深化農地市場改革的法制保障

■ 馮 濤

（江蘇大學法學院，鎮江 212013）

深化農地市場改革的法制保障

■ 馮 濤

（江蘇大學法學院，鎮江 212013）

農地流轉是農村土地市場形成的基本條件。增收和分配公平是農地產權流轉的基本動力。依據當前國家政策和法律，國家通過征收制度壟斷了農地所有權交易，農地產權的自由交易主要限于承包經營權流轉。實踐證明，這種二元交易機制導致效率和公平雙重損失。深化農地市場改革，重在維護農民的土地權益，防止各種形式的利益侵蝕行為。為此，一要遵循市場機制進行征收制度改革；二要規范集體建設用地使用權流轉，集體建設用地所有權逐步直接入市；三要統一兩類農地承包經營權的權能；四要建立完善的交易服務體系；五要健全農地流轉的法律程序。

農村土地；市場化；交易機制；合理性；權益；法律保障

1 研究的意義與現狀

農業用地向建設用地轉化范圍的擴大以及農民市民化催生的承包經營權流轉是我國工業化、城鎮化的必然要求。農村土地市場是農地產權流轉的媒介。建設一個公正、有序、高效的農地市場，對農業發展、農民增收必然產生積極作用。農村土地市場的發展存在諸多需要研究的問題。這些問題一直是理論界研究的重點。陳錫文等（2002）較早提出了完善土地經營權內涵、改革土地征用制度、建立土地股份合作制的建議。[1]劉長庚等（2002）研究了農地產權制度變遷與農業經濟增長的關系。論證了承包經營制度導致預期不穩定和資源配置低效的問題，提出了規模經營的建議。[2]紀寶成等（2003）研究了轉型經濟條件下的土地市場秩序存在的問題、成因與對策。[3]姚洋（2004）對農地制度進行了綜合研究。[4]田傳浩、賈生華（2004）研究了農地制度、地權穩定性與農地使用權市場發育的關系。[5]洪銀興等（2007）對土地鄉城流轉的產權保護作了初步研究。認為土地由農村轉向城市市場中缺少有效的產權保護。[6]張曙光等（2007）研究了城市化背景下農地產權的實施和保護問題，主張國家應當放松對農地的管制。[7]王利明（2007）研究了農地承包經營權的性質、內容、流轉形式。[8]劉傳江等（2008）對農地流轉形式作了基本分類。[9]徐元明（2008）研究了土地流轉中農民權益的保障機制。[10]陳錫文（2010）針對當前一些地方政府制定的“兩換政策”（宅基地換樓房、承包地換社保）的土地財政行為進行了強烈批判。[11]李長健、羅潔（2010）提出，建立健全第三方力量，維護農民在土地流轉中的利益。[12]

本文將圍繞農地市場建設與農民權益保護的關系研究以下幾個主要問題：第一，當前農地市場結構、運行狀況及存在的突出問題；第二，深化農地市場化改革的方向、內在機理與制度約束；第三，健全與農地市場化發展相適應的政策與法律機制。

2 農地市場的產權基礎

產權清晰是市場交易形成和發展的一個基本制度前提。在財產權歸屬上，各國法律大體上均規定公有權、私有權、共有權。集體所有權是公有權的初級形態。目前，農地集體所有權得到了憲法等法律的確認，但法定的所有權主體（農民集體）是多元的。（《物權法》第60條）這種多元主體制度是農地發展歷史和現實的產物。農地產權關系是歷史規律與現實法律結合的產物。土地秩序是國家經濟秩序的有機組成部分。在國家與農民的關系中，土地關系處于基礎地位。國家通過法律制度劃分土地的歸屬，調整國家與農民之間的財產分配關系。一方面保證農民平等地生存與發展，另一方面保證國家宏觀經濟的穩定與發展。農地制度既要保證農民土地財產所有權的自由行使，又要保證國家行政權的合理干預。

在集體所有、承包經營的法律體制下，對于集體土地的法權關系，主要有兩種認識。有的認為，在農地最終處分權的意義上，它是國家所有。而大多數認為，集體所有權是完全產權，其中，又有“合有”（總有）和共有之說。“合有與共有的根本區別在于合有人構成一個團體，每個成員不能要求對合有的財產分割，只是在享有所有權人的權益上應與共同共有相同，即每個人都可享有所有的財產的收益。而共有人不僅可以直接占有共有財產，而且有權請求分割共有財產。”[13]“合有”關系，體現的是憲法規定的“合作經濟”關系。它反映農民集體內部群眾之間的土地連帶損益關系。我國土地關系發展史表明，農村土地合作源于“分田到戶”的農民家庭所有制。土地集體所有制保證了農民絕對平等地占有土地，有利于分配公平和集體生存。[14]筆者曾提出，僅從土地的天然性質方面來講，集體土地完全可以按照既定村民人數進行一次性均等分配，以分田到戶代替承包到戶。但如果這樣做，那就勢必打破了合作制，恢復到家庭土地所有制。[15]其實質無異于農地私有化。[16]顯然不是一種進步。在人地矛盾尖銳的國家，農地私有化的路子很難走得通。即使我們的城鎮化率達到了發達國家的水平，農村的人地矛盾依然很大。土地集體所有制可以大體穩定農民對土地的長期占有，為其生存和發展提供基本保障。不論農民的數量如何增減，他們都可以依據成員權通過各種形式行使土地權利，獲得土地收益。目前農地集體所有權屢遭詬病，因為客觀上存在著嚴重的權利行使不當和違法問題，沒有得到遏制，嚴重損害了農民的土地權益。

一般農地（四荒地除外）的承包經營是農民基于成員身份和土地承包法律制度而享有的基本經濟權利。農戶承包經營權不是基于承包合同產生的債權，而是法定物權。農民依法獲得的這種權利事實上形成了超穩定結構，類似于“家庭所有”，以至于為了“均包”而必需的農地調整很難進行。在家庭承包經營制長期不變的政策允諾之下，若沒有遇到國家征收、集體公益設施建設等特殊情形，集體經濟組織也不得收回發包的土地。如果把一般農地的家庭承包經營視為法定的土地物權關系，那么通過招標、拍賣、公開協商等方式所取得的“四荒”地承包經營權則包容了集體與非農戶之間建立的債權關系。由于“四荒”相對貧瘠，耕作需要更多的投資，所以法律賦予“四荒”經營者更豐富的土地權利，如入股、抵押等。（《物權法》第133條）有些學者提出，農戶承包經營權不具備抵押融資所需的所有權基礎，或抵押融資利大于弊。[17]的確，以分散的農戶承包地作為抵押物進行融資，金融機構將承擔諸多制度性和經營性風險，實現抵押權的難度較大。實踐中也罕見金融機構接受農戶承包經營權抵押融資的案例。但是，在農地向規模化經營轉變的條件下，繼續限制這種抵押的設定可能不利于解決農業產業化發展對融資的需要。關鍵的問題在于是否有可以利用的土地交易市場讓金融機構順利地處置抵押權。

合理界定并嚴格保護集體所有權及相關權利，是深化農地市場改革的產權制度基礎。依據現行法律，農地產權包括：國家對農地的征收權；村民集體的轉讓權、發包權、宅基地使用許可權、集體建設用地的出租權；農戶的承包權及其轉包權、出租權、互換權、轉讓權、入股權、抵押權、收益繼承權；集體經濟組織外部承包人的承包權及其轉讓權；林地承包繼承權；村民的宅基地使用權。這些權利基本上滿足了農業發展和農民生活的基本需要。但針對具體的產權還要區別不同情況作出限制性、擴充性或統一性的規定。

3 農地市場發展現狀與存在的問題

深化農地市場改革，重在創新土地流轉制度。一切有利于農業生產力發展、有利于提高農民收入水平、有力于增強農業競爭力的產權流轉方式都應當實行并予以法律保護。在農地集體所有制條件下，土地市場形成的基本法定原因包括強制征收和自由交易。具體表現為：第一，國家對集體土地（含宅基地）征收引致所有權轉讓；第二，集體非農建設用地出租；第三，農地家庭承包經營及承包地的轉包、互換與轉讓；第四，集體經濟組織外部主體以招標、拍賣、協商等方式對“四荒”農地的承包及承包地的轉讓、入股、抵押等；第五，宅基地使用權的嚴格限制轉讓。

農地征收反映的是公共利益優先于集體利益、農民個體利益的利益分配原則。[18]但對純粹公益目的如國家機關、學校、醫院等基礎設施建設與一般建設目的如鐵路、高速公路等交通工程建設不加區分，實行大體相同的征收方式和補償標準，則是不合理的。實踐中，因公共建設工程強制征收、拆遷導致的土地糾紛案件逐漸增多。如2002-2009年安徽省級行政復議案件連續7年增長，其中近半數為土地征收和房屋拆遷案件。江蘇的情況也大體相同。[19]經營性公共工程建設項目的征地，可以實行三方協商機制，采用征購方式。即政府、公用企業與村民集體三方協商交易價格。改變目前由政府和公用企業主導的征收、拆遷模式。

對于集體非農建設用地的市場流轉（如出租），在工業比較發達的地區， 地方政府制定了相應的法規予以保護。這種流轉方式既不改變集體所有權性質，又能滿足工商業發展之需，是一石雙鳥的制度選擇。這比政府征收轉為商業用地的模式更符合交易效率和產權保護的要求。出租的建設用地，不僅包括集體經營的企業用地，也包括家庭承包經營土地入股建設的廠房等營業性用地。這實現了從“家庭經營”到“家庭持股”的轉變，實現了農業向工業、商業的轉變。它的積極意義在于突破了現行土地制度的束縛，因地制宜地盤活集體資產，提高了農民的收入。但另一方面，股權相對穩定的收益有強化農民對土地產權的依賴的傾向。由于沒有相應的交易市場和交易機制，股權轉讓還不順利。承包經營權從農戶向集體反向集中并轉為非農建設用地后出租，需要防范由于工業不景氣可能帶來的租金收益風險。這種流轉方式也需要國家法律予以明確認可。

農民對住宅用地（宅基地）無償使用，具有福利性質。依據現行法規定，宅基地流轉范圍僅限于自然戶之間，流轉方式為隨同房屋贈與、轉讓、繼承。一旦房屋出賣、出租，則無權再次取得宅基地。目前的宅基地制度，是一種封閉的制度，它阻礙了宅基地市場的形成，不利于住宅穩定、保值增值，不利于縮小城鄉差距、改變二元社會結構。實踐中出現的“小產權房”問題，就是制度滯后的突出表現。

相對于農地征收、宅基地流轉的過分限制，農地承包經營權市場發展較快。大部分地區已經建立了鄉鎮一級的交易服務機構、交易信息平臺。但由于法律規定“四荒”以外的農地承包權不得向集體組織以外的人流轉，導致跨區域的流轉受到極大限制。這不利于鼓勵社會資本對農地進行投資。實踐中，跨區域的出租已經出現，吸引了工商資本投資，農民獲得了穩定的增收。因此，應修正土地承包法的有關規定，鼓勵、引導、監督、保護外來投資。農地承包經營權遇到的另一個現實而迫切的問題是，村委會強制農民出租承包經營的土地，以達到規模化、產業化之目的。這無異于強買強賣。農地承包經營權是農民的財產權，具有一定的獨立性。只有按照市場規律，通過談判機制，才能達到保護產權、提高交易效率的目的。

4 深化農地市場改革的法律建議

針對農地征收、宅基地流轉和承包地流轉存在的制度缺陷問題，根據分配正義原則，提出以下幾點法律建議。一是完善農地承包權、宅基地使用權的產權內容。（1）明確農地承包權是農民對集體財產經營所享有的一種優先權。在實行承包經營的模式下，農民有權優先承包。作為一種權利，農民可以放棄。但這并不妨礙他分享集體財產經營的收益。統一“四荒”地與一般農地的承包權內容。（2）放松耕地的使用限制，農地承包經營者可以按照效益最大化和可持續發展原則因地制宜，選擇糧食種植、養殖或果樹種植。（3）擴大宅基地使用權的內涵。理論上對于宅基地使用權流轉有三種看法：即自由流轉、限制流轉和禁止流轉。[20]參照農地承包權的權能，賦予宅基地使用權以出租權，解除對“小產權房”的限制。二是根據農民意愿，采取多種補償方式，解決承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地所有權的公益征收問題。承包經營權被征收后，如果農戶不能再次從集體經濟組織獲得承包地，則所有補償歸農戶所有，由農戶支配。農戶可以綜合選擇貨幣補償、城市安置（如居住、社保、適合的工作）等補償方式。如果農戶能夠重新獲得承包地，則征收補償歸集體所有，重新分配。宅基地被征收的，可以參照承包地被征收的補償情形，作出制度安排。三是建立縣、市兩級承包經營地和宅基地交易市場平臺和信息服務、登記服務、鑒證服務、審批服務體系。長期以來，農地所有權的市場化是通過征收制度間接實現的。這種做法破壞了所有權平等的法律原則，也導致大部分增值被政府財政和商業資本掠奪，造成分配不公。要徹底改變這種不良局面，就需要從農地的直接市場化著手。一方面按照國家“增減掛鉤”政策和節約集約使用原則，根據農民意愿調整耕地、宅基地，進行新農村建設；另一方面立法保護集體建設用地使用權的出租、直接轉讓，農民直接參與土地交易過程。此外，適應土地規模經營的需要，鼓勵、引導農戶以入股形式進行土地流轉，建立多種土地合作組織。

5 結論

深化農村土地市場改革的制度基礎是以憲法土地制度為核心的土地產權法律制度體系和國家土地政策，現實條件是城鄉一體化建設、土地規模經營，實現的基本途徑是擴大承包經營權、宅基地使用權、集體非農建設用地使用權的內涵，建立健全市場體系和交易服務體系，變間接市場為直接市場，變政府交易為政府服務。

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F301.11；DF452

B

1672-6995(2011)03-0014-03

2011-02-17

江蘇省高校哲學社會科學基金項目（08SJD820016）

馮濤（1969-），男，安徽省亳州市人，江蘇大學法學院副教授，法學博士，主要從事財產法、行政法和經濟法研究。