落實節約優先戰略 加強資源綜合利用

■ 賈文龍

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

落實節約優先戰略 加強資源綜合利用

■ 賈文龍

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

編者按：地球是人類的共同家園，“世界地球日”活動的目的是喚起人類愛護地球、保護家園的意識，促進資源開發與環境保護的協調、可持續發展。國土資源部按照“十二五規劃建議”，將“十二五”期間地球日宣傳主題確定為“珍惜地球資源 轉變發展方式”。 圍繞這一主題，本刊推出“特別策劃·地球日”欄目，旨在宣傳資源國情國策、提高公眾節約集約利用資源意識、普及地球科學技術知識，以期推動構建珍惜地球資源機制，促進發展方式轉變。

落實節約優先戰略，加強礦產資源綜合利用是保障我國經濟社會又好又快發展的必然選擇。我國礦產資源節約與綜合利用潛力巨大，有較好的基礎和較大的拓展空間，但也存在著諸如缺乏標準體系，基礎工作薄弱，缺乏數據支撐，技術攻關投入不足等問題。實施節約優先戰略，加強礦產資源綜合利用，要政府、企業、市場和社會互動，切實提高礦產資源利用效率，盤活一批難利用資源，形成一批行業標準。并開展現狀調查與評價工作，編制實施專項規劃，構建礦產資源節約與綜合利用“一張圖”，積極擬訂相關標準等重點工作。

礦產資源；節約；戰略；綜合利用；標準

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（以下簡稱《十二五規劃綱要》）提出了以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線的指導思想，提出了節約優先戰略。“發展綠色礦業，強化礦產資源節約與綜合利用，提高礦產資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率”，是黨中央在深刻把握國內外發展的新變化、新特點，準確研判“十二五”時期所面臨的嚴峻資源形勢的基礎上，按照深入貫徹落實科學發展觀、加快轉變經濟發展方式的新要求，對資源節約與綜合利用提出的指導方針和戰略舉措。

地球是人類的共同家園，“世界地球日”活動旨在喚起人類愛護地球、保護家園的意識，促進資源開發與環境保護的協調發展。借地球日倡導“珍惜地球資源，轉變發展方式”的時機，依據國家《十二五規劃綱要》，提出“落實節約優先戰略，加強資源綜合利用”，旨在貫徹落實國家在礦產資源合理開發利用與保護方面的戰略思想。

1 實施節約優先戰略，加強礦產資源綜合利用是保障經濟社會又好又快發展的必然選擇

(1)能源和重要礦產資源總體需求持續增長。今后10－20年是我國實施工業化和城鎮化進程的重要時期，以機械、鋼鐵、石化為核心的重化工業和以“住行”為特征的建筑業、汽車工業對重要礦產資源的需求仍將持續增長。

(2)資源對經濟發展的約束將長期存在。貧礦多，富礦少；共伴生礦多，單一礦少；難選冶礦多，易選冶礦少是我國礦產資源的重要特征。雖然近年來我國地質找礦取得了一些重大突破，重要固體礦產資源量大幅增長，但由于受“三多三少”的資源特點所限，轉化成經濟可采儲量的比例較低、速度較慢。石油、鐵、銅、鋁、鉀鹽等大宗礦產品對外依存度仍將處于高位，資源短缺對我國經濟發展的約束將進一步加大。

(3)境外資源利用困難加大、風險加劇。隨著世界人口持續增長和世界經濟發展，礦產資源需求持續增長。地緣政治和資本對礦產資源的爭奪和控制更加復雜，發達國家已經完成了對全球主要資源的控制與布局，正在加快對新興戰略資源的控制步伐。盡管我國礦業“走出去”取得了長足的進展，但隨著全球競爭加劇和國家間經濟利益博弈的日益激烈，利用境外資源的難度不斷提升。同時，礦產品價格的高位震蕩和來源渠道單一也加大了國內經濟平穩運行的風險。

(4)礦產資源節約與綜合利用的潛力巨大。我國大中型礦山建設時間較早，受當時思想認識及技術條件影響，綜合利用水平較低。黑色冶金礦山的共（伴）生資源綜合利用率不到20%，有色金屬礦產資源綜合利用率約為30%－35%，非金屬礦山綜合回收率最低的僅20%－30%，煤炭資源綜合回收率僅約30%，總體比發達國家低約20個百分點，具有較大的增長空間。我國尾礦堆積量達80多億噸，金屬尾礦的平均利用率不足10%，如果對現存尾礦中的有價元素進行有效回收，可獲得2.1億噸金屬鐵、300噸黃金、200萬噸銅，以及大量的金屬鈦和稀有金屬，每年可創造巨大的經濟價值。

綜合以上分析，在國內礦產資源供需矛盾日益突出，境外資源利用愈加困難，風險不斷加劇，同時國內存在著較大綜合利用潛力的形勢下，實施節約優先戰略，大力推進礦產資源節約與綜合利用，將國內的資源潛力轉化為現實資源，提高供應保障能力，成為保障國民經濟又好又快發展的必然選擇。

2 實施節約優先戰略，加強礦產資源綜合利用有較好的工作基礎，也有較大的拓展空間

資源節約是我國的一項基本國策，中央及各級政府都高度重視，制定了法律法規及相關制度，開展了大量實踐工作，取得了明顯的成效。但面對新形勢、新要求，我國礦產資源節約和綜合利用工作還存在諸多不足與不適應的地方，尤其是在夯實基礎方面，還有大量的工作要做。

2.1 已開展的工作

(1)頒布了相關法律、法規和規劃。2008年8月，頒布了《中華人民共和國循環經濟促進法》，至此我國有了發展循環經濟的法律依據。另外，國家還先后發布實施了《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《煤矸石綜合利用管理辦法》、《國家鼓勵的資源綜合利用認定管理辦法》等。國務院批準的《全國礦產資源規劃（2008－2015）年》對礦產資源節約與綜合利用提出了明確要求。工信部等四部委聯合印發了《金屬尾礦綜合利用專項規劃（2010－2015年）》，國家發改委發布了《礦井水利用專項規劃》。《“十二五”釩鈦資源綜合利用產業基地規劃》的編制工作也已啟動。除國家層面的相關規劃外，部分省級政府也編制了各自的規劃，如廣東省印發了《廣東省資源綜合利用中長期規劃》（2010－2020年）；云南省編制了《云南省綜合利用規劃綱要》等。

(2)編寫了技術目錄。為進一步推動資源綜合利用，提高資源利用效率，發展循環經濟，加快資源綜合利用技術開發、示范和推廣應用，國家發改委等六部委組織編寫了《中國資源綜合利用技術政策大綱》；國土資源部印發了《礦產資源節約與綜合利用鼓勵、限制和淘汰技術目錄》等。

(3)出臺了優惠政策。為了推動資源綜合利用工作，促進節能減排，國家出臺了資源綜合利用企業所得稅和綜合利用產品增值稅優惠政策，以及進口大型綜合利用設備免征進口環節增值稅的優惠政策。主要有：《財政部、國家稅務總局關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》，《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄（2008年版）》，《關于調整重大技術裝備進口稅收政策的通知》等。

(4)近期開展的相關工作。一是經國務院批準，財政部會同國土資源部聯合設立了礦產資源節約與綜合利用專項，采取“以獎代補”和示范工程兩種形式，支持礦山企業采用先進技術、先進工藝、加強管理，不斷提高礦產資源開發利用水平，促進礦產資源領域循環經濟發展。二是印發了《關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》，力爭1－3年完成一批示范試點礦山建設工作，建立完善的綠色礦山標準體系和管理制度，到2020年，基本形成綠色礦山格局。三是開展了2010年國土資源節約集約模范縣（市）創建活動，在全國形成了國土資源節約集約利用的良好氛圍。

2.2 存在的主要問題

(1)缺乏礦產資源節約與綜合利用的標準體系。綜合利用相關工作已開展多年，但并未形成標準體系，更未成為礦山設計、建設的重要依據，不利于礦產資源節約與綜合利用工作的持續推進。

(2)基礎工作薄弱，缺乏數據支撐。

在我國國民經濟統計體系中，沒有關于礦產資源綜合利用的基礎數據統計，當前使用的數據資料不僅分類比較粗，而且數據質量不高，很多是早期的數據或者是估算的數據，不利于提出科學的政策措施，更不利于根據實際情況對政策措施做出適時調整。

(3)綜合利用技術攻關投入不足。企業缺少投資綜合利用重大關鍵技術的動力和積極性，同時，國家在綜合利用的前瞻性技術開發方面投入不足，導致大多數資源綜合利用工藝只停留在簡單易行的技術上，缺乏能夠使資源整體高效綜合利用和大宗高值利用的原創性技術研發。

3 實施節約優先戰略，加強礦產資源綜合利用的總體思路與應開展的重點工作

為了提高礦產資源開發利用水平，加強礦產資源綜合利用，促進礦產資源領域循環經濟發展，中央財政已經從分成的礦產資源補償費及探礦權采礦權使用費中安排專項資金，設立“礦產資源節約與綜合利用專項”，支持礦山企業提高礦產資源節約與綜合利用水平，這是中央在“十一五”最后一年，精準研判國內外資源形勢、深刻總結我國礦業發展現狀的基礎上，展望“十二五”做出的重要安排，是礦業領域貫徹落實科學發展觀和節約優先戰略的重要方式。

3.1 總體思路

實施節約優先戰略，加強資源綜合利用，就要做實礦產資源節約與綜合利用專項工作。要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，貫徹落實資源節約和保護環境基本國策，以提高礦產資源利用效率為目標，以技術創新為動力，以企業為實施主體，以稅收優惠政策為杠桿，政府資金引導為手段，加強法制建設，建立標準體系，完善政策措施，逐步建立政府大力推進、市場有效驅動、全社會積極參與的適合我國國情的礦產資源節約與綜合利用管理體系和發展模式，促進礦業領域循環經濟發展，建設資源節約型、環境友好型社會。

3.2 主要目標

全面落實《全國礦產資源規劃（2008－2015年）》對礦產資源節約與綜合利用的要求，充分發揮中央財政資金的激勵和引導作用，支持礦山企業采用先進技術和工藝、加強管理，推廣礦產資源節約與綜合利用新工藝、技術和裝備，進一步提高礦產資源開發利用水平和綜合利用效率，切實增強礦產資源供應保障能力。

一是切實提高資源利用效率。通過專項的實施，加強示范基地建設，推廣一批先進適用的采選技術和工藝，大力宣傳礦產資源節約與綜合利用帶來的巨大經濟與社會效益，使資源節約與綜合利用成為企業的自覺行為。力爭2015年在現有基礎上，實現開采回采率提高3%-5%，礦產綜合利用率提高5%-8%。

二是盤活一批難利用資源。通過專項的實施，加強示范基地建設，盤活部分未利用和難利用礦產資源，顯著增加資源供給能力。

三是形成一批行業標準。系統總結礦產資源節約與綜合利用水平高的礦山企業成熟、取得顯著成效、有推廣價值的技術和管理制度，按照礦種、資源稟賦特點和開采條件，編制鼓勵推廣的技術、工藝和設備名錄，并將好的管理方式、經驗制度化，根據實際情況，適時制定（修訂）礦產資源節約與綜合利用的管理辦法，力爭在“十二五”期末形成我國綜合利用的標準體系。

3.3 建議開展的重點工作

一是開展現狀調查與評價工作。

設立調查評價項目，對全國重要礦產大中型以上礦山的綜合利用現狀進行全面、系統的調查評價，形成我國重要礦山企業綜合利用數據庫。構建集信息管理、現狀調查評價、綜合利用方法和方案選擇于一體的決策支持系統，為礦產資源管理精細化和實施宏觀調控提供基礎支撐。

二是編制實施專項規劃。全面落實國家《十二五規劃綱要》以及《全國礦產資源規劃（2008－2015）年》對資源節約與綜合利用的要求，按照突出重點、兼顧一般的原則，盡快編制與實施《礦產資源節約與綜合利用專項規劃》。對綜合利用技術成熟，經濟、社會和環境效益顯著的礦山企業進行重點支持，切實發揮財政資金的激勵和引導作用。

三是構建礦產資源節約與綜合利用“一張圖”。以綜合利用數據庫為基礎，將調查評價的結果采取圖示的方式予以展現。對獲得資金支持的企業和項目，分礦種和綜合利用類型，實現在圖上立體顯現與展示，為資源管理提供基礎支撐與服務。

四是組織擬訂相關標準。系統總結分析各類型礦山的“三率”水平，修訂形成一批礦業領域的行業標準，以制度形式推進生產領域的節約和綜合利用，促進建立礦產資源節約與綜合利用的長效機制。

五是建立科技支撐體系。鼓勵獲得專項資金支持的企業同科研院所聯合開展技術研發，特別是加大對礦產資源節約與綜合利用前瞻性技術的研發。在綜合利用現狀調查評價的基礎上，針對制約礦產資源節約與綜合利用技術進步的基礎理論問題和重大共性關鍵技術，進行重點攻關，逐步建立礦產資源節約與綜合利用的科技支撐體系。

F124.5；F407.1

B

1672-6995(2011)04-0016-03

賈文龍（1972-），男，河北省沽源縣人，中國國土資源經濟研究院研究員，工學博士，主要從事資源經濟研究。