我國《職業教育法》修訂的動因、原則與模式選擇

歐陽恩劍

（廣州鐵路職業技術學院，廣東廣州510430）

我國《職業教育法》修訂的動因、原則與模式選擇

歐陽恩劍

（廣州鐵路職業技術學院，廣東廣州510430）

經濟增長方式的轉變、經濟結構調整和產業升級換代，給職業教育發展帶來了歷史機遇，職業教育內外環境的深刻變化亟需對職業教育法進行全面修訂，但必須遵守必要性、科學性、限制性原則。

職業教育法；修訂；動因；原則；模式選擇

《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱職業教育法）于1996年9月1日生效實施，它以法律形式規定了職業教育的范疇體系、地位作用、實施及保障條件等，是“我國職業教育發展史上的重要里程碑和奠基石”[1]，為推動我國職業教育的改革與發展做出了巨大的歷史貢獻，把職業教育帶上依法治教和依法行政的軌道，改變了我國職業教育無法可依的局面，發揮著保駕護航作用，推動職業教育實現了歷史性跨越。在職業教育體系上，基本形成以中等和高等職業教育共同發展，學歷教育與非學歷培訓并舉，形式多樣、靈活開放的現代職業教育體系[2]；在教育規模上，職業學校特別是高等職業院校蓬勃發展。據教育部發展規劃司公布的2008年全國教育事業發展統計公報，我國中等職業教育共有學校14 847所，招生812.11萬人，在校生達2 087.09萬人，高職(專科)院校1 184所，招生310多萬人，在校生達916萬人；在辦學體制上，多種投資辦學體制逐漸形成。總之，職業教育法實施十三年來對我國職業教育提供了堅實的法律保障，為我國經濟建設與社會發展提供了大量高素質的技能人才，但由于我國市場經濟的進一步發展、就業市場的變化以及職業教育法本身的局限性，職業教育法的不足與缺陷逐漸凸顯，不及時修訂①勢必影響我國由人力資源大國轉變為人力資源強國以及經濟結構調整、產業升級和技術換代對技能型人才的需求。

一、我國《職業教育法》修訂的歷史背景與動因

（一）歷史背景：我國教育事業的迅猛發展與教育法律法規體系的日趨完善

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國教育事業取得了巨大發展和輝煌成就，前教育部長周濟指出我國教育事業實現了“兩個跨越”，一是全面普及九年義務教育，到2008年，全國小學凈入學率達到99.5%，初中毛入學率達到98.5%；二是實現高等教育大眾化，2009年，我國高校招生已達600多萬，全日制在校生達2 021萬人，全國高等教育毛入學率達到23.3%。“一個突破”，即職業教育不斷發展，教育宏觀結構調整取得重要突破，表現在數量上，是職業教育規模迅速擴大。2008年全國1900多萬初中畢業生，其中840萬升入普通高中，810萬升入中等職業學校，中等職業學校和普通高中的規模和數量已經大體相當。我國教育站在一個新的歷史起點上，進入全面提高質量、建設人力資源強國的新階段。[3]

隨著教育事業的巨大發展，我國教育法律法規體系也日趨完善，逐步形成了以教育法、義務教育法、高等教育法、職業教育法等法律為主體，中外合作辦學條例等行政法規和學生傷害事故處理辦法等行政規章為補充的教育法律法規體系。特別是2006年對義務教育法的修訂，體現了我國教育立法水平、立法技術和立法質量質的飛躍，為職業教育法的修訂提供了寶貴的歷史經驗。

“法律是尾隨社會的變化而變化的。即使經濟結構、社會習慣、傳統信條、正義觀等均已發生變化，為了使法律發生變化，還必須先增強政治壓力，只有當政治壓力達到必須的強度時，法律才會開始發生變化。”[4]當前，職業教育發展的外部環境發生了深刻變化，我國政府部門也高度重視職業教育法的修訂。全國人大常委會已經明確將修訂《職業教育法》作為本屆人大立法重點工作之一。2008下半年起，教育部等部門圍繞《職業教育法》的修訂，開展了廣泛的調研工作，召開了相關研討會，并已提出了《職業教育法》修訂的6條原則性建議。

（二）直接動因：國家經濟增長方式的轉變以及經濟結構調整、產業技術升級換代

當前，我國正處在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段，國民經濟正處在產業結構朝著技術、知識、服務密集的方向發展的新的調整時期。我國的經濟增長方式正經歷著改革開放以來最大的歷史性轉折，即由主要依靠生產要素的數量擴張的高投入、高消耗、低產出、低效率的粗放型增長方式向主要依靠生產要素的科學合理配置、科技進步和提高勞動者素質，通過提高生產效率的集約型增長方式轉變。2008年，美國次貸危機引起的全球金融危機，對我國經濟造成了重大影響，經濟增速減緩，企業用工需求下滑。為應對危機，我國東部地區實施了“騰籠換鳥”的經濟政策，促進產業升級。經濟增長方式的轉變特別是產業結構調整和技術升級，需要造就數以億計的高素質勞動者、數以千萬計的專門人才和一大批拔尖的創新人才。這為職業教育的發展帶來了難得的歷史機遇，因為，“在經濟危機中加強職業教育與培訓，不僅有助于改善求職者的就業能力，也有利于提高企業的競爭力，從而有利于整體經濟的更快恢復。因此，目前的經濟危機與就業危機更加迫切需要加強對職業教育的法律保障。”[5]

（三）根本動因：職業教育發展的新形勢、新問題、新特點

當前，我國職業教育發展的外部環境與上世紀九十年代相比發生了深刻變化，經濟社會對職業教育的發展提出了新要求，出現了許多新情況，職業教育在改革發展中積累和創造了許多新經驗，需要對《職業教育法》做必要的補充和完善。例如，在高等教育大眾化的浪潮下，高等職業教育得到蓬勃發展，但法律規定嚴重缺位，關于高職這塊(既屬高等教育又屬職業教育)處于規范不足、交叉狀態[6]；加入WTO后，按照《WTO服務貿易總協定》中“國民待遇和市場準入”的原則，應逐步開放職業教育市場；受終身教育理念的影響，公民對終身學習的需求逐漸凸顯，等等。加之，當前職業教育存在相當困難與問題，嚴重制約職業教育的進一步發展，亟需法律做出回應。從外部環境上看，具體表現在：一是重普教輕職教。社會上仍存在鄙薄職業教育的觀念，不把職業教育當作正規教育,職業教育仍然處于邊緣地位；二是經費短缺，條件不足。比較一下《高等教育法》和《職業教育法》就可以看出，前者有“投入”的專門規定，即第七章“高等教育投入和條件保障”，且規定是“以財政撥款為主”，而職業教育則無此規定，法律缺少造成職業學校經費不足，使得部分學校校舍簡陋，實驗、實訓設備落后；三是條塊分割，缺乏統籌。目前我國職業教育的發展受多部門管理，條塊分割的現狀較嚴重，教育部門與勞動部門、行業部門、教育部門內部的中職與高職管理部門之間缺乏溝通和銜接等，造成統籌協調難、職教資源浪費等問題；四是體系斷裂，溝通不暢，中職與高職銜接不暢，職教與普教溝通不順，無法滿足廣大人民群眾對繼續升學和就業等多元化的學習需求；五是企業積極性不高，校企合作困難。校企合作，學校熱，企業冷，校企合作難以深入，其原因在于企業承擔了接納學生實習和教師實踐的責任，但卻沒有得到國家對企業稅收優惠和經費補償。

從職業教育內部來看，主要存在兩個不適應：一是專業結構與經濟發展需求不適應，職業學校的專業結構與區域產業經濟發展不能有效對接；二是人才培養工作與技能型人才需求不適應，一些職業院校的課程與職業崗位需求的能力不匹配，無法培養區域經濟發展需要的技能型人才。

二、我國《職業教育法》修改的原則

“法律修改是立法的一種形式（方式），其總體上從屬于立法范疇，”[7]誠然，立法的基本原則、目的、程序、形式，甚至技術都應適用于法律修改。但是法律修改作為立法的一種特殊形式，必然具有自己的、具體的特征。關于立法原則，學者觀點不一。我們認為，我國的立法原則應該包括2000年通過的《立法法》對我國的立法基本原則的規定，即合憲性原則，法制統一原則，民主性原則，科學性原則，以及理論上的原則性與靈活性相結合，保持法的連續性、穩定性與適時的立、改、廢、清理、匯編相結合的原則，立足本國和現實與吸收、借鑒歷史和外國經驗的原則等。《職業教育法》修改當然必須堅持上述原則，但鑒于其特殊性，應側重于必要性、科學性和限制性原則。

（一）必要性原則

法律能否修改，是否需要修改、需要何時修改等問題直接涉及法律修改的必要性問題。法律修改，是法制的逐步完備的必備和必要過程。我國職業教育法修改的必要性主要有：一是如前文所述，我國職業教育的內外環境發生巨大改變，現行法律無法適應這些變化，其作用難以發揮。二是現行職業教育法存在諸多缺陷。從框架結構上看，我國《職業教育法》共五章四十條，其體例過于宏觀單薄，不夠嚴謹。從內容上看，缺乏職業教育的基本制度、職業學校的教師、經費投入、校企合作等體現職業教育職業性、實踐性要求的重要內容。從立法技術上看，主要存在上位法定位不規范，立法目的缺乏個性；倡導性、原則性條文過多，剛性規范、操作性條文太少；法律規則要素不全，只有假定和處理而無法律后果等問題。三是從國外經驗來看，一些發達國家的職業教育法都是隨時代的發展而不斷修訂的，體現出職業教育立法的動態性。例如，德國自1969年頒布《聯邦職業教育法》以來，先后于1981年、2005年對該法律進行合并和修訂；日本為了適應經濟高速增長對職業教育的需求，先后三次修訂《職業訓練法》，外國職業教育法的及時修訂為我國提供了可參照的模式。

（二）科學性原則

法律修改的科學性原則主要是指修改法律必須從實際出發，尊重客觀規律，總結借鑒與科學預見相結合，即根據社會經濟、政治和文化發展的客觀需要，正確反映客觀規律的要求，并合理地吸收、借鑒歷史的和外國的經驗。我國職業教育法的修改必須立足職業教育發展的歷史與現狀，吸取、借鑒我國法律修改特別是義務教育法修改以及德、日等發達國家職業教育法修改的成功經驗，在傳承中創新，在移植中保留，保持階段性與前瞻性的統一。

（三）限制性原則

法律修改與法律創制同樣產生法律約束力，因此，對它必須嚴謹和嚴格，以保障法律的權威性。一般來說，憲法的修改比普通法律修改更嚴格，限制更多，在內容和程序上有明確規定，普通法律修改限制與法律創制的所受的限制相同。對法律修改進行限制，是保障法律修改本身效力的需要。從某種意義上講，法律修改的限制性是其法律效力的根本保證。法律修改的限制主要體現在法律修改主體、內容、程序、形式和方式的限制上。根據“誰立法誰修改”的基本原則，我國職業教育法只能由全國人大常委會修改。法律內容的限制一般體現在憲法的修改上，因此，我國職業教育法修改沒有內容上的限制，可以根據現實與規律通過增加、刪除、插入、替換等方式進行全面修改。在程序上，職業教育法的修改要嚴格按照一般法律的修改程序進行。

三、我國《職業教育法》修改的模式選擇

法律修改的模式是指法律修改的方式、手段，根據不同的標準，可以進行不同的分類。主要模式有：日落法，立法機關、行政機關和司法機關的修改，憲法的修改、法律和行政法規的修改，全面修改、部分修改和個別修改，直接修改、間接修改和無形修改，類推，法律包裹，單一主題規則等。從1979年我國頒布《森林法》（試行）起，到2007年12月底，全國人大及其常委會共頒布了409部法律，其中修改了147部，占通過法律的35.94%[7]，修改的模式主要有采取修正案、單獨修改、提升位階等。

我國職業教育法修改模式應選擇全面修改。所謂全面修改是指根據社會發展的新情況和新要求，對某一現行法律篇章結構全面調整，或從形式到內容、從原則到條文，涉及一半以上條文的修改。鑒于職業教育發展的新情況和新要求，以及現行職業教育法的固有缺陷，我國職業教育法可仿照義務教育法②的全面修改模式。

1.在篇章結構上進行大幅度調整。參照教育法和高等教育法的體例，設總則、基本制度、職業學校及培訓機構、職業院校教師、職業院校學生、職業教育投入與條件保障、法律責任、附則等八章，改變現行結構不嚴密、體系不完整的弊端。

2.在內容上，參照我國義務教育法修改的方式，在條文上運用合并、刪減、插入、替換等方法進行大幅度調整。重點在以下方面進行補充完善。

在立法目的和依據上，建議改成“為了保障公民接受職業教育的權利，促進并保障職業教育的發展，提高勞動者素質，根據憲法、教育法和勞動法，制定本法。”

在管理體制上，建議加強宏觀管理體制的統籌和協調。理順教育部門和勞動部門和各行業部門的關系，明確各自對職業教育的管理責任與分工；理順職業教育內部管理體制，實行初、中、高職管理部門的銜接，公辦與民辦相互溝通的一體化職業教育管理體制；發揮行業協會在職業教育中的作用；明確“在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”的管理體制。

在經費投入與保障方面。建議明確中央、省、縣的投入責任，實行東、中、西部分類指導；各地區參照本地區普通教育生均經費標準制訂職業院校生均經費標準，保證職教經費“三個增長”，即財政性經費、生均經費和生均公用經費同時增長；實行農村中等職業教育免費政策；明確企業承擔發展職業教育的責任，實行企業提取教育培訓經費制度。

在校企合作運行保障機制方面，建議建立起企業接收職業學校學生實習和教師實踐的制度，明確學校和企業應承擔的責任、學生在實習期間權益的保護，并對接受實習實踐的企業所給予稅收優惠或補貼等。

在職業教師隊伍方面，建議建立與職業教育相適應的教師遴選、管理和培養培訓體系，設置職教師資的準入標準和要求，放寬專業課和實習指導教師的學歷標準，鼓勵學校外聘企業能工巧匠到學校任教；建立單獨的職業學校教師專業技術資格評價體系等。

3.在語言表述上，建議減少使用“應當、可以、鼓勵、酌情”等籠統含糊的詞語，提高語言表述的嚴謹性和確定性，增強可操作性，加強法律后果的表述。增加法律責任條款，建議結合實際，建立職業教育執法責任監督制度，健全和完善師生處分和申訴制度、加入違反《職業教育法》的處罰條款，保證職業教育法的貫徹實施。

注釋：

①“修改”、“修訂”、“修正”都屬于聯合短語，“修改”，指“修正文章、計劃里面的錯誤、缺點”。“修正”，則是指修改使正確，具有“改變調整”之意。“修訂”則是指著作刊行后，重加改正補充。在現實生活中，三者是近義詞，無論是對法律、文章、著作、合同等，可選擇或交替使用這三個詞，通常對此不做嚴格區分。參見楊斐著《法律修改研究：原則·模式·技術》（法律出版社，2008年版，第25頁）。

②2006年修訂，由18條增至63條

[1]戴榮.我國職業教育法的歷史貢獻與修改完善[J].職教論壇，2006，10（綜合版）:3.

[2]邢暉，佛朝暉.新的期盼《中華人民共和國職業教育法》修訂[N].中國教育報，2009-12-05（3）.

[3]周濟.人民教育奠基中國[N].中國教育報,2009-08-27.

[4][日]大木雅夫.比較法[M].范愉譯.北京：法律出版社,2006：4.

[5]陳美玲.關于我國《職業教育法》修訂與完善的思考[J].職教論壇,2009（6上）:49.

[6]孔凡彬.高等職業教育的法律缺失與完善[J].職教論壇,2005（10上）:15-16.

[7]楊斐,法律修改研究：原則·模式·技術[M].北京：法律出版社，2008:44,321.

On Motivation,Principles and Mode Selection of China’s Vocational Education Law Amendment

Ou-yang En-jian
（The College Affairs Office of Guangzhou Institute of Railway Technology,Guangzhou 510430,China）

Change in the pattern of economic growth,economic structural adjustment and industrial upgrading bring about the historical opportunities of vocational education development.The profound changes of inside and outside environments need a comprehensive amendment of the Law on Vocational Education,but must comply with the principles of necessity,scientific and restrictive.

Vocational Education Law；amendment；motivation；principle；mode selection

歐陽恩劍，男，講師，院辦副主任，主要研究方向為職業教育、民商法。

G710

A 文獻標識碼：1674-7747（2011）13-0013-04

[責任編輯 曹穩]