重點流域水污染防治“十二五”規劃的總體設計

姚瑞華 趙 越 王 東 吳悅穎 梁 濤

(1．中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101;2．環境保護部環境規劃院，北京100012)

“九五”期間，黨中央、國務院高度重視重點流域水污染防治工作，將“三河”(淮河、遼河、海河流域)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖流域)作為國家水污染防治的重點［1］。“十五”以來，又增加了松花江、三峽庫區及其上游、黃河中上游、南水北調水源地及沿線4個流域，重點流域涉及省、市、自治區達到23個，流域總面積約294．2萬km2，人口約8．5億［2］。重點流域水污染防治“十一五”規劃實施以來，國務院各部委、流域各級政府高度重視，把規劃目標與任務分解落實到有關市、縣，規定項目完成時間，制定年度實施方案，落實相關目標責任，有效地推動了規劃的實施。重點流域水污染防治工作取得階段性進展，流域水質雖局部有所改善，但總體尚未遏制。為確保2020年流域水環境狀況與全面實現小康社會相適應，“十二五”期間，重點流域水污染防治形勢將更加嚴峻。

1 “十二五”規劃編制背景

1．1 “十一五”規劃完成情況

1．1．1 水質情況

(1)水質總體情況。2009年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河七大水系總體為輕度污染。203條河流408個地表水國控監測斷面中，Ⅰ－Ⅲ類所占比例為57．3%，與2005年相比，上升16．3%;Ⅳ－Ⅴ類和劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為24．3%和18．4%，與2005年相比，分別下降7．7%和8．6%;流域主要污染指標為高錳酸鹽指數、五日生化需氧量和氨氮。其中，珠江、長江水質良好，松花江、淮河為輕度污染，黃河、遼河為中度污染，海河為重度污染。

26個國控重點湖泊(水庫)中，滿足Ⅱ類水質的1個，占3．9%;Ⅲ類的 5 個，占19．2%;Ⅳ類的6 個，占 23．1%;Ⅴ類的5個，占19．2%;劣Ⅴ類的9個，占 34．6%。與2005年相比，Ⅱ類水質的水庫減少1個，劣Ⅴ類水質的水庫減少3個，水質狀況有所改善。重點湖庫主要污染指標為總氮和總磷。營養狀態為重度富營養的1個，占3．8%;中度富營養的2個，占 7．7%;輕度富營養的 8個，占30．8%;其他均為中營養，占 57．7%［3，4］。

(2)考核斷面水質情況。根據環境保護部《重點流域水污染防治專項規劃2009年度考核結果》通報［5］，截至2009年底，“十一五”規劃確定的156個考核斷面中，125個斷面水質達標，占總數的80.1%。淮河流域以高錳酸鹽指數和氨氮評價，達標率分別為95.8%和87.5%。三峽庫區及其上游、黃河中上游、松花江、海河、遼河以高錳酸鹽指數評價，達標率分別為100%、100%、95.0%、90.3%、87.5%。太湖、巢湖、滇池流域以高錳酸鹽指數評價，達標率分別為100%、90.5%、73.3%;以氨氮(總氮)評價，達標率分別為64.3%、52.4%、0%;以總磷評價，達標率分別為85.7%、80.9%、50.0%。

1．1．2 項目完成情況

“十一五”規劃共安排2 714個治污項目。截至2009年底，已完成項目(含調試)1 762個，占64．9%，較2008年增加18%;在建項目623個，占23．0%;前期準備項目243個，占9．0%;未啟動項目86個，占3．1%。“十一五”規劃總投資1 691．0億元，實際完成投資987．4億元，占總投資的58．4%。總體而言，淮河、海河、松花江流域項目進展較快，項目完成率在70%以上;三峽庫區及其上游、滇池、遼河流域項目進展較慢，項目完成率低于50%［5］。

1．2 存在的問題

重點流域水污染防治“十一五”專項規劃實施以來，流域水環境質量雖整體有所改善，規劃項目進展較好，但也存在區域實施進展不平衡、合力治污機制沒有建立、治污效益體現不足等問題，流域水污染防治形勢依然嚴峻。具體表現在以下幾個方面:

(1)規劃項目實施進展不平衡。自2008年規劃批復實施以來，盡管重點流域各地方政府積極推動項目實施，但重點流域水污染治理中央投資缺口較大，難以滿足建設需求，部分地方作為規劃實施主體，未能落實相關責任，存在“等、靠、要”思想，投融資渠道不夠暢通，影響了一些項目的實施。各省規劃實施進展不平衡，差距明顯，尚有86個列入規劃的治污項目未啟動，三峽庫區及其上游、滇池、遼河流域規劃治污項目完成率低于50%。

(2)合力治污局面沒有形成。重點流域水污染防治規劃的根本目的是減少污染物的排放，改善流域水環境質量。從污染物的產生、處理、排放、入河監測等不同環節都涉及水利部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、交通運輸部、農業部和海洋局等多個部門，在流域規劃編制、治污項目確定和實施過程中，各部委、各地方雖有參與，但沒能充分調動其積極性、主動性，也沒有形成合力治污的局面。

(3)項目治污效應體現不夠。在規劃項目的設定階段，多以地方上報，國家審批為主;治污項目設立的針對性、可達性、科學性和有效性研究不夠，而且各部委、各領域、各地方的眾多研究成果沒有得到充分的借鑒和應用，項目治污效益沒有得到完全體現。

(4)水環境形勢依然嚴峻。水污染的趨勢總體上尚未得到根本扭轉，重點流域污染物排放強度大、負荷高，主要污染物排放量遠遠超過受納水體的環境容量。以化學需氧量為代表的水體有機污染尚未解決，部分流域氮、磷營養物污染及重金屬、持久性有機污染物等有毒有害物質污染較為嚴重，潛在的環境問題不斷顯現。

2 “十二五”規劃的總體設計

重點流域水污染防治“十二五”規劃編制組充分借鑒和吸收“十一五”規劃在執行過程中的經驗和教訓，力求改進“十二五”規劃編制工作思路，在規劃編制、審批、管理和檢查四個階段嚴格把關，進行跨部門、跨區域、跨學科統籌協調，綜合運用法律、經濟、技術、行政和信息公開等手段提高規劃編制的科學性、治污的有效性，切實解決重點流域水污染問題。

2．1 明確治污重點，構建綜合防控體系

構建流域統籌的分區防控體系，形成流域、控制區、控制單元三級管理體系，按流域編制規劃，按控制區識別分析水環境問題及明確治污重點與方向，按控制單元制定“總量、質量、項目、投資”四位一體的治污方案。建立流域全面控源的總量減排體系，形成以化學需氧量、氨氮減排為基礎、針對不同流域的水環境問題，確定總氮、總磷和重金屬等指標的減排方案。建立點面結合的風險防范體系，將環境風險納入流域污染防治的范疇，增加非常規污染物的排放控制，將有毒有害污染物納入流域監管范圍。

2．2 突出分區管理，落實目標責任考核

以流域水系為主要特征，以控制斷面為節點，統籌考慮水資源分區、行政分區與河流(河段)的對應關系劃定控制單元，以水質污染嚴重、污染排放量大、環境敏感、環境風險大的控制單元作為優先控制單元，制定優先控制單元的治污方案，篩選確定區域綜合整治、工業園區整體改造、污水處理廠節能提效、農業污染集中控制、水資源、水環境綜合管理等骨干工程，進行污染源－入河(湖)排污口－水體水質之間的輸入響應分析，使各項治污措施效益能夠有效落地。建立分區規劃目標指標體系，落實目標責任考核［6］。

2．3 強化綜合管理，提高流域治污效率

強化水資源、水環境、水生態整體關聯，兼顧未來工業、農業、生活、水資源、水管理等領域發展態勢，在取水、用水、排水、治污各個環節強化水環境保護，水質水量統籌協調，點源與非點源統一控制，經濟社會發展與水資源環境承載能力相適應，通過綜合手段和制度聯動實現流域規劃治污的目標。

2．4 建立部門聯動，形成合力治污機制

從規劃編制階段，就建立了多部門共同編制規劃的機制。2010年3月12日，環境保護部與國家發展改革委、水利部聯合下發了關于印發《重點流域水污染防治“十二五”規劃編制工作方案》的通知，并會同國務院11個相關部委和重點流域23個省區市成立了重點流域水污染防治“十二五”規劃編制領導小組，匯集數百位專家建立規劃編制指導組、規劃編制總體組和淮河等8個流域規劃編制小組。規劃編制陣容空前強大，群策群力，合力治污是重點流域水污染防治“十二五”規劃的一大特色。重視規劃的前期協調工作，充分發揮多部門綜合參與規劃編制的優勢，前期介入規劃編制，并力爭實現規劃編制和實施的協調，跨部門、跨區域、跨學科統籌，實現流域水污染防治機制的突破。

2．5 借鑒科研成果，提高規劃編制科學性

充分吸收和借鑒國家水體污染控制與治理科技重大專項(以下簡稱“水專項”)等科研成果，提高流域規劃編制的科學性、針對性和有效性。2007年國務院通過水專項總體實施方案，水專項從理論創新、體制創新、機制創新和集成創新出發，立足中國水污染控制和治理關鍵科技問題的解決與突破，遵循集中力量解決主要矛盾的原則，選擇典型流域開展水污染控制與水環境保護的綜合示范。截至2010年，水專項已有階段性的研究成果。在重點流域水污染防治規劃編制過程中充分借鑒和吸收水專項已有的研究成果，并將其納入到流域規劃的編制過程中，提高流域規劃編制的科學性。

2．6 建立至下而上，至上而下的聯動機制

積極開展規劃編制的調研和研討，注重了解地方水污染防治的治理需求和工作重點，并將其轉化為國家意志，提高治污效益。建立至上而下的指導和至下而上的反饋機制，采用地方先開展國家再統一、由小及大的模式，充分發揮地方政府的工作積極性和創造性，先啟動各相關省、市以及重點城市的水污染防治規劃的編制，在此基礎上，再形成流域水污染防治規劃［7］。

3 結論

重點流域水污染防治“十二五”規劃在編制、實施、監管等方面力求充分調動各部委、各地方的積極性、主動性，充分發揮各領域專家咨詢和社會各界公眾參與的作用，從提高規劃編制的科學性、項目完成的可達性和實施效果的有效性入手，努力形成重點流域水污染防治的合力，提高流域規劃的宏觀指導作用，達到改善流域水環境質量目的。

(編輯:王愛萍)

［1］鄒守民，王金南，王東，等．國家“十一五”重點流域水污染防治戰略規劃［J］．環境保護，2007，381(10A):18 －22．

［2］王金南，王東，李云生，等．國家“十一五”重點流域水污染防治框架與思路［J］．中國水利，2007，22:27 －30．

［3］環境保護部．2009年中國環境狀況公報，2009．

［4］環境保護部．2005年中國環境狀況公報，2005．

［5］環境保護部．重點流域水污染防治專項規劃2009年度考核結果新聞發布．

［6］環境保護部污染防治司．重點流域水污染防治工作進展及展望［J］．環境保護，2008，405(10A):12 －14．

［7］熊晶．以新的思路編制重點流域水污染防治規劃［J］．環境保護，2009，417(4A):24 －25．