談土地管理法修訂中的集體土地征收與配套改革問題

■ 朱曉文

（四川省國土資源廳政策法規處， 成都 610072）

集體土地征收問題已成為《土地管理法》修訂中多方關注的焦點問題，也可能是《土地管理法》自2009年開始修訂至今未能出臺的主要因素。本文試圖結合胡錦濤總書記在2011年8月23日主持中共中央政治局第三十一次集中學習時發表的重要講話精神和自己多年從事基層國土工作的體會，探討集體土地征收相關問題的法律制度設計問題。

1 對修訂土地管理法來說，界定征收范圍固然重要，更重要的是正確處理“保增長、保紅線、保權益”的相互關系

《憲法》和黨的十七屆三中全會的精神都要求在土地管理法修訂中面對和解決征收范圍的界定問題。但是，《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺以后有一種苗頭，有的以房屋征收范圍按建設項目界定為由，提出集體土地的征收范圍也應按項目進行界定。如果真按這一思路走下去，修訂工作將被引入歧途。

(1)從供地主體來看，在同一個城市規劃區范圍內，只能由一個城市政府來統一編制和實施規劃、由一個城市政府來統一對建設項目供應土地，這是總結多年的經驗教訓才得以形成的共識，我們不應該再走“多頭供地”的回頭路。

(2)從經濟角度來看，城市政府征收集體土地的補償安置標準與其他主體以其它方式取得建設用地對農民的補償額度相比，是肯定有差距的，我們沒有理由讓被征收土地對象承受這種差距；如果不同的征地方式農民的利益不存在差距，那么界定征收范圍還有什么意義？

(3)再看相關方面在土地問題上的取向，中央政府一直沒有放松的是“保紅線”問題，這是國家糧食安全和可持續發展的需要；出現世界金融危機后把“保增長”放在第一位，這是解決一切問題的前提，因而從2010年起全面實施“保增長、保紅線”工程。地方政府多年來考慮更多的是“保增長”問題，這是GDP達到計劃增速不可缺少的支撐，做政績工程更需要土地收益作后盾。被征地農民只考慮“保權益”問題。

胡錦濤總書記在重要講話中強調了四個問題，其中“嚴格界定公益性和經營性用地，完善征地補償機制，規范征地拆遷管理，加大土地督察和執法力度”的出發點和落腳點都是維護群眾土地合法權益。

綜上所述，在土地管理法修訂中必須首先統籌處理好“保增長、保紅線、保權益”的關系，三者不可偏廢。

2 對“保增長”來說，誰行使征收土地審批權并不重要，重要的是提高行政審批效率

多年來國土系統在“保增長”方面從上到下都做了很多努力，但由于體制機制的問題，往往達不到預期效果甚至出現偏差。

2.1 重新審視過去的征地審批工作

按批地權限劃分，建立專門機構管理土地以后可分為以下兩個階段：1997年4月15日以前，從中央到縣四級政府都有批地權。基層政府特別是縣級政府既當“出納”又當“會計”，更有“簽字權”，想用哪塊地自己批就行了，規模超過權限了則采取“化整為零”自己批。1999年1月1日至今（1997年4月15日-1998年12月31日停止施行《土地管理法》，只有違法用地補辦征地審批手續，但權力收到了省級政府），由中央和省兩級政府搞“批發”、市和縣（市）兩級政府做“零售”。在現階段，中央和省兩級政府既當了“會計”，又在很大程度上做了“出納”的事。

2.2 重新認識“批而未用”和“未批先用”

“批而未用”是一個不準確的概念，到底是批而幾個月未用，還是批而一年未用，甚至是批而多年未用？還有，到底是“批而未征”、“征而未供”，還是“供而未用”？

一般情況下，“未批先用”，沒有得到基層政府的認可是不會發生的。到底“未批先用”多久，一個月、幾個月、一年還是更長？存在這個問題的癥結到底在哪里？

如果“批而未征”的時間和“未批先用”的時間都只有幾個月，并已成為一種普遍現象，那就值得我們深思！

如果“未批先用”只有幾個月的違法用地（即拿到征地批文前幾個月的用地情形）都不計入違法耕地比，那衛片執法的問責面自然會大大縮小。

至今各地都不否認的事實：一方面企業獲得的土地低效利用甚至閑置，另一方面地方政府長期感到用地非常緊張；一方面已經獲批的土地一兩年征而未供甚至批而未征，另一方面政府急于上馬的項目占地無有權機關批文。考察這些同時存在的問題，我們的高層設計者還應關注以下三個現象：

(1)項目選址與存量土地的“錯位現象”。長期以來，基層國土部門面臨許多不確定性因素，包括主要領導的變動、規劃的調整、投資者的意向，等等。拿到批文后的變數已經很大了。

(2)招商引資項目的“硬著陸現象”。重要的招商引資項目業主往往是地方政府的“座上賓”，在選址時他就是規劃局長，在落實土地時他就是國土局長，在進場后他就是建設局長，地方政府一般不會等征地獲批后才給這樣的項目業主提供土地。

(3)用地計劃發揮作用的“滯后現象”。從下達計劃到領取批文，沒有半年左右的時差是不行的；當年獲批的土地往往次年才能派上用場，這是不爭的事實。

可見，如果我們堅持把短期內的“批而未用”作為一個問題并且把杜絕這種“批而未用”作為工作導向，同時我們的審批機制又不作提速性調整，那么“未批先用”就是無法避免的了！

2.3 重新研判修訂土地管理法面臨的背景

經過若干年的艱苦努力，土地管理的基礎工作和規劃控制得到進一步加強，衛星遙感監測等技術手段進一步配套，土地督察機制進一步完善，執法監察力度進一步強化，土地的保護、利用、管理、督察和執法的情況完全能夠納入中央和省兩級政府的掌控之下。其中，征地實施的啟動和供地的全過程，完全可以“網上在線備案、全程監控、發現問題立馬叫停”，沒有“立馬叫停”的也完全可以做到“秋后算賬”，讓違法用地“無處藏身”。

2.4 重新劃分集體土地征收的審批權限

在集體土地征收審批和實施中，各級政府的定位應該是層次越高工作越虛、層次越低工作越實。

(1)中央政府和省級政府負責法律制度建設和政策措施的制定，控制和下達年度用地計劃，按限額審批永久性基本農田調劃方案，監管和執法的到位。取消農地轉用的審批，批準土地利用總體規劃及其局部調整即批準規劃建設用地區內的農地轉用。

在監管和執法的分工上，國土資源部側重抓涉及地方政府行為的監管和涉及系統外干部的執法，省級國土資源部門側重抓涉及基層國土資源部門的監管和本系統干部的執法。

省級政府負責征地糾紛的行政裁決。

(2)市（州）政府負責審批土地征收方案（圈內的土地征收方案不要求涉及具體項目）；審批土地征收方案的情況必須在限期內上網備案，主動納入核心數據庫和統一監管平臺。

(3)縣（市、區）政府負責土地征收方案的編制和實施。從啟動征地實施之日起，所有信息必須上網備案，主動納入核心數據庫和統一監管平臺。

與此同時，硬化兩條措施：

(1)由中央政府出資、國土資源部負責，建設全國統一的土地管理核心數據庫，達到“全面覆蓋、隨時更新、資源共享、市縣政府行為透明可控”的技術要求。

(2)由省級國土資源部門負責，建立和實施年度用地計劃執行情況結算制度。結算時間放在每年的衛片執法檢查驗收結束后；新一年的年度計劃待前一年的結算完成后再下達，扣除前一年的超計劃批準征收土地和違法占用土地數量。

3 對被征地農民來說，征地程序合法固然重要，更重要的是解決實體性問題

(1)被征地農民在乎的并不是程序合法的問題，而是補償安置是否到位。在討論這個問題之前，我們重新思考以下幾個問題：

①對被征地農民來說，土地是最基本的農業生產要素，他們因為國家建設失去土地就是失業，這種失業與當年國企職工下崗的性質完全一樣。

②對實施征地的城市政府來說，在征地行政行為終結后，該農用地即轉變為城市土地，是城市建設和產業發展的最基本的載體。

③解決被征地農民失地后的生存與發展問題，與他們原來擁有多少土地、其中耕地的土質如何、這些土地轉變為城市土地后處置價格的高低完全是兩碼事。

建立在上述論斷的基礎上，如果把“同地同價”這個概念導入集體土地的征地成本與城市土地的供應價格的比較，我們永遠也解釋不清楚在集體土地征收環節如何補償農民才是合理的。

(2)征收集體土地的補償安置，既要解決農民的現實需要，又要解決農民的生計保障，還要支持農民的持續發展。

①“現實需要”：可在賠償農民自有產權（指青苗和地上附著物，含農房等建構筑物）和全征全轉大型農機具報廢補償的基礎上再考慮兩部分，即失業保險費和一定年度內的生活補助。

②“生計保障”：應該解決兩部分，一是落實好住房安置，不考慮征收土地前該農民是否有住房。二是全面落實“養老保險”、醫保和低保。同時明確，被征地農民轉非后全部納入城鎮居民就業政策覆蓋范圍。

③“持續發展”：由于各地經濟社會發展水平的差異很大，這個問題留給地方性法規來解決。其中一點可作原則性規定，即實施征地的政府應該采取多種措施解決被征地農民的置業問題，如征收土地后剩余土地較多的，就近解決發展養殖業所需的生產性設施；全征全轉的，可在城市新區規劃的商業區域中成片地分配一定的商鋪面積，并規劃為專業性市場。

(3)上述費用必須納入征收土地的法定成本因素，其中任何一項都不能后置為“從土地收益中提取”。

4 對管好土地來說，法律的修訂固然重要，更重要的是配套改革干部管理體制

法律的生命力在于實施。只有徹底消除國土資源系統領導干部理直氣壯地依法行政的后顧之憂，才能讓好的法律制度落到實處。

(1)徹底解決執法監察無障礙的問題：實行從中央到縣一級土地執法監察機構人、財、物垂直管理體制，并由執法監察機構統一掌控核心數據庫和監管平臺。

(2)徹底解決依法行政無障礙的問題：實行國土資源系統領導班子成員違紀違法處理權上收一級的制度。即黨紀政紀處分權統一收歸上一級國土資源主管部門黨組織及其紀律檢查機構行駛；涉及司法機關追究責任的案件，自調查取證起，辦案權統一收歸上一級檢察機關行駛，并建立國土資源主管部門與紀檢監察、檢察機關工作對接機制。

[1]本報評論員.切實維護群眾土地合法權益不容動搖——三論學習貫徹胡錦濤總書記在中共中央政治局第三十一次集體學習時重要講話精神[N].中國國土資源報，2011-08-29(1).

[2]吳邦國.形成中國特色社會主義法律體系的重大意義和基本經驗[J].求是，2011(3):5-12.

[3]李玉梅.改革創新善治善為管好用好國土資源—國土資源部部長徐紹史答本報記者問[N].學習時報，2011-04-18（1）.

[4]孫文盛.以高度的歷史責任感推進國土資源事業改革發展[N].中國國土資源報,2011-03-14(2).

[5]宋光齊.改善建設用地指標的控制作用[EB/OL]. [2011-08-30]http://www.clr.cn/front/read/read.asp?ID=215735.