對完善我國礦產勘查市場有關政策法規的探討

■ 余 勇

對完善我國礦產勘查市場有關政策法規的探討

■ 余 勇

礦產勘查市場建立以來存在的諸多問題，如：申請探礦權證的管理模式，礦業權市場價格較為混亂，勘查工程質量監管職責不清，地質勘查原始資料丟失嚴重，稅收政策不規范，無符合礦產勘查市場的指導價格等。為完善礦產勘查市場的有關政策、法規，應探索實施申請探礦權抵押政策，制定切實可行的地質勘查資質管理辦法，規范礦產勘查市場相關稅收政策，制定地質勘查行業的國家指導價格，研究解決風險地質勘查的融資渠道等。

礦產勘查；市場；政策法規；礦業權；融資

改革開放三十多年來，我國的礦產勘查市場1也同時隨著改革開放的深入而有了長足發展。礦產勘查的資金投入也由改革開放前的單一國家投資逐步轉向有國家、地方政府、國有企業、私營企業及外資企業的多元化投資格局；礦產勘查、開發工作也由改革開放前的無證勘查、無證開發進入當今的持證勘查、持證開采的法制軌道；勘查單位性質也由改革開放前國家單一投資的事業單位逐步轉向事業、國有企業、私營并舉的多元結構；勘查成果的轉移也由改革開放前的無償劃撥到現在的有償轉讓；礦業權市場交易也從無到有，乃至到目前十分繁榮的礦業權市場。我國的礦產勘查市場經過近三十年來的磨礪逐步走向了法制健全、制度逐步完善、市場欣欣向榮的大好態勢。但也應看到當前在礦產勘查市場中還存在較多的問題亟待解決。為此，筆者就有關問題提出相關意見及建議與大家共同交流。

1 礦產勘查市場的建立雖有利于礦業勘查和開發的發展，但同時也暴露出如下的問題：

(1)探礦權證的申請管理模式值得商榷。多年來，申請辦理探礦權證只需要一個企業加一個單位的勘查資質和有關申報材料即可受理申請探礦權證。為此，一些小型企業或私營業主也按照上述模式申請并獲得了大批探礦權證。由于技術、資金實力的不足，大多探礦權證都是占而不探，有機會就高價賣出，獲取最大利益。即使是礦產主管部門要求持探礦權證企業對已取得的探礦權進行勘查投資并進行例行檢查或督察時，礦業權業主們往往會在取得探礦權證后將其中的區塊整體或分片承包給個體戶投入資金應對各種檢查，探不出礦自身不承擔任何風險，一旦探出礦產資源給予探礦人適當補償即可，或與有關地質勘查單位合作編造虛假地質勘查資料層層上報。大量無資金、無技術的小型私營企業或業主涌入礦產勘查和開發市場，其真正目的并不是投入地質勘查資金尋找礦產資源或開發，而僅僅是運作礦業權，賺取豐厚的利潤。有的即使取得了采礦權證，往往是發包給多個私營業主亂采亂挖，不僅破壞了資源，而且加大了安全事故和環境保護隱患；有的明明采的是金屬礦產，而采礦權證則為非金屬或其他礦產；有的區塊本來可探明大型或特大型金屬礦產地，但由于多個探礦權證和采礦權證的并存使之分割為數個小區塊，等等。近幾年，國土資源部門和一些地方政府也下大力氣對礦業權市場進行整頓。有的實行全縣或全市（地區、州）范圍內的單礦種或多礦種的資源整合；有的對探礦權實行招、拍、掛；有的一律停止對外申請探礦權證，等等。從地質勘查規律考慮，這些做法有的顯然違背了地質科學規律；投資地質勘查工作本身就是一項高投入、高風險的行業，在投資地質勘查之前，為取得探礦權證還要再付出一大筆資金。這樣做不僅不利于礦產勘查市場的健康發展，反倒制約了一批具有資金實力、有地質勘查技術的大型礦業集團和地質勘查單位再申請到探礦權證開展地質探礦工作。

(2)礦業權市場價格混亂將不利于地質勘查及礦業開發的發展。近幾年來，礦業權市場價格十分混亂。一個不大的探礦權僅有兩個小小的化探異常就要上幾千萬；有的國土資源大調查項目未經有關部門同意也拿出來混入市場，騙取買方資金；一些礦業權評估價值僅幾千萬的項目在某交易市場竟拍出幾億元；一個僅僅只做了普查可以說連普查程度都達不到的項目也要謊稱有多少資源/儲量通過政府部門對外發標；一些地方政府對有資金實力的業主投資地質勘查時也要收取采礦權價款，這樣一些已探明優質礦產的項目，為了少交采礦權價款而獲取采礦權證，不得不編造虛假資料，這些項目在礦業權轉讓時，往往會出現兩套勘探資料，使買主們難以辨明資料真假。通常人們認為礦產勘查的投入是高風險、高回報的行業，而按評估價購買的礦業權風險應當要小得多，實際上當今人們則把買賣礦業權也稱作為像買賣賭石一樣的風險投資，其礦業權被炒到了何等之高對有豐富專業經驗的礦業投資者來說是心知肚明的。如何甄別礦業權的市場價格確實是一個復雜的系統工程，但無論如何像如今這樣的礦業權交易都將會進一步擾亂礦業權市場的健康發展，也不利于我國的礦產勘查和資源開發。

(3)礦產勘查中的勘查工程質量監管職責不清，弄虛作假現象嚴重。礦產資源大多賦存于地表以下，勘查深部礦產資源后在地表往往不會留下較多的可驗證的探礦工程痕跡。如須驗證必須重復以前工作，并造成大量資金的損失、浪費。正因為如此，一些礦業權人為實現利益的最大化不惜重金聘請有關勘查單位編制虛假地質勘查資料。我們經?？吹揭恍┛辈閱挝辉诘刭|勘查報告中寫到：“感謝某某甲方為本報告提供的化驗分析資料”、“本報告分析數據均由甲方提供”或“本報告受甲方邀請編制，不承擔與之相關的任何法律責任”等等；一些有重型工程的貴金屬項目為了達到造假而難以辨別的目的，礦業權人往往會在槽探、井探工程或鉆探巖芯中噴灑有關的貴金屬溶液；一些剛剛完成的詳查、勘探項目在轉讓給買方時卻不提供可供復查的鉆探巖芯；一些地勘單位為了追求名利，虛張聲勢、大造輿論，一個正在開展普查的項目就通過媒體大肆宣傳，謊稱已勘查出一個亞洲最大的某某礦產項目，經進一步勘查驗證成了一句最大的謊話；有些項目明明是單礦種或多礦種金屬礦產，可編出的報告卻恰恰相反；有些項目僅打了一兩個平硐也可以造假申請取得采礦權。這些造假現象不僅出現在礦業權轉讓中，即使是每年年檢探礦權項目上報各級資源管理部門的材料中造假現象也十分普遍，什么地質填圖、物、化探等等現場踏勘一下，收集點資料，不做任何地質工作都可以編造一份完整的地質報告，現場核查或督察也只能是費工費時，查假無依據，探礦權所在單位可以通過探礦權證年檢，勘查單位則獲取高收益，雙方彼此共贏。

(4)地質勘查原始資料大量流失。除了全國公益性地質資料外，當前在全國地質資料中心或各?。ㄊ?、區）地質資料中心如果需要查找（付費）20世紀80年代后的真實地質勘查資料可就難上加難。地質找礦工作是一項投資風險極大的行業，需要認識-實踐-再認識的循環反復過程，而前人所做的地質工作則正是地質勘查認識、積累、總結的基礎。在某些項目上這些地質資料可以說是無價之寶。如某面臨閉坑的礦山在通過總結、分析、研究幾十年來各科研單位、大專院校以及多家地勘單位和礦山數年來所做的地質、科研資料后，提出了新的探礦思路，通過勘查又找到了一個中、大型礦床。河北冀東某油田的重大突破也是通過幾代人的艱辛努力和總結-認識所取得的成果。目前不僅是地質找礦項目的真實原始資料難以統一保存，即使是有些礦山企業的鉆探巖芯等也都可以任意處置，一些探礦權人上報的資料真偽也就更無信譽可談。地質勘查原始資料的保存不僅可以減少重復投資、重復勘查的損失，而且還可以為我們的子孫后代留下一筆寶貴的地質資料財富。從這個意義上講，保護好真實、可信的原始地質勘查資料已是當前地質行業的一件重大事項，急中之急！

(5)地質勘查市場以及礦業權交易的稅收政策不規范。當前在地質勘查項目中，無論是地質勘查、地質技術服務，還是遙感地質、地質測量、物化探、水文地質、工程地質以及鉆探、坑探等等，各單位、各地方所交的營業稅收可以說是五花八門，即使是相同的地質勘查技術工作在不同的地方、不同的單位稅收也是不相同的。在礦業權交易方面的稅收各地的差異也是很大的。尤其是單個礦業權轉讓以及涉及礦業權的公司股權的轉讓，其稅收差距就更大了。礦產勘查行業是一個特殊行業，應當有本行業的稅收政策標準，因此，制定合理合法的地質勘查以及礦業權轉讓的稅收政策已迫在眉睫！這也是各地質勘查單位和礦業權企業的期望！

(6)礦產勘查市場至今無國家或行業指導價格。自20世紀90年代末期國土資源部門為各地質事業單位和有關地質勘查企業頒發了礦產勘查資格證書至今，礦產勘查市場一直沒有國家指導價格。目前，除國家撥款的國家地質調查以及階段性的危機礦山項目外，其他地質勘查工作主要由企事業單位投資，可以說很多地質勘查單位完成的地質工作均是由地質勘查市場所提供，而當前可供參考的地質勘查項目單價僅有中國地質調查局頒發的《地質調查預算標準》。該標準僅適合于國家地質調查項目，對預查、普查、詳查、勘探、資源儲量核實、礦山地質勘查以及金屬礦產、非金屬礦產、能源礦產、化工礦產等礦產勘查而言其工作內容差距太大，缺項也太多。再者國土資源大調查預算標準也主要適用于地質事業單位，并不適用于市場化的地質勘查行業，國土資源大調查預算標準中沒有管理費，沒有利潤、稅收、青苗賠賞、臨時占用土地等等，更沒有區分甲、乙、丙級資質的收費標準。因此，對于具有勘查資質的企業來說參考意義非常有限。一些大的企業集團無奈之下也只好編制企業內部的地質勘查預算標準。

除地質勘查外，地質勘查單位與有關企業聯合申請探礦權以及維護、年檢等服務性工作至今也無具體標準，有的地質勘查單位年檢蓋個章也要收費十余萬元。

(7)礦業權市場以及勘查市場地方保護主義色彩濃厚。當前跨?。▍^、市）申請探礦權可以說是難上加難。一些具有資金和技術優勢的大型企業或事業單位到一些經濟較為落后的地區從事地質勘查工作應當說是有利于地方經濟的發展。但由于地方保護主義十分嚴重，導致跨省（區、市）申辦探礦權證或從事地質勘查工作非常不順利。不僅在申請探礦權證上如此之難，地質勘查單位在地質勘查以及地質技術服務上有的?。▍^、市）也同樣有一系列制約政策。

總之，國土資源部門是負責礦業權管理和地質勘查工作管理的政府部門，理所應當地對地質勘查以及礦業權的申報、質量、資料、價格、稅收等方面制定相關政策法規細則并進行管理和監控。地質勘查工作與建設施工在某些管理方面具有相似性，建設部門在所主管的勘察、設計以及施工等方面都有一套較為成功的管理模式可以借鑒。

2 完善礦產勘查市場有關政策、法規的初步設想

礦產勘查市場管理的重點應當是礦業權管理和地質勘查工作管理。制定并規范適合礦產勘查市場實際的有關政策、法規將更有利于我國礦產勘查市場的健康發展。為此，筆者就如何理順礦產勘查市場管理工作提出以下設想及建議：

(1)實施申請探礦權抵押政策，逐步放開探礦權申請限制（國家地質調查中已發現有遠景的礦產資源區塊或正在開采的大中型礦山周邊可以除外）。申請探礦權抵押，即在申請取得探礦權證之前必須交付一定比例［50-80萬元人民幣/平方公里（待定）］的地質勘查工程施工投資抵押金（含質量保證金），并同時成立有關地質勘查資金及地質勘查資料管理中心。在地質勘查工程結束后轉移該探礦權、申請轉入采礦權或放棄該探礦權，并將所有真實地質勘查資料上交國土資源部門時，返還該筆資金。對放棄該探礦權并交回有關地質勘查資料的可給予適當的地質勘查資料補償（可從抵押金利息中支付）；對申請轉移該探礦權的，同時轉移地質勘查資料（含巖芯等），由新的出資人交付地質勘查工程施工投資抵押金；對放棄的探礦權如有單位重新申請該探礦權時，在出資交付地質勘查工程施工投資抵押金的同時，也可在支付相關資料費用（已付出的資料補償費）后而取得前期地質勘查資料；對國家出資勘查或地質調查發現有較好前景的礦產資源區塊仍可實行招、拍、掛的方式。這樣那些不具備資金、技術實力的單位或個人將會放棄申請探礦權，而真正具有資金、技術實力并愿意出資開展地質勘查的單位則可以申請或通過招、拍、掛等方式取得探礦權證。

(2)制定切實可行的地質勘查資質管理辦法，確保地質勘查工程質量。地質勘查工程質量的監管一方面要制定切實可行的政策法規和相關細則，另一方面也可通過加大地質勘查資質的管理來確保地質勘查工程質量。其主要政策、法規以及細則等可以包括或增加以下內容：具有地質勘查甲級資質的單位可以在全國范圍內開展地質工作，跨?。ㄊ?、區）僅需在相關?。ㄊ小^）備案即可；大中型及以上地質勘查項目必須具有甲、乙級地質勘查資質的勘查單位承擔；地質勘查資質級別的確定除有關技術人員數量外，同時應重點考核有關地質單位近幾年來所承擔的地質勘查項目的大小及勘查技術質量；凡是由勘查單位承擔并提交勘查報告的，必須同時承擔全部采樣、測試分析等工作，對有些勘查單位不具備承擔測試分析任務的也應轉讓至具有相應測試分析資質的單位承擔，否則該報告不予審查、批準或在礦業權市場上交易；地質勘查單位對完成的地質勘查項目及編寫的地質勘查報告或有關材料要同時承擔相關法律責任；組織并參與評審地質勘查報告的單位以及相關專家或礦產儲量評估師應對野外現場部分進行驗收，包括重型工程、鉆探巖芯、測試分析等等，必要時要對部分樣品進行現場抽檢，已評審驗收的報告其組織單位和相關評審專家也應對該驗收或評審報告負法律責任；對地質勘查單位弄虛作假的行為一經發現必須降低地質勘查資質等級，造成嚴重經濟損失的不僅要同時承擔經濟損失，而且要吊銷地質勘查資質證書，十年內不準許再辦理申請地質勘查資質證書；或試行注冊地質工程師制度，所有地質勘查報告，必須有注冊地質工程師簽字后生效，對驗證或查出虛假報告時注冊地質工程師應承擔法律責任，并終生注銷注冊地質工程師資格；所有地質普查項目在沒有完成詳查報告前嚴禁將該資源/儲量作為市場交易以及招、拍、掛的計價依據；對地質勘查單位提交的地質勘查報告達不到地質勘查規范要求的詳查或勘探報告的，或不能提交證實勘查報告周邊相關區域無勘查前景的，以及不能提交開發利用等可行性方案和有關設計單位提供的礦山建設設計報告的均不予辦理采礦權證。對不是國家出資勘查的金屬礦產項目應免交采礦權價款或與資源稅合并征收。

(3)規范礦產勘查市場相關的稅收政策。我國的礦產勘查市場盡管在我國的經濟運行中并不占有主導地位，但畢竟是一特殊行業，尤其在我國的中、西部的部分地區仍然占有重要的市場地位。因此，礦產資源管理部門應盡快聯系國家稅務部門制定礦產勘查市場相關的統一稅收政策。礦產勘查市場相關的稅收應包括礦業權市場和地質勘查市場兩部分。礦業權市場的稅收主體是礦業權轉讓或涉及礦業權的相關公司的轉讓。礦產勘查市場的稅收應以地質勘查為主，其中地質勘查可分為地質技術服務和工程施工（如鉆探、坑探、槽探、淺井或包含物探、化探等等）等，前者技術含量高，后者以施工為主，其稅收政策應有所區別。

(4)盡快制定地質勘查行業的國家指導價格。盡管地質勘查行業與建設行業相比較其價格構成較為簡單，但也涉及多專業、多礦種、多階段以及規模大小、復雜程度、地形條件等等，尤其是礦產地質勘查專業，在地質勘查階段的地質勘查設計如何最大限度地降低投資風險，減少不必要的投資損失和浪費，優化地質勘查設計并達到預期目的，所涉及的技術含量遠遠高于建設行業設計項目的技術要求，同樣地質勘查報告編制也涉及多專業、多學科、周期長、占用人力多、費用高、責任大等特點。因此，制定地質勘查行業的國家指導價格可在參考國土資源大調查預算標準的基礎上優先考慮以下幾方面：地質勘查資質級別等級不同收費也應有較大差別，包括管理費用、地質勘查技術服務費用、利潤等；不同行業（如：金屬礦產、非金屬礦產、能源礦產、化工礦產等）應當有不同的定價標準；不同勘查階段對地質勘查技術而言也應有不同的定價標準；對礦床規模大小、難易程度、地形條件等在定價上也應有所區分。

(5)應著手研究解決風險地質勘查的融資渠道。當前投入地質勘查的資金除國家以及地方政府外，主要靠企事業單位或民營企業投資。地質勘查投資的高風險這一事實已被全球所公認。而我國地質勘查的資金投入仍然靠一個或幾個單位解決，這將不利于降低各投資單位的投資風險，也不利于利用更多的資金投入地質勘查工作。在解決地質勘查資金投入方面，西方發達國家如加拿大等國設立的風險勘查投資板塊的成功經驗模式應值得借鑒。礦產資源主管部門作為礦產勘查行業的主管單位應積極聯系有關金融部門可否在國內也設立與礦產勘查行業相關的風險投資板塊，以利于為礦產勘查市場尋找更多的投資渠道。

礦產勘查市場的管理是一項復雜的系統工程，究竟如何管理還有大量文章需要去做。以上是筆者就礦產勘查市場提出的一些探討性意見及想法，以期達到拋磚引玉之目的，不妥之處請指正。

407.1

B

1672-6995(2011)04-0012-04

注：本文的礦產勘查市場是指礦業權市場和地質勘查市場的統稱。

余勇（1957-），男，安徽省金寨縣人，教授級高級工程師，國家礦產儲量評估師，長期從事礦產地質勘查及技術管理工作。