礦產資源開發利用整合文獻綜述

■ 楊昌明/付傳君,2

（1．中國地質大學（武漢）經濟管理學院，湖北 武漢 430074；2．浙江省第十一地質大隊，浙江 溫州 325006）

礦產資源開發利用整合文獻綜述

■ 楊昌明1/付傳君1,2

（1．中國地質大學（武漢）經濟管理學院，湖北 武漢 430074；2．浙江省第十一地質大隊，浙江 溫州 325006）

礦產資源開發整合是優化礦山開采布局，提高礦產資源開發利用水平，改善礦山安全生產狀況和礦山生態環境等方面的重要舉措。針對我國礦產資源開發面臨的資源浪費嚴重與環境污染問題，進行礦產資源開發整合有其必要性和緊迫性。在實施的過程中也形成了多種礦產資源開發整合模式。三年多來的礦產資源開發整合成就也說明礦產資源開發整合重要舉措的及時性和正確性。

礦產資源；開發整合；整合模式

進入工業化中期以來，國民經濟持續增長增加了對礦產資源產品的需求。相對于我國經濟總量和人口規模，我國礦產資源儲量總體并不豐富，主要礦產資源人均儲量遠低于世界平均水平。然而，我國礦山企業整體規模較小，礦產資源開采秩序混亂，資源浪費嚴重，礦難現象時有發生。解決這一問題需要對礦產資源開發進行整合。由于礦產資源開發整合不僅重要且涉及面廣，得到了社會各界的廣泛關注。

1 礦產資源開發整合的必要性和緊迫性

礦產資源開發整合是礦產開發領域貫徹落實科學發展觀的一項重要舉措，是調整礦產開發結構，推動產業升級，促進資源充分、合理、高效開發利用的有效途徑，是適應社會經濟形勢，實現礦業可持續發展的具體部署。

礦產資源開發整合是治理礦山企業“多、小、散”問題的重要手段；是淘汰落后產能、改善安全狀況、提高礦產資源利用率、減少地質破壞和環境污染的有力措施；是集中解決礦山布局不合理問題和優化資源配置的有效途徑，是調整產業結構、促進礦業發展方式轉變的重大舉措；礦產資源整合是推動礦業發展方式集約化轉變，提高礦產資源開發利用水平，改善礦山安全生產狀況和礦山環境的重要舉措[1]。

中國國土資源經濟研究院鄧鋒認為，無論是從資源角度，還是從企業經營角度和礦業開發秩序的角度，實行礦產資源開發整合有其必要性[2]。

劉伯恩和魯曉琨認為我國礦產資源開發產業集中度過低，不僅意味著市場話語權喪失，同時更意味著有限的資本投入直接影響到后續資源的開發，需要提高礦產資源集中度；此外，從我國礦產資源的賦存條件，提高礦產資源保障能力和轉變經濟增長方式，也需要進行礦產資源開發整合[3]。

以煤礦為例，我國煤炭資源生產集中度低，煤礦礦山分散開采降低了安全投入，導致生產安全惡化；中小煤礦較低的資源使用率使得資源浪費嚴重；不具有規模優勢的眾多中小型煤礦，不僅在國際貿易中缺乏有利地位，還會對企業經營和管理造成危害，需要對分散的礦產資源開發進行整合[4]。

陳春林認為通過礦產資源開發整合，具體可以解決的問題有：一是解決大礦小開、一礦多開的礦山布局不合理問題；二是解決礦山“多、小、散”問題；三是采用先進的采、選、加工工藝，科學開發，合理保護資源，提高資源總體利用水平；四是鼓勵礦產資源與礦業加工企業結合，提高礦產品價值；五是消除礦山安全隱患，改善礦區生態環境[5]。這些問題的解決可以從根本上促進礦產資源合理開發利用，因而開展礦產資源開發整合有其必要性。

2 礦產資源開發整合的內涵

礦產資源開發整合是通過組織與協調，把相關分散、有限的資源重新配置，組成為一個整體，提高資源的利用效率和市場競爭力，獲得整體效益的較優，取得“1+1＞2”的效果。我國進行的礦產資源開發利用整合是為維護公共利益，政府礦產資源保護部門在宏觀指導下，按自然規律、經濟規律和市場規律要求，運用經濟、法律和必要的行政手段，結合產業政策和產業結構調整的需要，通過收購、參股、兼并等方式，對礦產企業依法取得的礦業權及礦業企業生產要素進行重組，使資源向優勢企業聚集，逐步形成以大型礦業集團為主體，大、中、小型礦業企業協調發展的礦業開發新格局[6]。

宋光齊認為礦產資源開發整合是對礦山企業依法開采的礦產資源及其生產要素進行重新組合，是優化礦山開采布局，推進資源節約集約利用，提高礦產資源保護和利用水平的重要手段。礦產資源開發整合是確保礦山大型化、基地化、利益最大化和可持續發展的前提，應堅持“大礦兼并小礦，小礦聯合做大”的原則實施礦產資源開發整合[7]。

3 礦產資源開發整合相關政策及實施情況

在我國，礦產資源開發利用整合是在國土資源部等中央部委統一協調下開展的，2005年8月和2006年12月國務院及國土資源部門先后頒布了《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》（國發〔2005〕28號）和《國務院辦公廳轉發國土資源部等部門對礦產資源開發進行整合意見的通知》（國辦發〔2006〕108號）。國辦發〔2006〕108號文件的頒布標志著礦產資源整合在全國范圍內全面開展。國辦發〔2006〕108號文件規定了礦產資源整合的范圍包括：煤、鐵、錳、銅、鋁、鉛、鋅、鉬、金、鎢、錫、銻、稀土、磷、鉀鹽等15個重要礦種，以及其他對各地經濟社會發展具有較大影響的礦種；影響大礦統一規劃開采的小礦，一礦多開、大礦小開的礦區，小礦密集區，位于地質環境脆弱區范圍內的礦區；開采方法和技術裝備落后，資源利用水平低的礦山；生產規模長期達不到設計要求，管理水平低、存在安全隱患，社會效益、環境效益較差的礦山。

為解決2008年底礦產資源開發整合尚未完成的任務或其它整合問題。鞏固2007-2008年礦產資源開發整合工作成就，2009年國土資源部等12部門頒布了《關于進一步推進礦產資源開發整合工作的通知》（國土資發〔2009〕141號）文件。

礦產資源開發整合工作包括省、市和縣三級礦產資源開發整合，三級國土資源管理部門按照所發礦業權證權限編制《礦產資源開發利用整合實施方案》或《礦業權設置方案》，在實施過程中，與公安、安監、工商、財政、環保等部門統一協調，按照下級服從和執行上級礦產資源開發利用整合工作部署的原則，結合轄區礦產資源特征實施礦產資源開發整合。

從根本上說，整頓和規范礦產資源開發利用秩序是促進礦業又好又快發展，建設和諧社會，實現資源安全的重要舉措。中國國土資源經濟研究院鄧鋒認為礦產資源開發利用整合的目標是：清理不合理礦山；重塑資源配置格局，重劃礦區；減少礦山企業數量，實現資源開發規模效應；強強聯合，打造有競爭力的礦業企業集團[2]。

通過礦產資源開發整合后，礦產資源開發應呈現出：生產小礦數量明顯下降；礦山安全事故明顯減少；礦區環境污染物排放總量明顯減少；礦山生產能力得到提高；礦山開發集中度得到提高；礦產資源利用率得到提高等，能體現出礦產資源趨于合理開發利用的局面[8]。

經過近三年的礦產資源開發整合工作，全國無證勘查開采共清理出14萬起，越層越界11000多起，非法轉讓礦業權2800多起，三類違法違規行為15.2萬多起，關閉非法采礦、破壞資源、污染環境和不符合安全生產非煤礦山48000多家，煤礦礦山11000多家，全國關閉的礦山總數接近6萬家。經過3年的礦產資源開發整合，整體礦產開發秩序得到根本好轉，礦山開發布局趨于優化，礦產資源開發利用水平得到顯著提高，礦山安全生產狀況和礦山生態環境也得到了改善。

4 礦產資源開發整合模式研究

模式是指某種事物的標準形式或使人可以照著做的標準樣式，是現實世界部分化、序列化、簡單化和抽象化的代表。于企業而言，礦產資源開發整合的根本動機實際上是企業逐利性和迫于競爭壓力的動機。按照產業鏈發展原理，橫向或縱向產業鏈的延伸或整合能提高企業的生產規模，獲得競爭優勢。張福良等從煤炭資源橫向和縱向產業鏈整合的角度，分析認為：礦產資源開發整合的橫向模式是同一行業生產礦業企業之間進行整合的整合模式，縱向模式是集采、選、冶和礦產資源加工利用的產業鏈上下游產業間進行整合的整合模式；復合式模式是兼有橫向礦產資源開發整合模式和縱向礦產資源開發整合模式的模式[9]。

文志岳分析江西省礦產資源開發整合模式主要包括六種整合模式，分別是：大中型礦企對小型礦企的整合模式（以大并小）；小型礦業企業之間整合模式（小小聯合）；同一種礦產整合模式（同類整合）；不同礦種整合模式（橫向擴展）；上游產業對下游產業的整合模式（向下延伸）和下游產業對上游產業的整合模式（向上鏈接）[10]。

按照礦區、區域和社會層次的不同，以煤礦為例，張世同認為從礦區層面組建大型、特大型煤礦屬于初級整合模式，其策略是通過兼并、合并、吸收、重組等形式進行整合；從區域層面組建集開采、加工和銷售的大型煤炭集團屬于礦產資源開發整合的中級整合模式；從社會層面按照煤炭開采利用產業鏈建立以煤炭為紐帶的大型企業集團屬于礦產資源開發整合的高級整合模式[11]。

《山西省人民政府關于加快推進煤礦企業兼并重組的實施意見》規定了山西省煤礦資源整合采取“企業并購、協議轉讓、聯合重組、控股參股”的集中模式取得了巨大成就。所采取的策略是：國有重點煤礦整合地方國有和鄉鎮煤礦；小煤礦之間的聯合改造；引進新的戰略投資者，將若干小煤礦整合成一個或多個大型煤礦；多元化煤炭企業集團；通過技改能夠達到要求的煤礦單獨保留[12]。

經過近三年的礦產資源整合，全國呈現出許多有代表性的整合模式，國土資源部礦產開發管理司劉欣介紹了部分整合模式，如：云南國有資產整體劃轉的個舊錫礦整合模式，云南迪慶銅資源開發企業向經阿公企業委托加工的銅礦整合模式，云南南坪通過贖買退出、引進戰略投資者的鉛鋅礦整合模式，山西省關小上大、能力配置的煤炭資源整合模式，內蒙古鄂爾多斯邊整合邊關閉的煤礦整合模式，內蒙古烏海市先關閉后整合的煤礦整合模式，鞍山市按礦量市價收購采礦權的鐵礦資源整合模式，河南省小秦嶺以大并小，培育優勢企業的金礦整合模式[13]。

5 礦產資源開發整合的建議

礦產資源開發整合是一項復雜的系統工程，涉及到多方利益關系的調整，政策性強，難度大。礦產資源開發整合取得了階段性成就，實踐界和理論界也提出了一些非常有參考價值的對策，為繼續推進礦產資源開發整合獻計獻策。

對于礦業資源開發整合，宋磊和汪雄武建議：一是礦產開發整合應走行政劃分與企業自主選擇的道路，需要依靠地質專家根據歷史資料和資源儲量，確定礦產整合方案，通過機制建設公正公平地對待民營資本，準許其作為整合主體自主談判，整合礦山；二是明確礦業權人對資源開采和環境保護的責任；三是轉變壟斷觀念，更多依靠市場機制進行礦產資源開發整合，減少礦產資源開發整合企業間的干預[14]。

陳春林認為推進礦產資源開發整合，需要建立完善礦產資源開發地質環境的準入制度體系；建立礦產資源合理開發管理有關制度和礦產資源合理開發利用的長效機制；做好整合企業的改制、轉產、補償和安置工作；加強礦產資源開發監管[5]。

張建平、馬司璽認為，煤炭企業不應為了整合而整合，在整合時要考慮到戰略整合，做好戰略調整和定位；慎重對待技術部門整合，保持技術部門完整性，增強自我發展能力，實行多元化戰略，延伸產業鏈，提高市場競爭力[12]。

張福良等認為礦業企業應抓住礦產資源整合的機會，加快礦業結構調整和產業優化升級：一是淘汰落后產能；二是鼓勵優勢企業在橫向整合的基礎上進行縱向整合，綜合采、選、冶、加工一體化，促進礦業的集中化、大型化和基地化；三要鼓勵有條件的礦企在國內整合的同時，有序投資參股，并購海外礦產企業[15]。

從支持礦產資源開發整合法律法規建設角度，郗偉明指出需要修訂《礦產資源法》，抓緊制定《礦業法》、《能源法》和《煤炭法》，從法律法規方面支持礦產資源開發整合[16]。

唐衛國和李劍認為礦產資源開發整合方案應注意：要準確選取礦區資源儲量；要徹底摸清礦區的開發利用現狀；要根據礦區實際情況確定整合原則；要對整合后的礦山提出在開采、地質環境保護與恢復治理和礦山生產安全等方面提出明確要求；還要制定實施礦產資源開發整合工作的系列保障措施[17]。

薛天武等認為：礦產資源規劃是政府宏觀調控礦產資源勘查開發活動的綱領性文件。礦產資源開發整合是從源頭上治理礦產資源開發“多、小、散”問題。礦產資源開發整合和礦業權設置方案的編制應以礦產資源規劃為依據。此外，薛天武等還認為礦產資源開發整合應因地制宜，不能搞一刀切；礦業權整合不只是單純的礦業權整合，還要注意對礦產資源加工環節和銷售渠道的整合[18]。

張福良針對各地礦產資源整合工作進展不一，采用的手段和方法不同、實施的范圍不同和執行的標準各異，為使礦產資源開發整合更加規范化，增強可操作性，建議應盡快頒發《對礦產資源開發進行整合的指導意見》和《礦產資源開發整合實施標準》等指導性技術文件。地方政府在礦產資源整合過程中，還應該組建礦產資源開發整合專家技術指導組，指導礦產資源開發整合技術工作[15]。

6 總結

2007年以來，經過三年多的礦產資源開發整合工作，礦產資源開發整合取得了可喜的成效和經驗。我國的礦產資源開發整合工作是在全國范圍內開展的。從報道文獻看，目前對河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、北京、上海、重慶等我國絕大部分省（自治區、直轄市）有所報道；南陽市、安陽市、寧波市、廣安市、滁州市、貴港市、贛州市、鶴崗市、雙鴨山市、靈寶市等城市，欒川縣、融水縣、子長縣等縣礦產資源開發整合也有所報道；礦種方面，重點整合的煤炭、鋁土礦、銅礦、鎢礦、鐵礦、鋅礦、鉬礦、稀土礦等具有資源優勢或戰略性礦產資源開發整合也有所報道。這反映出，礦產資源開發整合成為促進全國礦產資源合理開發利用的重要內容，并得到了社會普遍的認同和支持。原因是：

一是通過礦產資源開發整合，優化了礦山開采布局，提高了礦山資源儲量和開采規模，礦產資源開發水平、安全生產和礦區生態環境也得到了顯著改善。

二是通過收購、兼并、入股和聯合生產等多種模式進行的礦產資源整合，不僅擴大了礦山生產規模，與深加工產業的聯合、聯營也提高了礦產資源開發收益，在政府相關政策的優惠條件下，使得礦產資源開發整合成為一種不僅有利可圖的長期行為。

三是以煤礦、鐵礦、稀土礦等戰略性礦產資源和山西、河南、湖南、江西等資源大省礦產資源開發整合的扎實推進對全國性礦產資源開發整合起到了巨大的示范和帶頭作用，在各級國土、安監、工商、環保等部門的聯合一致推進下，使礦產資源開發整合成為一種普遍認可和積極推進的工作。

雖然我國礦產資源開發整合取得了初步成就，但是仍有許多理論、政策、機制等問題需要進一步解決。

一是關于礦產資源開發利用整合理論研究，要針對我國礦產資源國有及稀缺性屬性和所有權與使用權分離特征，從礦產資源開發及工業化關鍵階段對礦產資源需求增長的現實情況，研究適合我國國情的礦產資源有償使用制度、礦業權投資理論、礦產資源高效節約利用機制、礦業安全生產與生態環境保護法律法規等內容，為礦產資源開發整合提供理論基礎。

二是在進行礦產資源整合的過程中，如何鼓勵和要求礦產資源開發企業采取規模經營、節約集約利用礦產資源、增加或聯合礦產資源加工環節、在開采礦產資源的同時保護環境和安全開采等礦產資源合理開發利用長期機制的具體內容需要進一步研究。

三是鑒于目前比較成熟的礦產資源開發整合模式與經驗，包括各省（自治區、直轄市）、市、縣（區）礦產資源開發整合經驗和煤、鐵、錳、銅、鋁、鉛、鋅、鉬、金、鎢、錫、銻、稀土、磷、鉀鹽等15個重要礦種，以及其它對各地經濟社會發展具有較大影響的礦種的整合經驗，需要對這些經驗進行更加系統和深入的研究，在總結經驗的同時，發現問題，提出改進建議和措施。

四是如何建立有利于礦產資源合理開發利用和有序的礦業權轉讓機制需要政府部門和研究機構探討。

五是目前在行政區域層面、礦區層面和礦種方面進行《礦產資源開發整合方案》及《礦業權設置方案》多注重強調礦山開采規模和最低開采年限，對不同類型礦山開采技術標準及環境治理的規范缺乏導向性，停留在文字概括階段，需要在方案中進一步明確和細化。

六是如何客觀、科學地評價礦產資源開發整合的效果。

需要強調的是，礦產資源開發整合畢竟還處于初步發展時期，礦產資源大省（區、市）應根據轄區礦產資源種類及其儲量、政策強制性指標、礦山投資形式等內容有差別地、多途徑穩步推進。根據礦產資源需求或礦業企業發展的實際情況，準確把握礦產資源開發整合后礦山安全、開采技術、資源利用效率、環境保護等關鍵問題，通過《礦產資源規劃》、《礦業權設置方案》和《礦產資源開發整合方案》，控制轄區內探礦權和采礦權投放，監督礦山集約合理利用礦山資源和保護環境，在生產中實施有利于安全生產的開采方式和制度機制，切實將礦產資源合理開發利用作為地方經濟和礦業發展的長期戰略，實現礦業有序合理大發展。

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F407.1

B

1672-6995(2011)03-0024-04

2010-12-29

楊昌明(1945-)，男，湖北省武漢市人，中國地質大學（武漢）經濟管理學院教授，博士生導師，主要從事資源經濟與管理方面研究。