試論以資源利用方式轉變促進發展方式轉變

■ 曾凌云/孔 瑞

（1.中國國土資源經濟研究院，北京 101149；2.中國地質科學院，北京 100037）

試論以資源利用方式轉變促進發展方式轉變

■ 曾凌云1/孔 瑞2

（1.中國國土資源經濟研究院，北京 101149；2.中國地質科學院，北京 100037）

資源剛性供求矛盾突出、資源利用效率低下和國土資源管理面臨的嚴峻形勢凸顯了在新形勢下轉變資源利用方式的必要性和緊迫性。應從轉變國土資源管理觀念、提高資源保障能力、推進資源節約集約利用和完善國土資源參與宏觀調控機制四個方面著手轉變資源利用方式，以促進經濟發展方式轉變。

發展方式；轉變；資源利用；國土資源；管理；節約；集約

0 引言

改革開放30余年，我國經濟建設取得了世人矚目的成就，但是我們應該看到這些經濟成就的取得付出了沉重的資源和環境代價，高消耗、低效益、高排放的粗放型經濟發展方式已經難以為繼，是不可持續的，經濟發展方式的轉變勢在必行。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中強調：“實現未來經濟發展目標, 關鍵要在加快轉變經濟發展方式、完善社會主義市場經濟體制方面取得重大進展。”

國土資源是經濟社會發展的基本物質基礎和重要支撐。據統計，我國93%的一次性能源，80%以上的工業原料，70%以上的農業生產資料均來自礦產資源。國土資源的保護和合理利用在保障經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定、加快發展方式轉變中擔負著重要的歷史使命。近年來，我國國民經濟雖仍保持平穩較快增長的勢頭，但是粗放型的經濟增長帶來的資源、環境的瓶頸約束變得日益突出，轉變經濟發展方式迫切需要轉變資源利用方式。黨中央、國務院對此高度重視，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中明確提出：“堅持把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點。”溫家寶總理在2011年政府工作報告中也指出：“要扎實推進資源節約和環境保護。積極應對氣候變化。加強資源節約和管理，提高資源保障能力，加大耕地保護、環境保護力度，加強生態建設和防災減災體系建設，全面增強可持續發展能力。”國土資源部部長徐紹史在2011年全國國土資源工作會議上也指出：“扎實推進‘雙保工程’，著力促進發展方式轉變。”國土資源部按照《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，圍繞部門主要職能和中心工作，確定“十二五”期間地球日宣傳活動的主題為“珍惜資源，轉變發展方式”。可見，加強和創新國土資源管理，轉變資源利用方式已經成為我國現代化建設中具有全局性、戰略性、根本性的重大問題。

1 轉變資源利用方式的必要性和緊迫性

1.1 資源需求剛性上升和供給剛性制約的矛盾凸顯

我國目前正處于工業化、城鎮化快速發展階段，對于土地、礦產等國土資源的剛性需求將不斷增大。2010年全國實際建設用地供應642萬畝，比2009年增加了18%；2009年我國煤炭消費量達31.9億噸，相比2006年的23.9億噸增長了33.4%；據預測，2015我國石油需求量將達到5.6億噸，比2010年的4.4億噸增長21.4%。我國鐵礦石消費量由2006年的7.24億噸增加到2009年的10.05億噸，增幅38.8%。資源需求的剛性上升將使我國在今后相當長一個時期內的經濟發展受到資源供給剛性制約的困擾。

我國不少資源的總量居世界前列，但人均資源占有量普遍較低。我國人均耕地不足0.1公頃，不到世界平均水平的1/2、發達國家的1/4，只有美國的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。廣東、福建、浙江、上海等地的600多個縣、市的人均耕地不到0.6畝，低于聯合國規定的人均耕地0.8畝的警戒線。人均礦產資源量僅為世界平均水平的58%，排在第53位。石油、天然氣、煤炭的人均儲量分別為世界人均水平的11%、4.5%和79%。我國界定的15種支柱性礦產資源的人均擁有量無一達到世界的人均擁有水平，而不及世界人均擁有水平50%的礦種多達11種。

1.2 資源利用效率低下

據統計，我國創造了全球7%-8%的GDP，但消耗了全球36%的鋼鐵、16%的能源、52%的水泥。我國單位工業產值的油耗水平目前是世界發達國家現實水平的4-10倍。我國是世界上能源利用效率最低的國家之一。從工業的能源效率來看，目前我國的能源綜合利用總效率約為33%，比發達國家低大約10個百分點；電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織八個行業主要產品單位能耗平均比國際先進水平高出40%；鋼、水泥、紙和紙板的單產綜合能耗比國際先進水平分別高21%、45%和120%；機動車油耗水平比歐洲高25%，比日本高20%；單位建筑面積采暖能耗相當于氣候條件相近發達國家的2-3倍。而這8個主要的工業部門占工業GDP能耗的73%。工業用水重復利用率要比發達國家低15到25個百分點；礦產資源的總回收率大概是30%，比國外的先進水平低了20個百分點。

從1980年到2005年，在我國經濟快速發展、城市化急劇擴張的時期，經濟每增長1%，會占用農地30萬畝左右。與日本的快速發展時期相比較，我國GDP每增長1%，對土地的占用量差不多是日本的8倍。”

1.3 國土資源管理形勢嚴峻

1.3.1 土地資源管理面臨挑戰

一是土地供需矛盾日益尖銳。“十二五”是我國全面建設小康社會的關鍵時期，工業化、城鎮化、市場化步伐加快，土地資源的供求壓力日益增大。據預測，2015年我國城鎮化水平將由2009年的46.6%提高到52%左右，伴隨城鎮化進程的加快，土地供需矛盾將進一步加大。

二是耕地占補平衡壓力增大。隨著建設用地需求的不斷增加，隨著建設占用耕地日益增多、可供開發的耕地后備資源日益減少以及開發成本不斷提高，要完成耕地事先補充任務，難度日益加大。

三是土地利用效率不高。我國土地資源利用效率低，浪費嚴重，主要表現在土地產出率低。我國尚有2/3左右的耕地為中低產田，農業土地單位面積產量尚有提高的潛力；非農業建設用地產出率低，全國城鎮人均用地面積已超過國家規定人均100平方米的標準。

四是執法監管形勢嚴峻。用地單位希望多用地、快用地、低成本用地的要求十分強烈，與國家控制用地總量、規范用地程序、提高用地成本的政策形成矛盾，非法占地、用地現象屢禁不止。

1.3.2 礦產資源管理面臨考驗

一是礦產開發秩序尚未根本好轉。雖然通過兩輪的礦產資源整合工作對礦產開發秩序進行了有力整頓，但無證非法采礦等違法違規行為仍然存在，同時整合過程中也還存在諸如假整合、整合后資源資產沒有規劃，配置不合理等許多問題。

二是礦產資源開發利用水平亟待提高。我國小型礦山比例占到全國礦山總數的98.85%，產量占礦山總產量的40%-60%。小型礦山技術單一，難以形成規模采礦和規模經濟，礦產資源的綜合利用效率偏低。由于技術設備落后，難以實現高水平的采礦、選礦、冶煉和深加工，礦產資源的綜合利用效率不高。

三是礦山地質環境保護和治理亟待加強。自2001年以來，中央和地方政府投入了大量資金用于礦山地質環境恢復治理。據統計，“十一五”期間，中央財政累計投入資金123.13億元，礦山環境保護和治理成效顯著。但是，由于我國的礦山種類多、礦點分布廣，采礦企業眾多，且礦山地質環境基礎資料缺乏，資金投入渠道單一，項目監管不力等因素，我國的礦山地質環境保護和治理形勢不容樂觀。

四是地質災害防治仍有待加強。近年來，隨著國家資金投入的加大和 “十有縣”、“五條線”、“五到位”等一系列措施的實施，地災防治效果顯著。但是，隨著全球環境變化和我國工業化、城鎮化的加快，大部分地區受地質災害的影響程度將不斷增強，地質災害調查評價、監測預警、綜合防治和應急救濟等方面的工作仍有待加強。

2 轉變資源利用方式促進發展方式轉變的若干建議

2.1 切實轉變資源管理觀念

一是要由外延粗放利用資源向內涵集約利用資源轉變。通過編制規劃、制定計劃，對資源的利用結構和布局進行優化；通過供需雙向調節，以資源利用結構調整推動產業結構、需求結構、要素投入結構的全方位調整；通過實行差別化管理，制訂差別化的資源供應政策，促進資源節約和優化配置。

二是要由偏重資源的數量管理向數量、質量、生態綜合管理轉變。這就要完善資源管理的考評監管體系，加強對礦產資源綜合利用、基本農田質量建設、農村土地整治、礦山環境恢復治理和地質災害防治等方面的考核監督，協調資源開發利用和生態保護建設。

三是要由單純的資源管理向資源、資產、資本三位一體管理轉變。這就要求建立資源實物形態、要素形態與價值形態相結合的綜合管理模式，推進建立健全城鄉統一的土地市場和統一、競爭、開放、有序的礦業權市場。

2.2 著力提高資源保障能力

一是嚴守耕地紅線，提高糧食安全保障。要堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴格落實耕地保護目標管理責任制，從嚴控制非農建設占用耕地，嚴格履行先補后占、占補平衡的法定義務，確保耕地總量不減少，質量有提升。要按照“積極穩妥推進農村土地整治”的要求，高效率、高質量、實施基本農田建設重大工程。

二是加強地質工作，提高礦產資源保障能力。要高舉推進新機制、開展“358”“兩面旗幟”，全面推進地質找礦新機制，深化基礎地質調查評價，實施地質礦產保障工程。大力開展老礦山深部和外圍找礦，加大力度實施海洋地質保障工程。全面實施礦產資源規劃，維護良好的開發秩序，繼續推進礦產資源開發整合，大力整頓規范地質勘查秩序。

三是加強地質災害防治，提高對人民群眾生命財產的安全保障。要把地質災害防治納入經濟社會發展總體部署，加大地質災害防治力度，實施地質災害防治重大工程。結合全國山洪地質災害防治專項規劃的實施，開展重點防治區地質災害詳細調查評價體系、監測體系、防治體系和應急體系建設，加強地災易發區的地質災害危險性評估。

2.3 大力推進資源節約集約利用

2.3.1 土地節約集約利用

一是要大力推廣應用先進節地技術和先進地區土地集約利用的經驗，進一步加強對土地節約集約利用的引導，同時加強對節約集約用地情況的調查清理。二是通過調整土地利用總體規劃和年度計劃管理土地供應的總量、布局、結構和時序，要控制總量、增加流量、盤活存量，加強規劃計劃調控，促進土地節約集約利用。三是完善土地利用標準控制和評價考核體系，健全節約集約用地的約束機制。四是發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，健全節約集約用地的利益機制，完善國有土地有償使用制度改革和房地產用地有償使用方式。五是加快綜合監管平臺建設，健全節約集約用地的監管機制。

2.3.2 礦產資源節約與綜合利用

一是要利用好礦產資源節約與綜合利用專項，通過示范工程和“以獎代補”工作支持和激勵礦山企業提高礦產資源節約與綜合利用水平，同時摸清我國礦山企業的資源綜合利用現狀，建立數據庫。

二是要進一步完善采礦回采率、選礦回收率、綜合利用率等經濟指標體系，加強對礦山企業“三率”的考核，鼓勵貧富兼采、綜合回收、拉長產業鏈、發展循環經濟，促進資源利用方式由粗放型向集約型轉變。

3 完善國土資源宏觀調控機制

3.1 完善土地資源宏觀調控機制

一是科學調控土地供應總量，促進經濟平穩較快發展。既要保障經濟社會發展基本的用地需求，又要根據宏觀經濟運行態勢及時調整用地投放規模。二是優化用地結構，促進經濟發展方式轉變。通過控制建設用地總量，盤活和利用存量土地，不斷提高單位土地的投入與產出水平；通過對基礎設施用地、廉租房和經濟適用房用地等有禁有限、有保有控的供地政策推進產業結構調整；通過區域差別化的供地結構促進區域經濟協調發展。三是推進土地市場建設，提高資源配置效率，提高土地要素與資本、勞動力等要素的契合度。四是運用行政、法律手段制定與當前財政、貨幣、產業等相關政策相協調配套的土地政策，強化土地宏觀調控作用。五是編制與國民經濟發展規劃相適應的土地利用規劃，促進發展方式轉變。六是嚴格執法監管，保障宏觀調控外部環境。

3.2 完善礦產資源宏觀調控機制

一是編制和實施與國民經濟發展規劃相適應的礦產資源規劃和地質勘查規劃，調控礦產資源供應總量與礦產資源開發布局。二是通過編制礦業權設置方案對探礦權和采礦權進行有序投放，直接調控礦產資源勘查開采活動，優化礦產資源開發結構布局。三是通過合理調整“兩權費”、資源稅、礦產資源補償費、增值稅、礦山環境保證金等資源稅費以及貸款、貼息、基金等財政金融手段調控礦產勘查開發活動。四是通過資源調查評價和信息服務的方式，結合國民經濟發展及長遠規劃，披露重要礦產信息或預警預報引導礦業投資。五是通過行政和政策法規手段對某特定礦種或某特定區域的礦產勘查開發進行鼓勵或限制。

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F407.1

C

1672-6995(2011)04-0021-03

2011-04-11

曾凌云（1983-），男，湖南省炎陵縣人，中國國土資源經濟研究院研究實習員，理學碩士，研究方向：環境經濟。