私人直接投資環(huán)境服務(wù)業(yè)的路徑研究

肖 蔥 楊晉渝

(1．四川大學(xué)旅游學(xué)院，四川成都610064;2．重慶大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，重慶400044)

環(huán)境服務(wù)是環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的三個(gè)組成部分之一，一般認(rèn)為環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平反映了一個(gè)國(guó)家的環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)育情況。目前我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的一個(gè)巨大問(wèn)題是，現(xiàn)有的投資機(jī)制難以滿(mǎn)足環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的資金需求。我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)主要依靠政府投入的資金來(lái)源模式，包括公共預(yù)算、環(huán)境收費(fèi)、國(guó)債等，而政府和污染者以外的資金來(lái)源主體嚴(yán)重缺乏，向社會(huì)籌集資金的商業(yè)融資渠道非常落后。因此，如果不改革環(huán)境服務(wù)業(yè)現(xiàn)有的投融資機(jī)制和創(chuàng)新資金來(lái)源，很難保證我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

1 在環(huán)境服務(wù)業(yè)引入私人直接投資的原因

在我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨資金缺乏的同時(shí)，我國(guó)的私人資本力量日益強(qiáng)大，可能成為投資新型的環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域的重要力量。從私人資本量上看，我國(guó)的居民儲(chǔ)蓄一直處于高水平，股票和債券市場(chǎng)的金融類(lèi)民間資本規(guī)模龐大，豐富的私人資本急于尋找投資機(jī)會(huì);從私人經(jīng)濟(jì)的力量上看，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的絕對(duì)比重超過(guò)了50%，大量的私人企業(yè)積累了一定的資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，在國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)上非?；钴S;從私人資本的投資經(jīng)驗(yàn)上看，私人投資涉足的領(lǐng)域已逐漸廣泛，既有競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，也有基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目，多方向的投資嘗試為私人主體積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

私人資金進(jìn)入環(huán)境服務(wù)業(yè)可以有直接投資和間接投資兩種形式。直接投資是資金所有者和資金使用者的合一，是資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一。通過(guò)直接投資，投資者可以擁有相應(yīng)的資產(chǎn)所有權(quán)，直接參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理;而間接投資是資產(chǎn)所有權(quán)和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，間接投資的投資者一般只享有定期獲得一定收益的權(quán)利，而無(wú)權(quán)干預(yù)被投資對(duì)象的資金具體運(yùn)用和經(jīng)營(yíng)管理決策。筆者認(rèn)為，在環(huán)境服務(wù)業(yè)引入私人直接投資有著更重要的意義，因?yàn)楹烷g接投資相比，私人直接投資除了能夠增加資金的數(shù)量，還可以通過(guò)私人主體參與直接的經(jīng)營(yíng)管理，提高運(yùn)營(yíng)效率，并產(chǎn)生活躍市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等一系列正面效應(yīng)，而這也正是我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)在發(fā)展過(guò)程中除資金需求外，同樣急需的關(guān)鍵性因素。

2 環(huán)境服務(wù)業(yè)引入私人直接投資面臨的挑戰(zhàn)

在環(huán)境服務(wù)業(yè)引入私人直接投資具有重大的意義，但是，私人投資者對(duì)投資領(lǐng)域的選擇往往是很苛刻的，一些環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目會(huì)因?yàn)槠渚哂械奶厥鈱傩裕瑢?dǎo)致私人直接投資困難。

2．1 公共環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目存在收益困難

經(jīng)濟(jì)生活中存在著一類(lèi)具有特殊“非排他性”的公共物品。“非排他性”是指某一個(gè)消費(fèi)者消費(fèi)某種公共物品，不能同時(shí)排除其他人也消費(fèi)這種物品。在環(huán)境服務(wù)業(yè)存在著大量這類(lèi)公共物品性的環(huán)境服務(wù)內(nèi)容，比如，公共園林綠化、城市污染治理等，它們的服務(wù)受益者是一定城市范圍內(nèi)的所有個(gè)體，在技術(shù)上很難做到只讓一部分群體享有服務(wù)而將另一部分排除在外。公共物品的“非排他性”導(dǎo)致的一個(gè)必然結(jié)果就是人人都可以使用公共物品，那么，生產(chǎn)者在提供了公共物品之后，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)收費(fèi)。這樣一來(lái)，私人主體自然不愿參與公共物品的供給，而供給公共物品就只能成為政府的職責(zé)。

2．2 自然壟斷性環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目的進(jìn)入壁壘

環(huán)境服務(wù)中的一些內(nèi)容，如城市污水處理、生活垃圾處置等，具有固定資產(chǎn)投資大且專(zhuān)用性強(qiáng)、沉沒(méi)成本高或網(wǎng)絡(luò)化特征，被認(rèn)為具有“自然壟斷”屬性。對(duì)于自然壟斷性的項(xiàng)目，政府出于保護(hù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的考慮，往往會(huì)采取壟斷經(jīng)營(yíng)模式，限制新企業(yè)的進(jìn)入。在我國(guó)，自然壟斷性環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目就長(zhǎng)期實(shí)行國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的模式。盡管在近年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，這種壟斷局面被逐步打破，向多元化投資主體的方向發(fā)展，但是多年來(lái)形成的壟斷形式對(duì)私人投資形成很大的“進(jìn)入壁壘”。首先表現(xiàn)為政府對(duì)自然壟斷項(xiàng)目形成的特殊保護(hù)在短期內(nèi)難以徹底消除，如審批制度、地方保護(hù)政策等;其次，私人主體即使進(jìn)入這些領(lǐng)域，在沒(méi)有特殊扶持政策的條件下，明顯同國(guó)有壟斷集團(tuán)處于不平等的競(jìng)爭(zhēng)水平，除個(gè)別特例外，絕大多數(shù)私人主體想在短期內(nèi)形成與國(guó)有壟斷企業(yè)相抗衡的能力是相當(dāng)困難的。

2．3 公益性環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目面臨政策風(fēng)險(xiǎn)

環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目中還有很多內(nèi)容具有社會(huì)公益屬性。公益性考慮的是讓公共集體而非私人個(gè)體獲得利益。具有社會(huì)公益性的環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目往往面臨很大的政策風(fēng)險(xiǎn)。政策風(fēng)險(xiǎn)是指由于政府政策的不公開(kāi)、不透明或者發(fā)生變化導(dǎo)致投資者對(duì)未來(lái)經(jīng)營(yíng)難以把握的情況。公益性環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)在很多時(shí)候可能是一個(gè)政治問(wèn)題，政府會(huì)實(shí)施嚴(yán)格的政策管制，導(dǎo)致企業(yè)面臨很高的政策風(fēng)險(xiǎn)。以污染治理為例，政府為了讓更多的人享有污染治理服務(wù)，可能強(qiáng)行降低污染治理服務(wù)的價(jià)格，導(dǎo)致提供服務(wù)的企業(yè)無(wú)法贏利;或者為了適應(yīng)國(guó)際社會(huì)對(duì)環(huán)境污染治理的要求，政府會(huì)提高污染治理的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致污染治理成本增加。與面對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)不同，面對(duì)政府政策風(fēng)險(xiǎn)投資者無(wú)法利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行合理的分散，所以往往束手無(wú)策。

需要指出的是，環(huán)境服務(wù)業(yè)中有不少內(nèi)容并不具有任何特殊屬性，私人主體能夠順利地完成直接投資。但是，這些不存在任何投資困難的環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域不是本文的研究對(duì)象，本文正是要研究并解決環(huán)境服務(wù)業(yè)中因具有特殊屬性而導(dǎo)致私人直接投資困難的問(wèn)題，以最終實(shí)現(xiàn)在環(huán)境服務(wù)業(yè)全面引入私人直接投資的目標(biāo)。

3 在公共環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行“排他性”制度設(shè)計(jì)引入私人直接投資

公共環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)困難是由于其“非排他性”引起的，如果能夠通過(guò)引入某種排他性的制度設(shè)計(jì)，做到識(shí)別付費(fèi)的和不付費(fèi)的消費(fèi)者，并只對(duì)付費(fèi)的消費(fèi)者提供服務(wù)，那么，私人提供公共物品就成為可能。

3．1 明晰環(huán)境產(chǎn)權(quán)

科斯指出，物品的非排他性與產(chǎn)權(quán)制度缺失有密切關(guān)系，在適當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)制度下，幾乎所有物品都可以實(shí)現(xiàn)有效排他(Coase，1958)。實(shí)踐中，相當(dāng)部分公共環(huán)境問(wèn)題通過(guò)設(shè)置有效地私人產(chǎn)權(quán)得到了解決。例如，在英國(guó)，很多水體資源屬于私人所有，湖泊的私人所有者非常注意保持水質(zhì)，因此水體污染就沒(méi)有那么嚴(yán)重。

在公共環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)私人直接投資可以從環(huán)境產(chǎn)權(quán)的界定入手。公共環(huán)境服務(wù)具有兩方面的功能，一是環(huán)境資源的提供，二是對(duì)廢棄物的接受。相應(yīng)的，環(huán)境產(chǎn)權(quán)也包括兩個(gè)方面，一是環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)，即產(chǎn)權(quán)所有者利用環(huán)境資源的權(quán)利;二是環(huán)境排污產(chǎn)權(quán)，即產(chǎn)權(quán)主體向環(huán)境排放廢棄物的權(quán)利。

對(duì)于環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)，長(zhǎng)期以來(lái)很多國(guó)家都采取公有產(chǎn)權(quán)的形式，公有產(chǎn)權(quán)在實(shí)際操作中往往導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的產(chǎn)權(quán)主體缺失。只有通過(guò)對(duì)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的清晰界定，才能使得產(chǎn)權(quán)落實(shí)到位，產(chǎn)權(quán)所有者在自身利益的驅(qū)動(dòng)下，會(huì)對(duì)環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)效益做長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，實(shí)施節(jié)約化開(kāi)發(fā)，開(kāi)展有效的環(huán)境保護(hù)和補(bǔ)救措施。對(duì)于環(huán)境排污產(chǎn)權(quán)，如果將其進(jìn)行界定，限定一個(gè)單位或個(gè)人可以向環(huán)境排污的最大數(shù)量，那么就會(huì)迫使原來(lái)肆意排污的私人主體對(duì)自身產(chǎn)生的污染進(jìn)行治理。如果再允許排污權(quán)可以自由交易，那么就給排污主體創(chuàng)造了更多的選擇余地，排污主體可以通過(guò)利益權(quán)衡，在自行治理污染或者購(gòu)買(mǎi)排污產(chǎn)權(quán)之間做出決定。

3．2 將公共環(huán)境服務(wù)和私人物品“捆綁”

科斯研究了英國(guó)早期燈塔制度，指出一向被認(rèn)為是公共物品的燈塔服務(wù)可以由私人提供。當(dāng)時(shí)私人可以向國(guó)王申請(qǐng)建造燈塔，然后將燈塔服務(wù)出售給附近港口的所有者，港口是私人物品，這樣，對(duì)使用港口的船只收取使用燈塔的費(fèi)用就變得可行。根據(jù)“科斯的燈塔”的啟示，可以將公共環(huán)境服務(wù)捆綁于一項(xiàng)私人物品上，和私人物品的一起實(shí)現(xiàn)排他性供給?？偨Y(jié)國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以設(shè)計(jì)出公共環(huán)境服務(wù)與私人物品捆綁的三種方式:

(1)基于區(qū)域互補(bǔ)性的捆綁。它是指將處于同一地理位置范圍的環(huán)境服務(wù)和私人物品進(jìn)行捆綁。比如，政府在授予投資者區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)權(quán)利的時(shí)候，可以要求投資者同時(shí)履行區(qū)域環(huán)境服務(wù)的職責(zé)。常見(jiàn)的做法是，將同一區(qū)域的公共環(huán)境服務(wù)內(nèi)容，如公共環(huán)境綠化、環(huán)境污染治理，和資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行捆綁招標(biāo)，中標(biāo)的企業(yè)需要按照合同規(guī)定，在資源開(kāi)發(fā)的同時(shí)完成該區(qū)域內(nèi)的公共環(huán)境服務(wù)。

(2)基于技術(shù)互補(bǔ)性的捆綁。它是指將在技術(shù)上具有共同性的環(huán)境服務(wù)和私人物品相捆綁。這種捆綁的一個(gè)典型例子是一些國(guó)家針對(duì)固體廢物設(shè)計(jì)了的“生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度”，該項(xiàng)制度的建立就是基于技術(shù)上互補(bǔ)性的考慮。因?yàn)樯a(chǎn)廠商能夠在技術(shù)上做到最經(jīng)濟(jì)地對(duì)所售的產(chǎn)品進(jìn)行拆卸，并對(duì)部分零配件進(jìn)行銷(xiāo)毀或再利用，所以，它們理應(yīng)承擔(dān)產(chǎn)品報(bào)廢后回收處置的責(zé)任。比如，美國(guó)政府采取強(qiáng)制手段要求生產(chǎn)企業(yè)開(kāi)展了一系列廢棄產(chǎn)品的回收處理工作。

(3)基于產(chǎn)業(yè)鏈的捆綁。它是指將一條產(chǎn)業(yè)鏈上原本單獨(dú)經(jīng)營(yíng)的上下游業(yè)務(wù)進(jìn)行捆綁結(jié)合，要求一個(gè)企業(yè)完成兩項(xiàng)關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)。進(jìn)行捆綁的主要原因是，上下游業(yè)務(wù)之間可能存在經(jīng)濟(jì)屬性的差異，一個(gè)是具有很強(qiáng)贏利性的私人物品，一個(gè)是存在收費(fèi)困難且具有正外部性的公共物品，那么，私人主體必然會(huì)選擇投資經(jīng)營(yíng)私人物品，而遠(yuǎn)離公共物品。這種不平衡的發(fā)展趨勢(shì)會(huì)威脅到產(chǎn)業(yè)鏈的完整性和持久性。因此，政府會(huì)出面采取強(qiáng)制措施將公共物品捆綁于私人物品上。比如，政府要求造紙企業(yè)負(fù)責(zé)林場(chǎng)建設(shè)、旅游資源開(kāi)發(fā)必須和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合、推行礦山資源環(huán)境一體化等等。

3．3 環(huán)境服務(wù)采取俱樂(lè)部供給模式

公共環(huán)境服務(wù)還可以通過(guò)“俱樂(lè)部模式”實(shí)現(xiàn)私人集體供給。俱樂(lè)部是共同享有特定類(lèi)型非純粹公共物品的團(tuán)體，俱樂(lè)部只對(duì)其成員開(kāi)放，非俱樂(lè)部成員被排除在俱樂(lè)部服務(wù)之外，俱樂(lè)部成員需要為所獲得的服務(wù)付費(fèi)。公共環(huán)境服務(wù)通過(guò)俱樂(lè)部方式實(shí)現(xiàn)私人供給的做法主要有兩類(lèi):

3．4 環(huán)境服務(wù)的社區(qū)供給方式

一個(gè)社區(qū)內(nèi)的環(huán)境服務(wù)內(nèi)容很多，包括景觀園林綠化、固體垃圾收集、可再生資源的利用等等。環(huán)境服務(wù)采取社區(qū)供給的模式可以達(dá)到供給效果和供給成本二者兼顧的“雙贏”結(jié)果。因?yàn)?，首先社區(qū)居民熟悉他們所處的環(huán)境，對(duì)所需環(huán)境服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量等問(wèn)題最為了解，所以，社區(qū)供給模式所制訂的政策與方案會(huì)更切合實(shí)際;其次，由于這些服務(wù)都直接關(guān)系到社區(qū)生活的質(zhì)量，通常社區(qū)居民會(huì)主動(dòng)參與環(huán)境服務(wù)的供給決策，因此可以節(jié)約大量的信息收集成本、協(xié)議成本和制度實(shí)施成本。美國(guó)環(huán)境保護(hù)署積極推行綠色社區(qū)建設(shè)，該項(xiàng)目旨在社區(qū)范圍內(nèi)最大限度利用資源，使排放物最小化。

3．5 工業(yè)污染集中治理

對(duì)于工業(yè)污染治理，一般都是執(zhí)行“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則。但是在實(shí)踐中，有很多工業(yè)企業(yè)雖然安裝了污染治理設(shè)施，但并沒(méi)有正常運(yùn)行，還有一些企業(yè)寧愿支付罰款也不進(jìn)行污染治理，這是因?yàn)楣I(yè)污染治理是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)、投資要求高的工作，一些中小型工業(yè)企業(yè)自身并不具備自行治理污染的能力。對(duì)于工業(yè)污染治理應(yīng)該大力推行俱樂(lè)部供給方式。一個(gè)俱樂(lè)部由多個(gè)產(chǎn)生同類(lèi)污染的工業(yè)企業(yè)組成，在俱樂(lè)部?jī)?nèi)，所有會(huì)員企業(yè)排放的污染物被統(tǒng)一收集，由專(zhuān)業(yè)的污染治理公司負(fù)責(zé)處理和排放，專(zhuān)業(yè)公司治理污染的費(fèi)用由俱樂(lè)部會(huì)員企業(yè)共同承擔(dān)。這種工業(yè)污染俱樂(lè)部治理方式也被稱(chēng)為“工業(yè)污染集中治理”，很多國(guó)家都將其確定為環(huán)境管理的基本制度之一。

4 在自然壟斷性環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)造“有效競(jìng)爭(zhēng)”引入私人直接投資

在自然壟斷性環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭袊?guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)是很多國(guó)家曾經(jīng)采取的主要模式，但是，這種排斥競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)模式弊端十分嚴(yán)重。隨著克拉克((Clark，1940)等人“有效競(jìng)爭(zhēng)”理論的提出，在實(shí)踐中有越來(lái)越多的國(guó)家在傳統(tǒng)的自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┝藙?chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)、引入多元化投資的改革，并取得了成功。

4．1 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)

德姆塞茨(Demsetz)在1968年將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)作為一種新型的政府規(guī)制辦法引入自然壟斷產(chǎn)業(yè)。該方法強(qiáng)調(diào)政府在規(guī)制中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，具體做法是，在一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求下，采取公開(kāi)拍賣(mài)形式，讓多個(gè)企業(yè)參與自然壟斷領(lǐng)域中的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，最終由提供最低報(bào)價(jià)的那家企業(yè)取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。在自然壟斷行業(yè)引入特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)以后，私人投資者可以通過(guò)參與投標(biāo)階段的競(jìng)爭(zhēng)，獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，從事原來(lái)難以進(jìn)入的自然壟斷性業(yè)務(wù)。

4．2 區(qū)域間比較競(jìng)爭(zhēng)

在自然壟斷行業(yè)，由于壟斷企業(yè)控制了經(jīng)營(yíng)成本的真實(shí)信息，政府難以按照實(shí)際成本制定規(guī)制價(jià)格。于是，政府開(kāi)始推行區(qū)域間比較競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。其具體做法是，政府將一個(gè)壟斷企業(yè)劃分為幾個(gè)區(qū)域性企業(yè)，通過(guò)比較不同區(qū)域的自然壟斷企業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格和質(zhì)量，來(lái)確定某區(qū)域壟斷產(chǎn)品的最終價(jià)格。該做法會(huì)對(duì)所有的自然壟斷企業(yè)產(chǎn)生壓力，促使不同區(qū)域的自然壟斷企業(yè)間展開(kāi)相互競(jìng)爭(zhēng)。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革實(shí)踐中，正是由于區(qū)域間比較競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的推行，為私人直接投資的進(jìn)入創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。因?yàn)?，?jīng)過(guò)區(qū)域劃分后的壟斷業(yè)務(wù)，規(guī)?？s小，對(duì)資金、管理、人才等方面的要求有所降低，變得非常適合私人投資者的參與。

4．3 業(yè)務(wù)分割與直接競(jìng)爭(zhēng)

實(shí)際上，自然壟斷行業(yè)并非所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷性質(zhì)，通常只有那些屬于固定網(wǎng)絡(luò)性操作的業(yè)務(wù)才具有真正的自然壟斷性，其他業(yè)務(wù)則屬于非自然壟斷性。比如，污水處理行業(yè)包括污水收集、管道運(yùn)輸、污水處理等內(nèi)容，其中，只有管道運(yùn)輸屬于自然壟斷性質(zhì)，其他內(nèi)容不屬于自然壟斷，它們完全可以剝離出來(lái)，交給私人主體投資經(jīng)營(yíng)。分析一些國(guó)家對(duì)城市供水、污水處理等環(huán)境服務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)化改革實(shí)踐，可以看到，大多采取了對(duì)自然壟斷性項(xiàng)目進(jìn)行業(yè)務(wù)分割、市場(chǎng)重組、引入私人主體的措施，該類(lèi)改革大多取得了很大的成功。

5 在公益環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域推行“公私合作模式”引入私人直接投資

社會(huì)公益性項(xiàng)目由于其非經(jīng)營(yíng)性的特點(diǎn)，項(xiàng)目可能沒(méi)有利潤(rùn)空間，并面臨較高的政府政策風(fēng)險(xiǎn)，私人主體當(dāng)然不愿進(jìn)入。但是，如果采取政府和私人主體合作的模式，根據(jù)公益性項(xiàng)目的特點(diǎn)，由政府給予補(bǔ)貼收入、承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)，私人主體則負(fù)責(zé)具體的投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，那么，私人主體發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)參與公益性項(xiàng)目的供給就成為可能。

在國(guó)際實(shí)踐中，公私合作供給模式被稱(chēng)為公共部門(mén)和私人部門(mén)伙伴關(guān)系，即 PPP(Public-Private Partnership)。相對(duì)于完全政府供給模式和完全私人供給模式，公私合作模式具有以下內(nèi)涵:第一，公共部門(mén)和私人部門(mén)在提供產(chǎn)品或服務(wù)上各有其優(yōu)勢(shì)，公私合作模式的形成正是為了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)部門(mén)間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ);第二，公私合作模式下的公私伙伴關(guān)系主要是通過(guò)合同來(lái)維系的，雙方對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)是通過(guò)合同來(lái)確定的，所以，合同的完備和執(zhí)行對(duì)于該模式的開(kāi)展至關(guān)重要;第三，它是公共部門(mén)和私人部門(mén)為了提供產(chǎn)品或服務(wù)而發(fā)展起來(lái)的一種合作方式，當(dāng)它發(fā)展到一定程度后，成為一種穩(wěn)定的、長(zhǎng)期的供給制度。

從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，西方國(guó)家在公益性環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域積極推行公私合作模式，并在實(shí)踐中創(chuàng)造出多樣化的具體合作形式，比如，最常見(jiàn)的BOT，由私人部門(mén)負(fù)責(zé)環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)，并經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目，有權(quán)向用戶(hù)收取費(fèi)用，在經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，項(xiàng)目的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給政府。另外，還有BTO、TOT、BOO等等。公私合作的不同形式，可以提供滿(mǎn)足不同需求的政府和私人主體之間合作關(guān)系，只是不同形式下雙方的參與程度和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大小不同。在發(fā)達(dá)國(guó)家的公私合作制實(shí)踐中，往往是政府發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)指南，幫助政府和私人部門(mén)在項(xiàng)目招投標(biāo)階段列出具體的風(fēng)險(xiǎn)并給出風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)建議，確保所有的風(fēng)險(xiǎn)都在合作協(xié)議中得到明確規(guī)定。

(編輯:田 紅)

［1］中國(guó)環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制研究課題組．創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制［M］．北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2004:45－49．

［2］王廷惠．公共物品邊界的變化與公共物品的私人供給［J］．華中師范大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2007，(7):36－42．

［3］王萬(wàn)山．中國(guó)資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)的制度設(shè)計(jì)［J］．復(fù)旦學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2003，(3):67 －72．

［4］王俊豪．政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論:基本理論及其在政府管制實(shí)踐中的應(yīng)用［M］．北京:商務(wù)印書(shū)館，2001:154－181．

［5］國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局．環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展報(bào)告［R］．2006:7．