我國土地利用和管理形勢政策研判

■ 黃 鵬/鄭巧鳳

（廣東國地規劃科技有限公司，廣州 510075）

我國土地利用和管理形勢政策研判

■ 黃 鵬/鄭巧鳳

（廣東國地規劃科技有限公司，廣州 510075）

目前土地利用和管理的政策重點為：調結構、調過剩產能、完善城鄉統籌中土地制度、嚴格保護耕地。針對資源供應的剛性影響逐步擴大，全社會的發展理念發生著深刻的變化，為提高資源利用效率、走節約集約道路提供了良好的外部環境。應該供需雙向調節，加速結構調整、統籌城鄉發展，促進城市轉型，加快宜居城市建設、實施建立差別化供地政策、強化耕地建設性保護專項工作。對2011年來講，促進經濟發展方式轉變，節約集約用地是關鍵，嚴格保護耕地是硬任務，應推動土地利用方式根本轉變，促進經濟發展方式轉變和經濟社會又好又快發展。

土地利用；土地管理；政策形式

在以低碳經濟為發展方向的新形勢下，土地如何支撐和保障經濟發展，土地利用方式的轉變再一次成為人們關注的焦點，“轉變經濟發展方式，提升土地利用效率”、“土地與轉變發展方式——依法管地，集約用地”的土地利用和管理形勢再次被人們關注。本文在對我國土地利用和管理形勢研判的基礎上，就目前土地利用和管理中存在的幾個問題從理論角度談幾點認識，并提出幾點相關政策建議。

1 土地利用和管理形勢政策分析

從十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）和中央經濟工作會議的會議精神上看，今后國民經濟和社會發展的重點主要集中在以下幾個方面：一是保持經濟平穩較快發展，推進實現全面建設小康社會奮斗目標，要求必須不斷提高資源保障能力；二是加快經濟發展方式轉變，促進經濟結構調整，要求必須完善差別化管理政策，增強國土資源參與宏觀調控的針對性和有效性；三是加快改革攻堅步伐，完善社會主義市場經濟體制，要求必須健全國土資源要素市場，更好地發揮市場配置資源的基礎性作用；四是保障和改善民生，促進社會和諧穩定，要求必須不斷提升維護群眾利益和服務社會的能力和水平。《建議》把“加強資源節約和管理”作為單獨一節，不僅首次提出了“節約優先”的發展戰略，而且明確提出要對資源實行總量控制、提高資源產出效率、實行供給與需求雙向調節、實行差別化管理等。

從土地利用和管理形勢看，節能型產業用地需求增加，客觀要求土地政策及時調控過剩產能，并統籌好城鄉發展。農村土地管理制度改革，城市低效利用土地二次開發問題以及完善土地招拍掛出讓制度等問題，需要進一步探索改革。

1.1 結構調整需加速，過剩產能需調控

隨著我國宏觀經濟總體形勢進一步企穩發展，促進發展方式轉變工作進一步加強，預期土地需求趨旺，供應壓力增大，落實“調結構、轉方式”新要求，“管住”與“用好”責任將進一步凸顯。

2010年前三季度土地市場總體平穩，量升價穩，但四季度以來持續升溫，量價齊升，房地產用地調控仍面臨較大壓力。2010年全國土地出讓成交總價款2.7萬億元，同比增加70.4%，城市發展對土地的依賴有增無減，利益分配不合理，社會矛盾突出，土地出讓制度亟待進一步改革完善。2011年，各地加快發展勢頭強勁，土地需求將十分旺盛：工業化、城鎮化和農業現代化快速推進、17個國家級區域發展規劃實施、基礎設施建設、開發園區設立、戰略性新興產業、社會民生項目、旅游業和現代服務業等用地需求將明顯增加，土地供需矛盾十分突出。

受國家宏觀政策影響，推進住房保障的主基調，土地購置面積仍將處于上升通道，政府對通脹的預期和警示與土地供應政策參與宏觀調控的監控預警將起到積極作用，客觀要求土地政策及時調控過剩產能。預計節能型產業用地需求增加，結構調整加速。

國家宏觀政策要求經濟發展要強化節能減排目標責任制，加強節能減排重點工程建設，堅決管住產能過剩行業新上項目，開展低碳經濟試點。國土資源部已出臺《限制用地項目目錄（2006 年本增補本）》和《禁止用地項目目錄（2006年本增補本）》抑制產能過剩、防止重復建設，但是由于國家正在調整的《產業結構調整指導目錄》尚未出臺，只是陸續發布了部分行業的產業政策，因此增補目錄必將隨著新政出臺有新的補充。運用土地政策促進產業結構調整將替代“擴內需、保增長”成為國土資源管理工作的重點之一。

1.2 城鄉統籌中土地制度的完善

城鄉統籌中的土地制度缺陷表現在以下幾個方面：（1）農村雙層經營體制統分脫節現象嚴重。農村集體土地所有權不明晰；土地規模經營效果不顯著，土地經營過于分散。（2）農地產權缺失。我國法律只規定了農村土地屬于集體所有，但對于集體所有權由誰行使如何行使，規定得比較模糊。在實際中村集體是農村土地的主要產權人，而村干部為土地使用權的行使者，農民沒有將農用地轉為建設用地的權利，難以獲得土地增值的收益。農民為了得到利益，需要通過各種方式避開政府監管，將農用地轉為建設用地，因此導致了小產權房的出現；土地產權界定不清加大了交易成本；同時還容易導致集體土地被少數人所掌握，借土地所有者名義侵害農民的土地權利，造成對弱勢群體主體權利的侵犯，加大土地的保護成本。（3）土地流轉問題繁多。法律法規不盡完善，《土地管理法》中很多規定未能明確集體土地如何流轉、如何規范，給實際操作帶來了很大的限制，致使一些地方土地流轉處于放任自流的無序狀態；土地流轉不規范，在農村缺乏社會福利保險制度的情況下，土地不僅是生產要素，同時也是農民的生存保障和社會福利保證。而在目前情況下，土地的社會保障功能遠大于其生產資料的功能，農民不愿意輕易放棄土地的使用權，因此妨礙了土地的流轉和經營規模的擴大。一方面許多農民成為兼業農戶，土地經營粗放；另一方面，專門從事農業生產的農戶，難以實現土地資源按經濟原則合理利用和有效配置，存在以口頭協議形式私下流轉現象，隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護受到沖擊。現存的土地經營方式，造成土地的有效利用程度不高，農業生產效率低下，同時也不利于農民身份轉變，使得城鎮化發展受阻；小產權房風起云涌。

1.3 耕地需要嚴格保護

黨的十七屆五中全會強調，在當代中國，堅持發展就是堅持科學發展，即將建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點。從土地管理工作來說，就是堅持節約集約用地，在“保發展”的同時，更要注重“保紅線”；不僅要保護耕地面積，更要注意保護優質高等耕地。黨的十七屆五中全會還強調，要更加注重以人為本，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義。保護耕地就是保護農業生產的基礎，保障食物充分供給，保障和改善民生，特別是保障廣大普通民眾也享受經濟社會發展的成果，促進人們生活水平不斷提高。

2010年以來，農產品價格漲勢兇猛，衍生了“姜你軍”、“蒜你狠”、“豆你玩”等網絡熱詞。事實上，不僅僅是生姜、大蒜、綠豆這些非“主食”價格上漲，主要農產品價格都在上漲。大宗農產品價格上漲直接導致了下游產業鏈的食品價格上漲。糧食、食物價格上漲導致CPI快速增長，已經出現通脹風險，中國經濟運行出現了不穩定趨勢。要保證經濟社會穩定發展，必須保障糧食和食品的充分供給。在需求不斷增加的情況下，要做到這一點，就必須保證農業增產。而農業生產的基礎是耕地，只有“嚴格保護耕地”，才有增產的基礎。

2 土地利用和管理形勢政策建議

從國家政策要求看，“十二五”時期堅持以科學發展為主題、轉變經濟發展方式為主線，堅持資源供需雙向調節、實施節約優先戰略，堅持區域統籌開發、城鄉統籌發展，促進節能減排和應對氣候變化等，都是加強資源管理和推進改革的重大歷史機遇。從外部環境看，一方面，資源供應的剛性影響逐步加大，特別是“十二五”時期資源供應總量的制約將進一步加大，將倒逼著資源利用方式發生轉變，促進資源節約集約約束機制形成；另一方面，全社會的發展理念也在發生深刻地變化，為提高資源利用效率、走節約集約道路提供了良好的外部環境。

2.1 供需雙向調節，加速結構調整

落實宏觀調控的要求，根據當前形勢，要重視加強資源供需雙向調節，積極參與宏觀調控，提高政策的針對性和靈活性，提高資源節約集約利用水平。并不斷推進“雙保工程”，著力促進發展方式轉變。

科學編制和實施房地產用地供應計劃，加強和改善房地產用地調控，確保保障性住房、棚戶區改造和自住性中小套型商品房用地不低于住房建設用地供應總量的70%，實現2011年1000萬套保障性住房用地供應。進一步完善土地招拍掛制度，繼續加強房地產用地供應和開發利用的動態監管，大力推進閑置土地整治清理，加大違法違規房地產用地信息公開和查處力度。

密切跟蹤宏觀經濟運行態勢，適時調整土地供應的總量、布局、結構和時序，進一步完善土地政策參與宏觀調控的手段。同時，研究與運用土地政策參與宏觀調控的目標、工具、傳導機制和配套辦法，建立與金融、財稅和產業政策相結合的有保有控的差別化土地調控政策體系。

遏制“兩高一資”產能過剩、低水平重復建設，優化土地供應結構，服務于轉變經濟增長方式。制定促進高新技術產業、先進制造業和現代服務業發展的供地措施和支持中小企業發展的用地政策；全力做好民生項目用地的服務工作，保障經濟適用房、廉租房建設和棚戶區改造用地，繼續保障國家重點建設項目和民生工程用地。

此外，還應積極探索有利于城鄉統籌的土地管理新機制，探索城鄉統籌新路徑。推動增減掛鉤制度建設，增加周轉指標規模，大力支持地方開展農村土地整治，拓寬省部農村土地整治合作協議范圍和“萬村整治”試點、“三舊”改造、城鄉增減掛鉤的范圍。調整和完善中央分成的新增建設用地有償使用費的分配和使用，探索建立土地整治相關資金使用管理獎懲機制，使資金向補充耕地任務重的地區和糧食主產區、主產縣傾斜。此外，還要規范土地整治專項資金管理，提高土地整治相關資金使用效率和效益。

2.2 統籌城鄉發展，促進城市轉型，加快宜居城市建設

統籌城鄉發展，規范推進農村土地管理制度改革，制定農村集體土地確權登記發證指導意見和技術規范，全面加快農村集體土地確權登記發證工作，開展土地統一登記試點；加快推進征地制度改革，逐步深化試點工作，及時總結試點經驗，探索縮小征地范圍途徑和方式，完善征地補償安置機制；推進集體建設用地管理制度和改革試點，加強農村集體建設用地和宅基地管理，有序推進集體經營性建設用地流轉試點，加快起草《農村集體建設用地流轉管理辦法》；推進國有土地有償使用制度改革，出臺新修訂的劃撥用地目錄，逐步擴大有償用地范圍；認真總結、規范和完善“限房價競地價”、“雙向競價”、“綜合評標”等多種房地產用地出讓模式，推動工業用地彈性出讓和租賃制，推動土地供應由“價高者得”的單一目標向完善市場、保障民生等多目標管理轉變。

2.3 建立差別化供地政策

建立差別化供地政策，按照國家宏觀調控要求，因地、因時制宜制定政策，強化落實情況的監督檢查，提高政策的有效性和執行力；積極探索不同區域、不同產業差別化用地政策，按照國家區域發展戰略和規劃要求，充分利用部省合作平臺，對不同區域實行有區別的支持政策，區分鼓勵、限制、禁止類產業，堅持和完善區別對待、有保有壓的供地政策；針對東北等寒冷地區施工期短和重大線性工程、核電站、水庫等建設項目的實際情況，探索實行精細化、差別化管理；系統總結在應對重大自然災害和國際形勢發生重大變化等特殊時期及改革試驗區中推出的臨時性應急措施及特殊政策，及時提升規范為制度性政策。

2.4 強化耕地建設性保護專項工作

有效發揮新一輪規劃對耕地保護的管控作用，落實政府耕地保護責任。積極推進土地整治，確保耕地數量不減少，耕地質量有提高，維護農民權益。要堅持“取之于土，用之于土”、“誰保護，誰受益”的基本原則，保持現行政策和做法的連續性、穩定性，建立健全耕地保護補償長效機制，把永久基本農田保護好、建設好。加強耕地質量動態監測和預警預報管理，加快推進耕地保護由單純數量保護向數量、質量和生態全面管護轉變，探索耕地保護與生態建設結合新機制，堅持保護耕地紅線，進一步強化土地生態建設，統籌安排生活、生產和生態用地。

3 結論

我國人多地少的矛盾突出，土地問題始終是現代化發展進程中帶有全局性、根本性、戰略性的重大問題。對2011年的我國來講，促進經濟發展方式轉變，節約集約用地是關鍵，嚴格保護耕地是硬任務。應推動土地利用方式根本轉變，促進經濟發展方式轉變和經濟社會又好又快發展。

保增長、促轉變、惠民生這三項任務是一個有機統一體，三者相互滲透、相互促進。做好2011年經濟工作，必須消除對三者的僵化認識和片面理解，尤其要著力消除把注意力集中在“保增長”上而忽略了“促轉變”和“惠民生”的傾向，真正把穩增長與調結構、促轉型、惠民生結合起來。

破解土地需求沖突之道，就是將土地利用發展方式從外延式擴展轉變為內涵式集約。使“吃飯”、“建設”、“生態”的用地需求都通過集約利用而不是粗放擴展來得到滿足。應以勞動和資本替代有限的土地資源，集約、節約利用建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

只有通過結構調整，提升淘汰落后產能，提高自主創新能力，培育新興產業，才能使經濟發展上層次、上水平。要貫徹以人為本的要求，實現全面協調可持續的發展，就必須在增長方式上實現比較大的轉變，必須把促轉變作為保增長的戰略舉措，通過“轉變”來實現更高程度的增長，通過“轉變”來讓人民群眾更好地享有經濟社會發展成果。

[1]鄭巧鳳,趙凱．論基于“小產權”房市場的農地發展權的缺失[J]．中國國土資源經濟,2009,22(6)：18-20．

[2]馬立新．論恢復土地農民所有制[J]．當代經濟管理,2009,31(2)：5-14．

[3]姜愛林,陳海秋．農村宅基地法制建設的基本現狀與完善對策研究[J]．陜西理工學院學報(社會科學版),2007(2)：45-49．

[4]馬立新．農村宅基地若干問題探討[J]．中國國土資源經,2010,23(8)：20-24．

F301.2

C

1672-6995(2011)03-0017-04

2010-11-22

國家“十一五” 課題支撐計劃“珠三角村鎮土地優化開發技術研究”資助（2006BAJ05A10）。

黃鵬（1977-），男，湖北省孝感市人，博士研究生，高級工程師，主要研究方向為土地利用、土地規劃、土地管理與政策。