現階段地勘單位改革發展的“兩難”選擇

■ 楊伯軒

（河南省地礦局發展研究中心，鄭州 450012）

現階段地勘單位改革發展的“兩難”選擇

■ 楊伯軒

（河南省地礦局發展研究中心，鄭州 450012）

屬地化管理以來，地勘單位探索了各具特色的發展道路，但加快發展與制度設計缺陷之間的矛盾日益凸顯，現階段地勘單位改革發展面臨一些繞不開、躲不過的“兩難”問題。正確認識并有效破解“兩難”問題，對做好地勘改革制度設計和過渡期后的地勘事業發展具有積極意義。

過渡期；多元發展；頂層設計；實踐探索

到2020年，我國將建立較為完善的社會主義市場經濟體制，現有地勘單位的大多數將實行企業化，在市場經濟條件下生存和發展。按照業內通行的說法，目前國有地勘單位處在由事業單位向企業管理的“過渡期”。由于事業單位公共性、非營利性與企業追求利潤最大化的屬性之間的矛盾難以協調，地勘單位加快發展與制度設計缺陷之間的“掣肘”現象日益凸顯，改革發展面臨一些“兩難”問題。

1“兩難”問題制約著地勘單位改革發展

1.1 地勘單位的事業體制與積累發展的“兩難選擇”

在現行管理體制下，大多數國有地勘單位仍保留事業單位的屬性。作為事業性質的組織，用納稅人的錢，以“提供公益性公共服務”為基本宗旨，公共性、非營利性是其顯著特征。事業單位的經費預算一般不會出現結余，即使有費用結余，事業單位也無權支配，應全額上繳財政，實行“收支兩條線”。特別是2011年1月1日起施行的《財政部關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，明確要求“將全國各類事業單位預算外收入全部上繳中央國庫”。而另一方面，地勘單位向企業化過渡是一個過程，需要管理體制、運行機制、企業發展等的“預演”和積累。過渡期內的地勘單位必須要進行擴大再生產和必要的資本原始積累，提高地勘單位的綜合實力，為市場經濟條件下的生存和發展進行必要的“鋪墊”。隨著國家對事業單位收入財政管理的進一步規范，地勘單位實現資本快速積累和加快發展的困難就會進一步增加，這種制度“打架”現象越來越明顯。

1.2 事業管理的程式性與地質工作的探索性之間的“兩難選擇”

事業管理體制下，一個顯著的特征就是程式性管理。工作經費預先核準，支出報計劃、撥款靠預算，層層審批，環環銜接，不可避免地導致工作的低效率。這種按部就班的工作方式運用在探索性和不確定性因素較多的地質找礦工作上就會遇到很大的麻煩，在哪里找礦、采取哪些勘探手段、需要投入多少，事先常常是不能完全確定下來的，需要在實際中變更和調整設計。而且，找礦活動是個連續的過程，還常常會受到時令、環境條件等的限制，一旦原來設計的條件出現變化，如果中途停下來辦理上報審批程序，一耽誤就是少則十天半月，多則月余，嚴重時會導致部分項目前功盡棄。特別是在鉆探施工等一些工程性措施中，常常會遇到類似的“兩難”：達到設計深度或完成預期的工程量仍未揭穿目的礦層時，如停下來，明知地質工作目的沒有完全達到；如不停下來，追加工作經費需要上級核撥，即使作業單位有能力維持后續工作，但沒有上級部門的明確授權，“先斬后奏”的做法是事業管理體制所不能容忍的。現場地質人員沒有臨事決斷權，也是一些勘查項目找礦成果不理想的重要原因。事業體制下的一個“見怪不怪”的現象是，大家都知道應該怎么做，但礙于怕承擔風險，誰都不愿意牽頭去做——因為按既定程式辦事“無可挑剔”，也是最“安全”的。

1.3 找礦主力軍地位與“耕者無其田”的“兩難選擇”

國有地勘單位專業人才濟濟，找礦手段齊備，資料積累豐富，過去是、現在依然是地質找礦的主力軍。但現實的情況是，大多數地勘單位面臨著“耕者無其田”的尷尬：統計資料顯示，某資源大省共有探礦權1651宗，34家國有地勘單位擁有探礦權181宗，僅占11%。由于大多數成礦有利區段的礦業權先期已被社會礦業權人所持有，其中不乏礦業企業之外的法人或自然人以炒賣、盈利為目的而占有，并不急于投入勘查工作。出現的后果是，一方面，一些礦業產能大省礦產資源瓶頸日益加劇，開展地質找礦工作“政府有要求、社會有需求、隊伍有能力”；另一方面，有找礦能力的地勘單位因沒有礦業權“地盤”，找礦計劃不能“落地”。這種尷尬現象在2003年實行礦業權有償出讓后表現得尤為突出，在礦業權出讓招拍掛現場，社會礦業權人“外行跟著內行舉牌、逼退地勘單位”的事情時有發生。盡管近兩年國家在規范礦業權人行為上采取了一系列限制措施，部署實施了一批“找礦突破戰略行動”項目，但由于礦業權的歷史延續性，國有地勘單位占有礦業權少、礦業權質量不高的局面難以根本改變，制約著地勘單位的找礦積極性的發揮。

1.4 名義上的全供事業單位與事實上的差供事業單位的“兩難選擇”

1999年原地質礦產部所屬的地勘隊伍屬地化管理時，基于“地質勘查單位逐步向企業化方向過渡”的認識，大多數省份并沒有明確地勘隊伍的事業供給的類別，而在實際中執行的是“基數加增量”的差額撥款形式，靠著這種“經費上邊撥一點、任務縱向來一點、缺口市場補一點”的生存方式，大多數地勘單位得以生存并逐步過上了“溫飽有余、小康不足”的日子，雖然說不上“滋潤”倒也相安無事。這種局面在《國務院關于加強地質工作的決定》頒布后發生了變化，有的地勘單位抓住了礦業復蘇的戰略機遇，承擔了大量的地勘項目，并在礦業權經營上大有斬獲，迅速積累了做強發展的“第一桶金”。正當這些單位躊躇滿志、謀劃進一步加快發展時，其中的一些發展“冒尖”的單位相繼受到審計、檢察等部門的調查，原因是，按照《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令36號）等文件規定，事業性質的地勘單位未經財政部門明確授權的情況下，自主開展經營活動涉嫌違規，依托地勘單位的國有資產開展經營獲得的收益，應全額上繳地方財政。這種“不發展是沒本事、發展快了就違紀”的尷尬，使大多數地勘單位的決策者感到困惑。

1.5 固守主業與多元發展的“兩難選擇”

屬地化管理時呈現“百局千隊、百萬地質大軍”的格局，十多年來，各地勘單位立足自己的實際，優化隊伍結構，發展新興產業，走出了各具特色的生存發展之路：大多數地勘單位在地質工作的“第二個春天”回歸地質勘查主業，發展的質量和效益穩步攀升；有的單位所在的省份礦產資源稟賦并不優越，但地質環境問題突出，靠拓展地質服務產業站穩了腳跟；有的單位則依托區位優勢，在房地產開發等多種經營方面找到了生存之路。面對即將到來的企業化管理，地勘隊伍又遇到新的“兩難”問題：是固守地質主業求生存，還是因“隊”制宜、因地制宜，宜礦則礦、宜鉆則鉆、宜轉則轉呢？若干年后有的隊伍里，如果沒有了地質找礦人員，也不再有地質找礦的能力，那時的隊伍還稱得上“找礦主力軍”嗎？如果固守找礦“老本行”，在一些省份“無礦可找”的情況下，這支隊伍又靠什么在市場條件下生存下來呢？

2 破解“兩難”命題需要探索新機制

地勘單位改革發展的“兩難”命題使我們身處其中的人繞不開、躲不過，而一時半會兒又難以找到兩全其美的答案。怎么看“兩難”，怎樣解“兩難”？現實地擺在了我們面前。

2.1 要意識到“兩難”是發展中的問題，不是非此即彼的“單選題”

地勘單位顯著的工作特點和特殊的產品形式，決定了地勘行業從計劃經濟向市場經濟過渡的周期較其他行業要長一些，也要復雜得多，甚至還經歷了一些反復和波折。但總的來看，屬地化管理十多年來，礦產資源的保障作用并沒有削弱，地質工作的服務功能明顯增強，地勘單位的職工得到的實惠越來越多，改革發展的心理預期和承受能力日趨成熟和理性。今天的地質工作站在了一個新的發展高度，也處在一個重要節點上。“兩難”問題倒逼著我們謀求新的發展路徑，發展動力從外部驅動轉變為內生驅動，生存理念從“要我找礦”為“我要找礦”，工作狀態從“完成項目”到“經營項目”，發展環境要從被動適應到主動改變，這一系列根本性的變革，將推動地勘單位探索在市場環境下的生存之道，謀劃更高水平的可持續發展。

2.2 要意識到“兩難”是客觀存在的，要關注新情況、新問題

一些地勘單位希望長期保持“戴事業帽子，走企業路子”，因為事業體制的保險性和企業經營的靈活性可以“利益均沾”，但事業體制和企業體系不同的運行規制決定了這只能是“權宜之計”。“戴事業帽子，走企業路子”也是一把“雙刃劍”，它既可作為地勘單位生存的“安全閥”，又是加快發展的“玻璃天花板”。在新的發展階段，必須根據情況的發展變化，適時作出體制決策和運行機制的調整。如果不關注新情況、新問題，被動應對，錯失去了戰略機遇期，到頭來非但“魚”和“熊掌”沒有兼得，甚至會落得“雞飛蛋打”的境地。

2.3 破解“兩難”問題需要深化實踐探索

首先，要堅持“發展是硬道理”，在發展中尋求矛盾的解決方案。市場經濟的核心是競爭，地勘單位作為微觀經濟體，在過渡期后必然面臨優勝劣汰的考驗。在礦業經濟持續繁榮的大好形勢下，地勘單位要善于抓住發展機遇，加緊謀劃如何增強發展的動力和活力，主動作為，發展壯大，惠及職工。只有發展上去了，職工群眾對改革的認同感、主動性增加了，改革的阻力就會小得多，也有了更多的改革“話語權”。我們欣喜地看到，一些經歷了企業化管理改革“陣痛”的地勘單位，找到了自身發展的產業依托和發展形式，走上了單位發展、職工富裕的和諧道路，用舊體制“拉都拉不回來”。其次，完善頂層設計和政策銜接，為地勘改革營造政策環境。國土資源部領導多次強調，深入推進地勘單位改革發展，不可避免地涉及相關方面的改革，也受其影響和制約，需要與相關方面的改革協調配合。現階段推進地勘單位改革發展，有一系列體制機制障礙無法逾越，期待著國家行業管理部門、各省有關部門進一步凝聚共識，加強指導，加強協調，搞好制度和政策的對接磨合，促進思想上有共識、政策上相配套、行動上能協調。進一步完善頂層設計，健全優化商業性地質工作的市場環境，研究建立地方財政、地勘單位和社會資金共同參與、共享權益、共擔風險的風險勘查市場。運用和發揮好媒體的作用，爭取社會各界和廣大群眾對地勘工作的理解和支持，形成全社會都來支持、推動地勘單位改革發展的濃厚氛圍和強大合力。再者，有關管理部門對地勘改革的態度影響著改革的進程，“允許探索、寬容失敗”的改革環境至關緊要。地勘改革沒有“放之四海而皆準”的“模式”可循，各地資源稟賦、地質工作的重心、隊伍狀況及市場發育程度不盡相同，改革路徑也會有所差異。只要是符合市場經濟規律，符合地質工作規律，符合廣大職工意愿，有利于實現找礦突破，有利于地勘經濟發展，就應當鼓勵地勘單位積極探索，大膽嘗試。即使出現了失誤或偏差，只要主觀上沒有過錯，客觀上經過了審慎論證，只是由于對一些問題認識不足或是出現了新的情況而導致結果事與愿違，就應該包容和理解。只有這樣，地勘行業干部職工的改革創造激情才會迸發，也才會更快捷地找到過渡期后的生存發展之道。

隨著《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》的貫徹實施，攻克地勘單位改革發展“堡壘”的“大限”已為期不遠了，讓身處其中的我們真真切切地感到壓力。壓力就是最大的動力。在過渡期內，地勘單位如何順應改革形勢，爭取改革主動，在企業化到來前贏得更多的發展時間和空間；政府管理部門如何善治善為，搞好頂層設計，推動地勘單位在變革中發展，在發展中跨越，考驗著地質人的智慧，也考驗著國家行業管理部門和地方政府的智慧。——地質勘查事業和地勘隊伍的發展機遇或許正蘊含其間。

[1]中國地質學會21世紀中國地質研究分會.中國地質工作發展規律研究[M].北京,地質出版社,2010.

[2]周薇薇,周國新.地勘事業單位國有資產管理改革探討[J].中國國土資源經濟,2011,24(7):52-53.

F407.1

B

1672-6995(2011)10-0030-03

2011-07-14

楊伯軒（1967-），男，河南省羅山縣人，高級工程師，大學本科學歷，河南省地礦局發展研究中心副主任，主要從事地礦產業政策及地勘單位改革發展研究。