我國職業教育公平的制度環境問題簡析

孫玫璐

（華東師范大學教育科學學院，上海200062）

我國職業教育公平的制度環境問題簡析

孫玫璐

（華東師范大學教育科學學院，上海200062）

職業教育公平的實現需要外部制度環境的公平。我國目前的職業教育制度環境從管理、財政、人事、教育系統以及社會文化諸維度來看，均存在突出的不公平問題，嚴重制約了職業教育的公平發展。

職業教育公平；制度環境；問題簡析

職業教育公平是內部公平與外部公平的統一。內部的職業教育公平是指職業教育滿足個體在人生發展的不同階段不斷接受職業教育和培訓需求的基本平等和對差異發展的尊重；外部公平則是指職業教育在促進教育公平和社會公平的實現中所享有的公平。[1]由此可見，職業教育公平的實現并非僅僅依賴職業教育本身內部的改革發展即可達成，同時，也是各種社會條件的綜合作用結果，也就是說，制度環境是非常關鍵性的要素。

所謂制度，簡言之就是“要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規程”，[2]按照西方制度經濟學的理論觀點，它是由規則、信念、規范和組織構成的系統，該系統外生于每個行為受這些因素影響的個體，這些因素共同創造出行為規章。[3]職業教育公平的實現除內部機制的改革發展外，也需要外部制度環境的相應配套支持和激勵促動，這些外部制度環境主要包括管理、財政、人事、教育和文化制度環境。

一、管理制度環境

職業教育的管理制度環境主要包括對職業教育這一社會子系統的組織領導線路、管理機構設置、管理職能設定等。在我國目前的社會政治體制和政治文化下，任何社會子系統的管理制度都是該系統生存發展的首要環境決定因素。我國現行的職業教育管理制度為“分級管理，地方為主，政府統籌，社會參與。”[4]，這一制度對于我國職教發展起著諸多重要作用，但也存在一些問題和弊端。從教育公平的視角來考察，主要體現在職教發展地區不平衡顯著，不能保障經濟落后地區的職教發展利益。各地經濟社會發展不平衡是現階段我國的基本國情之一，東中西部、沿海與內地、城鄉之間的經濟發展差距是客觀存在的事實，地方為主的管理體制就使得這種差距同樣投射甚至加倍放大于職業教育發展領域，加劇了職業教育不公平狀況。

不公平的直接體現首先在于職業教育的投資經費方面。目前的管理體制決定了現在主要是由地方政府來承擔投資職業教育經費的責任，因此，各地的職業教育經費投入呈現出嚴重的地區間不均衡狀態。越是發達地區的職業教育辦學，越能夠獲取較為充裕的經費投入，而越是欠發達的地區，則越是難以得到保證，“兩極分化”現象嚴重，這直接影響了區域間職業教育的平衡發展。有學者比較了生均事業費性經費中的公用經費支出基尼系數[5]，發現職業中學的數值變化幅度較大，且其數值在總體趨勢上大于高級中學，其公平性低于高級中學。究其原因，職業學校的財政保障能力不強，城鄉間、區域間不同的職業學校得到的公用經費差異性較大，說明目前地方為主的管理制度不能夠保證職業學校公用經費的穩定與均衡。

而另一不公平的突出表現還在于職教發展利益的享有上。地方投資于本地的職業教育，但卻不一定能夠享有職教發展的成果。究其原因在于，當前我國勞動力流動的市場化程度不斷提升，地區壁壘不斷被消解，很多農村、縣鎮和相對不發達地區投資發展職業教育和培訓，但是職校畢業生卻被發達城市大量吸納就業，剝奪了當地享受職教發展成果的機會，嚴重違背了誰投資誰受益的原則，大大傷害了地方的職業教育辦學積極性。

二、財政制度環境

職業教育的財政制度環境主要包括對職業教育的經費投入和利益補償機制安排。財政制度環境在很大程度上代表了社會的資源配置取向和模式。從教育公平的角度來看，我國職業教育的財政制度環境主要問題在于，職業教育經費的投入力度不足，處于不利地位。在我國教育發展中，教育辦學經費的增長與國民生產總值增長不能保持同步，始終處于低增長狀態，而在長期低增長的教育經費中，職業教育經費的投入力度又始終處于“弱勢中的弱勢”。

自2005年前后起，職業教育總經費增速加快，超過了GDP增長速度，但令人遺憾的是，代表公共投入的職業教育預算內經費仍然低于教育總預算內經費的增速，普通高校的預算內生均經費是高職高專的近兩倍，普通高中的生均預算教育經費也均高于技工學校和職業中學。[6]弱勢地位并未有所改變。

職業教育是一種重操作實訓的教育，無論是常識還是科學研究結論，都公認職業教育的辦學成本要高于普通教育，然而目前的投入現狀則是呈倒掛的極不公平狀態。由于公共投入不足，職業教育發展所需經費來自大量預算外經費補充，“缺錢”成為職教的“常態”，政府財政撥款往往僅僅承擔了國家規定的教師基本工資，很多職業院校“正常運轉靠學費，項目建設靠負債，教師工資足額發放靠接待”等現象，學校的改革發展十分困難。實際上，大量經費需自籌的壓力，使得職業院校在教育領域中首當其沖地被推上“產業化”的戰場，這從另一個角度來看，也是極為不公平的。

在我國目前的國情下，職業院校學生大多數來自農村、城鎮的下層家庭，貧困生的比例遠遠大于普通學校，而同時，他們還要負擔相對來說更為高昂的學費，得到的是相比而言質量不高的教育，目前，職業教育貧困生資助和利益補償機制也相當不盡如人意，這不僅是職業教育的不公平，也不利于社會公平的實現。

三、人事制度環境

人事制度是關于用人以治事的行動準則、辦事規程和管理體制的總和。職業教育的人事制度環境主要包括職業教育所培養人才在社會上的選拔、錄用、培訓、工資、福利、監督、退休與撫恤等各項具體制度。從教育公平的視角來看，職業教育人事制度環境的主要問題在于人才評價機制不公平，勞動用人和社會分配制度結構忽視技能型人才的重要作用。職業教育進行的是培養技能型人才的事業，如果其“產品”在為社會所用時，遭受不公平的定位和評價。那么，職業教育無論如何不可能獲得公平待遇和發展機會。

在生產和服務等領域從事一線實際操作工作的人，在過去甚至被排除于“人才”的概念之外，現在“技能型”人才的定位終于在一定程度上得到了社會承認，但是，在用人制度上，技能型人才仍遠未能獲得應有的評價，導致技能型人才在入職、晉升、收入、福利等方面的全方位不平等待遇，直接固化技能型人才社會地位和經濟地位的低下。

目前，我國仍是“學歷社會”，普通教育的學歷文憑常常是選拔、聘用人才的標準，在當前高等教育大眾化進程日益深入的背景下，更有“學歷高消費”的傾向，部分用人單位甚至“非本不用”。這使得許多職業院校畢業生在參與競聘時，往往連競聘工作崗位的“入門證”都難以取得。如高級技工學校畢業生沒有國家承認的學歷、不能考公務員等，損害了該群體的機會平等和待遇平等，使該群體發展潛能、職業選擇、實現個人抱負的自由受到了限制，由此造成了人的才能的極大浪費。

四、教育制度環境

職業教育是整個教育系統的子系統，教育體系的規則、規范和組織以及信念構成了職業教育發展的教育制度環境。從教育公平的視角來看，教育制度環境的主要問題在于普通教育與職業教育壁壘森嚴，所受待遇和發展機會嚴重不公平。

1999年，聯合國教科文組織在大會致各成員國的建議信中寫道：“技術與職業教育對于所有人來說，都應成為一種主流教育渠道，而不是像以前認為的那樣．只是從普通教育體系中延伸出來的一個龐大的附屬品”。不幸的是，普教與職教的壁壘森嚴，恰恰是當前我國職教發展環境的突出國情，教育類型的多樣化被異化為教育類型之間的等級化。普教的中心地位無可撼動，職教發展的每一次波折無一不是普教發展的“副產品”，附屬地位昭然若揭。例如，上世紀七十年代末，職業教育從一開始就被定位為“高考獨木橋”壓力的產物，得到了規模上的發展，但是九十年代末因高教擴招和普通高中的快速發展，又迅速阻滯中職教育的發展速度和發展規模，造成中職的發展大滑坡。

職業教育與普通教育的溝通，目前來說還是極為有限的。中等職業學校學生畢業后繼續學習和通過在職培訓實現職業生涯發展的機會很少。中職生畢業后升入高一級學校的渠道單一，只能通過對口入學升入高等職業技術學院，而通過參加高考與普通高中學生競爭升人大學的中職生極少。這種狀況限制了他們多渠道繼續學習和通過在職培訓實現職業生涯發展的機會，不能與普通高中學生共享國家高等教育的公共資源和發展成果，自我持續發展的愿望得不到實現，造成了中職學生在升學層次上出口的不公平。

理論上來說，職業教育由于其特殊性，應在管理、師資等方面充分考慮到其特點而加以適應和配備，以利于它得到公平發展的機會。然而現實中職業院校的管理和師資，由于其附屬的地位，往往被強加普教的標準為標桿，甚或成為普教淘汰資源的接收器。例如，職業教育沒有教師編制標準和教師資格標準，目前仍在沿用普教的標準，而且文化課和專業課教師編制配備沒有分開，也缺乏職教教師職稱評定的獨立序列，這不適合職業教育發展需要。職教教師質量普遍不高，集中體現在教師普遍缺少行業經驗，多為普教轉行，或通過大學畢業生招聘，急缺專業師資和有企業背景的實訓指導教師。從待遇上來說，職教教師普遍差于普教教師，在一些貧苦地區的收入年差更為明顯，以至于出現了職校教師要求轉行到最艱苦、最困難的地方去當義務教育教師的狀況，以保證基本收入。從教師個人發展來說，即使有機會參加一些國家或地方組織的培訓項目，但由于指標有限，機會也不多；從個人晉升來說，由于職教教師職稱評定沒有自己獨立的序列，職稱評審委員會成員也鮮有職教專家，減少了職教教師提職的機會。

在教育部門、各級職教學校的領導配備中，鮮有來自產業部門的人才，通常僅從教育內部來進行選拔。在普教中心的背景下，這既是職業教育成為普通教育附屬品的必然結果，也是固化這一狀態的動因之一。

五、文化制度環境

制度是一座冰山，露出水面的只是一小部分，而最堅實的支撐是在水面之下。前述管理、財政、人事、教育制度環境可能還是顯見的冰山一角，支撐它們的是我國長久以來根植于人群的習慣或風俗，具有強大的歷史慣性，在微觀層面深刻地影響每一個的思維和選擇，在宏觀層面深刻地影響政策與法律的制定與出臺。文化是一個共同體的生活方式，對于任一社會系統而言都有一個文化制度環境的存在。“……今天的制度，也就是當前公認的生活方式。”[7]可以說，職業教育不公平乃是整個社會不公平文化環境的一個縮影。我國職業教育的文化制度環境主要問題集中于職業教育價值社會認同度低，被視為“次等教育”。

我國長期以來形成了“勞心者治人，勞力者治于人”的文化價值觀念，在國人的心里根深蒂固。重勞心而輕勞力的傳統文化表達了這樣一種價值判斷：腦力勞動者是統治者和管理者，居于社會上層，是“人才”；而體力勞動者則屬于社會下層，是被統治者，只是“勞動力”。由此，我國的傳統文化推崇的是精英教育，而專門培養生產、建設、管理和服務一線工作者的職業教育，自然被視為次等教育或二流教育。

值得重視的是，近年來，盡管職業教育獲得了難得的發展機遇，有了很大的發展，社會對職業教育的價值也有了一定的肯定和再認識，然而，職業教育的整體社會認同度仍然是很低的，也仍然還是很片面的。職業教育的價值通常僅被定位于促進經濟發展和個體就業上，而對于其深層的文化價值，特別是促進人的發展方面的價值，并未得到社會的一致承認。

職業教育價值的片面認識和低估，結果是將其定位于單純的技能教育或謀生教育，朝著黃炎培先生所告誡的一種不良方向發展——“僅僅教學生職業，而于精神的陶冶全不注意”，把一種職業教育變成“器械的教育”。而不能關照人的長遠發展的教育，自然也就是次等教育了。

以上從管理、財政、人事、教育和文化諸維度分別簡要分析了我國職業教育公平的制度環境問題，這些維度之間相互作用、相互影響，使得制度環境的問題牽涉眾多，錯綜復雜，因此，實現職業教育公平的目標，必須要有社會合力的作用才可達成。

作為教育領域中“弱勢群體”的職業教育，迫切需要受到公平對待的制度環境。參照石中英的觀點[8]，為了真正體現和維護教育公平所蘊涵的平等精神，在當前這個客觀上存在著社會發展不平等的歷史時期，構建有利于職業教育公平實現的制度環境，應該遵循兩個原則：（1）矯正原則。公共教育資源配置向社會弱勢群體傾斜；（2）平等原則。反對和遏制旨在破壞教育權利平等和機會均等的教育特權。為了改善職業教育的制度環境，獲得公平發展的機會，可以從較為顯性和易改變的部分著手，重在使用矯正原則。例如人事制度方面，給予職業教育的畢業生獲得進入較高收入工作的機會，從改變其經濟地位著手，帶動社會地位的改變，進而帶動整個文化制度環境的改善，這將是我們期待的方向。

[1]李延平.論職業教育公平[J].教育研究，2010:4.

[2]辭海編輯委員會.辭海縮印本[M].上海：上海辭書出版社，1980：185.

[3]A.Greif(1994),N.d.Institutions.Theory and History[M/OL],Cambridge:Cambridge University Press.Forthcoming.Http://www-econ.stanford.edu/faculty/grief-cv.pdf.

[4]國務院.關于大力發展職業教育的決定[Z].2005-10-28.

[5]方芳.職業教育公平的評價指標體系[J].教育與職業，2008:（8下）.

[6]廖禮輝,等.我國職業教育經費投入分析[J].教育與職業，2009:（8中）.

[7]凡勃倫.有閑階級論[M].蔡受百譯.北京：商務印書館，1964:138-141.

[8]石中英.教育公平的主要內涵與社會意義[J].中國教育學刊，2008(3)：1

An analysis on the Problems of Institutional Environment for Vocational Education Equality in China

Sun Mei-lu
（Institute of Vocational and Adult Education,East China Normal University,Shangha i 200062,China,）

To realize vocational education equality needs the equality of external institutional environment.From the dimensions of the administration,finance,personnel management,education system and social culture,there are huge problems of in equality in China.Those problems have been strongly keeping back the development of vocational education equally.

vocational education equality；institutional environment；analysis

孫玫璐，女，副研究員，教育學博士，主要研究方向為職業教育制度研究、成人學習理論、比較成人教育。

G710

A 文獻標識碼：1674-7747（2011）13-0001-04

[責任編輯 曹穩]