省大部分電廠都已陷入虧損。這意味著，如果單純考慮自身的經濟效益，已經缺乏購煤和發電的積極性。而大部分電廠為了不被政府和電網處罰和履行企業的社會責任，必須做出積極購煤發電的姿態。

根據湖北省電力公司公布的數據，截至2010年1月8日，在每天限電約4 000萬kW時的情況下，全省已累計限電9．41億千瓦時。從2009年12月12日起，湖北全省用電進入紅色預警期，被迫實施計劃用電，電力短缺的困難局面一直持續到2010年3月底。在湖北省約4 600萬kW的電力裝機中，水電占65%左右，每年冬季的枯水期中，全省的電力供應都嚴重依賴火電。而湖北省煤炭資源匱乏，98%的電煤需要從外省購入，90%的煤炭通過鐵路調運。而電煤采購和運輸卻面臨著煤價高漲和運力緊張等多重制約，電煤供應遠遠跟不上消耗，導致煤炭庫存急劇下降。電與煤價格形成機制的差異，使問題變得更加復雜。

1．4 困境之四:減排目標與實體經濟發展的能源需要產生沖突

根據國家發改委公布的2010年1－9月各地節能目標完成情況統計，今年前三季度，仍有十個地方節能減排形勢較嚴峻，其中六個是西部省份，即陜西、廣西、青海、寧夏、新疆和甘肅。陜西被列為二級預警區。根據陜西省發改委的報告，2010年陜西省制定的節能降耗目標任務是單位GDP能耗下降4．5%，要完成“十一五”單位GDP能耗降低20%的總目標，2010年需要下降3．34%。但從上半年節能降耗情況看，形勢并不樂觀。時間緊迫，于是出現了占到陜西全省電石產能的2/3以上神木縣電石等行業的停產整頓。臨近的府谷縣亦僅剩幾臺有自備電廠的電石企業在開工，其余全處于停產中。

電石行業只是當地大量高耗能行業的一個縮影。當地除了電石企業，還有蘭炭、鐵合金等大量企業，都正在面臨整改。府谷縣今年上半年月平均消費能源約40萬t標煤，今年3季度，這一數字降到了31．97萬t。該縣9－12月能源消費總量要控制在74萬t標煤以內，而要完成這一目標任務，今年最后兩個月的能源消耗總量需控制在20萬t標煤以內(張延龍，2010)。受到影響的不只是陜北地區，11月初，位于陜南的全國第三大產鋅企業漢中鋅業接到漢中市政府的通知，即將對企業實施限電。迫使當地政府采取如此嚴厲措施的，是巨大的節能減排壓力。

1．5 困境之五:減排責任與經濟金融政策調控目標發生沖突

黑龍江省七臺河煤礦屬極薄煤層，本來就產量低、效益差，然而一些被關停了的小煤礦又全部取得了全國小煤礦專項整頓驗收合格證，并于2002年換發了采礦許可證、營業執照和煤炭生產許可證等5證。在取得了合法證件之后，七臺河市開始安全質量標準化整改達標，2004年這些礦參加全國小煤礦安全基本條件整頓驗收，經驗收合格取得了省有關部門核發的《安全生產許可證》(楊光，2009)。然而，2006年9月，政策突變，凡是生產能力在3萬t以下的礦井，各種證照一律不給年檢及延續，同時整改停止。按要求，七臺河市將由2005年的426處地方煤礦縮減至300處，證照齊全的小煤礦逐步被強行關閉。

對于地方政府而言，出于工作職責，他們必須嚴格貫徹國家的政策調整。但考慮到現實情況，七臺河地區是靠煤資源發展起來的，地方發展到今天離不開這些煤礦做出的貢獻。姑且不論這些煤炭企業家能否接受這一現實，即使接受，許多企業家從低附加值的實業中退出后，手中積累的大量資金去向除過順利轉型外，還包括進入房地產、股市或農產品期貨市場，人為原因造成物價上漲的可能性增大。2009年3月，北京最昂貴的房地產項目之一星河灣三期，大約四成的外地購房者5%來自山西，河北、內蒙古和東北的企業家也很多;2010年，某知名煤炭企業家將其名下核心資產控制權拱手相讓華潤集團變現近百億元后，轉身進入了私募股權基金(Private Equity Fund)等都是例證。

1．6 困境之六:當前減排量對未來減排壓力產生負向激勵

2010年12月6日，墨西哥坎昆氣候大會期間，保定與德州、南昌一起，成為中國“碳益”城市①所謂“碳益”城市是指其他地區使用該城市制造的新能源設備形成的碳減排，高于該城市自身的碳排放。的代表，被國際非政府組織“氣候組織”列為從低碳產業發端的中國城市低碳進程中的樣本。作為國內首個編制低碳發展規劃的城市，由保定市發改委和清華大學共同編制的《保定市低碳城市建設規劃》已提交市政府審議;相對于具體方案和規劃，更具有宏觀指導意義的文件《中共保定市委市政府關于建設低碳城市的指導意見》已于10月29日付諸實施。按照規劃，到2015年和2020年，保定市萬元GDP二氧化碳排放量分別比2005年下降35%和48%左右的目標，將納入國民經濟和社會發展規劃，各項指標也將分解到有關部門的年度工作計劃中。

保定市新世紀社區于2007年在全市率先進行了太陽能應用改造。整個小區太陽能照明、電力系統的投入，共計50萬左右，比普通的設施要多投入30萬元。按照原先的計算，每年可節約費用超過7萬元，即4年多便可收回成本(劉金松，2010)。但最終的效果卻并不是理論上計算這么簡單。太陽能景觀燈用了不到一年，即陸續開始出現損壞，目前這些景觀燈干脆成了擺設。減排量越大，意味著在未來發展中，將受到更強的制約，臨近“十一五”末，為完成節能減排目標而紛紛上演的拉閘限電即是最好的例證。保定的自我加壓無異于給自己未來的發展套上了一副更緊的枷鎖。

1．7 困境之七:國家減排承諾面臨大國減排義務博弈

2009年12月哥本哈根氣候大會，發達國家與發展中國家的主要分歧在于是否堅持雙軌制來談判，即嚴格按照《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》框架達成的協議進行談判。12月8日下午，英國《衛報》爆料，在哥本哈根氣候大會召開之前，東道主丹麥牽頭，與一些發達國家商談后拋出一個“丹麥文本”。為一些發展中國家設置了減排義務，并且模糊了發達國家提供資金的義務。發達國家目前正試圖將《公約》和《京度議定書》空殼化，拋棄雙軌制，試圖構建出一份新的法律文本出來(李高，2009)。至此，雙軌制腹背受敵、內外夾擊，能否被繼續堅持徹底成為一個懸念。

2010年12月在坎昆，會議的基調定位得相對溫和，因為在哥本哈根各國已經認識到，試圖達成具有全球法律約束力的協議是不可能的。歐盟作為氣候談判的旗手現在越來越弱勢，既不愿意中國這種新興經濟體和未參加《京都議定書》的美國不受節制的碳排放，也不愿意看到自己辛苦建立起來的氣候談判的成就毀于一旦。這使其也只能在夾縫中行走，注定效果有限。

2 對中西部地區發展低碳經濟的政策的建議

通過上述強制減排的低碳經濟政策困境的分析發現，強制減排政策同樣有諸多反面的作用。因此，不應該只看到強制減排政策的積極作用，更應該認識到強制減排政策的負面影響。為此，對中西部低碳經濟政策的制定和實施提出以下建議。

2．1 準確把握低碳經濟政策的長遠性和一致性

根據國家能源局的數據，中國水能資源技術可開發量5．42億kW，以目前開發的1．85億kW計算，水電開發利用率只有34%左右，遠低于發達國家60% －70%的平均水平。無論哪個數據真實，有一個不爭的事實就是，中國的東部地區水電開發程度遠遠高于西部，水資源開發程度也是如此。針對西部地區的水電資源開發現狀，在制定低碳經濟政策時應該東西部有別。盡可能慎重考慮，不應為了低碳目標而制定強制減排任務，隨后又迫于壓力開禁，朝令夕改。

2．2 注重處理減排政治任務與基礎性工作的關系

2010年6月舉行的低碳經濟研討會上，地方官員向國家發改委的研究人員提問的問題主要涉及三個方面:第一，城市基礎碳排放量的統計與檢測方法;第二，中央與地方如何分配財政投入;第三，是否存在可以學習的現實案例。這些都是低碳城市建設過程中最基礎性的工作。事實上，我國省市一級的碳排放清單長期處于空白狀態，試點中的五省八市，大部分還未提交任何具體規劃。然而無論減排壓力多大，這些基礎性的工作是無法忽略的。

2．3 注重解決減排成果與人民基本生活需要的矛盾

對華中電網特別是湖北省電力部門而言，電力供應形勢嚴峻。山西、河南等產煤大省已開始限制煤炭出省;蒙西、新疆等地煤炭受運力和成本限制，無法調入;華北、西北煤炭基地電力富余，但因距離遠，沒有電力通道輸送到湖北。因此，要從根本上解決湖北省電力能源供給問題，必須依靠建設特高壓電網，這既是必由之路，也是當務之急。2009年，湖北省累計外購電電量59．68億kW時，其中購特高壓電量18．74億kW時，相當于輸煤近100萬t。然而，我國的特高壓建設剛剛起步，技術還有待進一步完善成熟。因而輸煤和輸電都是緩解電力緊張的重要渠道。

2．4 注重協調減排目標與實體經濟發展能源需要的關系

根據陜西省發改委10月份的統計，全省工業用電占全社會用電的比重由6月份最高的 70．96%降低到68．78%，其中重工業占全社會的用電比重也由64．48%降低到61．69%。受停產整頓影響最大的榆林電網用電量自2009年10月份來首次出現負增長，同比降幅達到31．10%。“十一五”即將結束，新一輪的西部大開發國家要在陜西建立能源基地和資源深加工基地，因此“十二五”應因地制宜，不應對能源大省制定過高的目標，防止再次出現未完成指標而采取破壞生產力的極端現象。

2．5 注重協調減排責任與經濟金融政策調控目標的關系

針對政策性關閉礦井的配套政策及補償政策不完備的情況，有關部門應組成聯合調查組，深入關閉礦井較多、矛盾較為突出的省和產煤地市進行專題調查研究，全面真實地掌握被關閉小煤礦的資金投入、生產時間和因政策性關閉所造成的實際損失等情況，必要時可委托評估公司對礦井經濟損失進行評估。統一制定切合關閉礦井實際的經濟補償政策，明確中央與地方政府分別應該承擔的補償額度或比例，并考慮對政策性關閉礦井實施增值稅返還等辦法，落實補償政策。

2．6 全面把握低碳經濟政策的正負向激勵作用

對于正在打造低碳城市的保定自身而言，迫切需要使用自己制造的新能源設備加大碳減排力度。保定高新區的目標是，未來幾年投資17億元，在超過300萬m2的工廠屋頂上，安裝光伏發電組件，項目建成后年均發電可達1．26億kW·h，可在工業用電高峰時緩解電網壓力。該項目也是國家金太陽示范工程中首個啟動建設的項目，金太陽示范工程不僅可以在廠房安裝光伏發電組件，還可以應用在商場、學校和住宅。總之，企業應根據自身科技創新能力制定減排目標，而地方政府則應及時兌現優惠和鼓勵政策。

2．7 注重研究國家減排承諾與大國減排義務博弈的關系

2010年坎昆會議期間，法國《世界報》撰文稱，美國和中國作為世界最大的經濟實體和溫室氣體排放大國，在會議上相互指責對方在2010年對全球變暖治理“貢獻”很小，導致會議陷入僵局。10月份舉行的坎昆會議預備會的主要問題也在于中美之間存在的分歧。美國談判代表喬納森·潘興則認為，盡管在11月份的選舉中共和黨人獲得更多支持，但奧巴馬仍然致力于實現至2020年美國溫室氣體排放比目前降低17%的目標。在新一輪減排義務的博弈中，需要更加注重考慮國內產業轉型的進度和技術創新效率。

3 結束語

長期以來，中西部地區為東部乃至全國生態環境保護和經濟社會發展做出了巨大的貢獻和犧牲，創造了巨大的經濟效益和社會效益。低碳經濟戰略既為中西部經濟社會發展提供了歷史機遇，也使本已脆弱的生態環境和經濟發展面臨雙重挑戰。在環境管理中借助國家政策干預是必要的，然而低碳經濟政策也不能違背經濟發展規律和忽略區域經濟發展的實際需要。從根本上講，應該把低碳經濟納入國家整體發展規劃進行考量，而不僅僅是作為工業減排的附屬品。

(編輯:劉文政)

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