水利系統實施政府采購的成效及對完善政府采購法的建議

李 暉

（1.北京大學法學院，100871，北京；2.河北農業大學，071001，保定）

水利系統實施政府采購的成效及對完善政府采購法的建議

李 暉1，2

（1.北京大學法學院，100871，北京；2.河北農業大學，071001，保定）

政府采購制度具有多重公共意義，在現代社會中發揮著重要的經濟引導和政府職能實現的作用。近年，中央政府不斷加大水利建設投資，水利系統政府采購的規模不斷增長，范圍不斷擴大，初步建立了一套行之有效的政府采購制度體系。但由于政府采購法的規定較為原則，尚需完善具體制度建設。結合水利政府采購實踐，建議政府采購法律在綠色采購、采購國貨原則和加強反商業賄賂等方面進一步規范健全，并強調其公共性，增強其政策價值引導作用和對社會經濟整體的宏觀調控作用。

水利建設；政府采購；立法完善；宏觀調控

2003年1月政府采購法施行以來，確立了我國在政府采購領域的基本制度構建和基礎性的法律規范，在實踐中發揮了巨大的作用。近年，中央政府不斷加大水利建設投資，水利系統政府采購的規模不斷增長，范圍不斷擴大，水利部黨組高度重視政府采購工作，把政府采購工作作為推進依法行政、深化財政支出改革、加強黨風廉政建設的重要措施來貫徹落實。初步建立了一套行之有效的政府采購制度體系，各項管理得到加強，基礎工作不斷提高，信息化手段逐步強化，主動采購節能產品、國產品牌等政策功能得到發揮，從源頭上預防和懲治腐敗的實施效果比較明顯。

一、水利系統政府采購的實施效果

1.依托網絡技術，建立電子化的交易、監管形式

政府采購法第11條規定，政府采購的信息應當在政府采購監督管理部門指定的媒體上及時向社會公開發布，但涉及商業秘密的除外。信息的公開和獲取是啟動政府采購程序、選取最佳供貨商、節約交易成本、公平交易等所有環節和價值取向的評價基礎。建立互聯網電子化政府采購平臺，首先可以突破傳統信息傳播方式的局限性，及時、節約、高效地提供需求和交易信息，有利于更多的供貨商參與采購競爭。其次，可以有效地對公眾開放，普通社會公眾和新聞媒體都有了了解采購信息、監督采購程序的可能性，有利于實現政府采購的公開、透明，降低權力尋租、商業賄賂等發生的可能性。再次，可以從技術上防止人為操作干擾，比如設計自動收取投標、公布供貨商資質和信用記錄、采購目錄明細、專家名單和抽取規則等，最大可能地提高采購效率和質量。

我國財政部組織建立了政府采購網，作為財政部唯一指定政府采購信息網絡發布媒體，是目前政府采購領域最大的網絡信息發布平臺。水利部在2006年建立使用了水利政府采購管理信息系統，實現了從政府采購預算、采購計劃、采購實施、合同管理以及信息統計在同一個平臺下管理。系統融合了水利政府采購預算管理、計劃管理、實施管理、報送審批管理、報表管理等多個環節，成為水利部國庫政府采購工作信息發布、業務傳送、工作交流、服務合作的一個窗口，對水利預算執行工作起到積極的推動作用。該系統的使用在中央部門中尚屬首家。

2.政府采購的宏觀調控功能在水利行業得以發揮作用

政府采購是國家財政支出的重要方式之一，也是預算管理的重要措施。作為政府介入經濟運行的最直接方式之一，政府采購由單一的財政支出管理手段，從微觀經濟領域的調整商品與勞務的供需關系，演變成兼有財政支出管理和國家宏觀調控雙重功能的重要工具，能影響輻射社會的整體經濟生活領域。政府采購法包涵了宏觀調控、調節市場、規范政府行為等多重法律價值，但其以宏觀調控功能為核心。水利部在政府采購中制定了 《水利部部門集中采購管理實施細則（試行）》《水利部政府采購非招標采購方式管理辦法》《水利部政府采購分散采購管理辦法》《中央防汛物資部門集中采購管理辦法》等一系列規章制度，通過對采購規模及結構的調整，事先調控市場供求關系及產業結構，扶持和促進國內相關產業的發展；通過強制實行公開競爭采購方式，引導水利行業形成公平、公正、公開的競爭環境。

在實踐中，水利系統政府采購在交易對象選擇上體現扶植保護中小企業、促進就業、增加社會整體福祉的法律原則。在交易啟動、交易條件、交易履行各環節體現綠色采購精神，引導社會發展的宏觀需求。綠色采購，是指購買和使用滿足環保、資源節約要求的商品或勞務。對于綠色政府采購來說，首先是信號作用，只有符合環保規范、綠色理念的產品才可能獲得市場份額，引導市場的供方。其次是示范作用，政府采購一般是大宗采購，并且在交易中居于主動地位，對信息的掌握比普通消費者充分、權威，是理性交易的代表。政府采購的模式、理念也間接地對公眾的消費觀念、模式產生示范引導的效應。第三是扶持作用。政府采購中對符合條件的供貨商提供較為優厚的交易條件或優惠政策，可以對從事清潔生產、環保生產的供貨商起到直接的扶植作用，不僅有營業額的增加還有隱含了政府信用的信譽保障和宣傳作用。

政府采購法第九條規定 “政府采購應當有助于國家經濟和社會政策目標，包括保護環境，扶植不發達地區和少數民族地區，促進中心企業發展”。但涉及綠色采購理念的只有其中的 “保護環境”四個字。2004年財政部與國家發改委聯合頒布了《節能環保政府采購實施意見》，但這屬于指導性的政策文件，并無強制執行性，也沒有責任性規定。水利部高度重視綠色政府采購問題，配合制定了《水利部部門集中采購管理實施辦法》和《水利部直屬預算單位集中采購管理辦法》，對水利系統采購節能產品、環保產品及自主創新產品做出了具體的規定，要求不論是何種采購，都必須堅持執行政策功能。即，在政府集中采購活動中明確要求，各單位在采購屬于環境標準產品和節能產品時，要優先購買屬于清單中的品目；在部門集中采購和分散采購活動中要求直屬單位在政府采購招標文件中注明對產品（含建材）的環保要求，合格供應商和產品的條件，以及優先采購的評審標準。同時要求各單位采購的產品屬于清單中品目的，在性能、技術、服務等指標同等條件下，應當優先采購清單中的產品。在水利工程建設和水利項目勘察設計中，應當考慮節能要求，采用節能技術，執行節能標準，降低能源消耗，合理有效地利用能源。對年綜合能源消耗總量超過2000 t標準煤的高耗能項目，要求建設單位委托有法定資格的咨詢機構進行項目節能評估，將評估意見報審查機關，作為項目審查立項的必要依據之一。根據國家有關法律、法規、規章和節能相關標準，嚴格審查，保證水利項目達到合理用能標準和節能設計規范的要求。水利項目的項目建議書、可行性研究報告審查時，審查機關對節能分析篇必須同時審查，未包括節能分析篇的不得安排審查，對參與項目編制的節能評估和審查機構實施監督。這些制度規定對于引導直屬單位在工程項目建設和采購中的行為，發揮政府采購的政策功能起到了積極作用。

3.積極開展政府采購領域反商業賄賂工作

水利系統在推動治理政府采購領域商業賄賂方面做了大量工作，2007年1月財政部頒布了《中央單位政府集中采購管理實施辦法》。按照財政部辦法的精神，結合水利實際工作，頒布了水利系統政府采購的辦法和規章，規范了政府采購行為。同時，形成了部門集中采購財務經濟、預算執行、監察審計齊抓共管的局面。建立部門集中采購項目管理庫。對部門集中采購項目的采購方式確定、項目委托、采購文件編制、信息發布、采購評審、專家管理、中標確定、合同簽訂履行和驗收、供應商投訴處理等重要環節進行監督。對項目的執行情況進行全環節控制，并對采購情況建立回饋機制。確保采購的各個環節都能在公開、公正、公平的環境下實施。這些措施得到了中央治理商業賄賂領導小組辦公室和財政部治理商業賄賂領導小組辦公室的充分肯定。

二、對完善我國政府采購立法的幾點建議

2003年1月政府采購法的頒布施行，確立了我國在政府采購領域的基本制度構建和基礎性的法律規范。該法實施至今已7年有余，通過水利系統政府采購工作的效果看，依法實施政府采購既在實踐中發揮了巨大作用，也在實踐的檢驗中反映出其立法尚顯粗糙，很多條文屬于原則性規范，在規范設計中留有很多空白或不確定性。通過對水利系統政府采購的研究，建議我國今后應完善以下幾方面的政府采購立法：

1.對“綠色采購”作出更明確的規定，引導社會發展的宏觀需求

在政府采購的立法完善中建議增加以下幾個方面的內容：采購人執行綠色采購的義務。貫徹綠色政府采購，首先應立法明確采購人的綠色采購義務和具體的考核規程以及相應的責任制度。在交易啟動、交易條件、交易履行各環節體現綠色采購精神。制定綠色采購清單。綠色采購清單制度已經在國際上多個國家成功執行，它是指政府有關部門以認證的環境友好與節能產品為依據所編制的政府采購產品或服務的清單。政府采購人在清單提供的范圍內采購或優先采購。這一制度是建立綠色采購制度的基礎。對供貨商綠色生產的要求，主要包括清潔生產和雇員保護兩方面。供貨商在生產過程中應從原料選擇、工藝設備、排污處理等全過程符合環保要求。在對待雇員的勞動關系中也遵守法律，保障雇員的合法利益，提供合理的工作條件和工作環境。

2.交易標的選擇中“國貨原則”的細化立法規范

政府采購的“國貨原則”是一項通行的國際原則，也是貿易自由和交易主體平等原則的合理例外。政府采購國貨原則源于經濟法基礎理論，政府采購具有社會公共性特征，必須圍繞國家社會經濟目標，保障國家實現其公共服務與經濟管理職能。政府采購目的是為政府完成職能提供物質基礎，資金來源于稅收，是一國財政支出的方式。我國政府采購法第十條明確規定：“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務。采購的貨物、工程和服務在中國境內無法獲取或無法以合理的商業條件獲取的，以及為在中國境外使用采購的，或法律、行政法規另有規定的除外。”我國立法中采用了“應當”的表述，但立法中再無配套的操作性規定，也無義務界定責任追究的規定，實踐中對國貨原則執行甚少。

2009年6月4日，發改委等聯合發文 《關于印發貫徹落實擴大內需促進經濟增長決策部署、進一步加強工程建設招標投標監管工作意見的通知》，強調政府投資項目屬于政府采購，應當采購本國產品，對于必須進口的產品增加了報批有關部門審核同意的控制環節。但該 《通知》畢竟是行政性文件，效力于特定范圍的政府部門，除了行政審批控制外，對責任的追究也需要立法支持，即“依照相關法律法規追究其法律責任”。

實際上，國貨原則的立法加強對我國有更重要的現實意義。長期以來，我國工業生產落后，高端產品依賴進口，近年來工業生產能力提高但市場秩序不夠規范，頻頻爆出的假冒偽劣丑聞使人們對國產產品的質量不能完全信任，通常認為進口貨、外國貨就等同于高級、可靠，一定程度上成為攀比、虛榮的工具。政府采購制度建立以來，各級各地對國貨原則漠視的例子比比皆是，一些高檔高價的進口產品堂而皇之地列入政府采購清單。不僅對經濟合理原則置之不顧，也對宏觀調控價值取向公然挑戰。

世界貿易組織（WTO）的《政府采購協定》（GPA）（2006年修訂版）第五條規定了 “對發展中國家的特殊及差別待遇”，允許GPA成員國中的發展中國家為 “保障國際收支平衡，有足夠外匯儲備實施經濟發展計劃；促進國內產業的建立或發展，包括農村和落后地區的小型企業和家庭企業，以及其他經濟部門的發展；扶持完全或主要依賴政府采購的產業機構”等目標，可適用國民待遇例外條款，依法實施其購買國貨政策。

3.加強反商業賄賂立法及工作協調

政府采購從產生之日天然地是商業賄賂的高發區。我國政府采購制度總體上處于初創階段，交易、監管制度均不完善，商業賄賂問題始終是制度運行的一個重要挑戰。政府采購領域的商業賄賂行賄人通常是供貨商，而接受賄賂的人身份多樣，可以是采購單位，可以是采購代理機構，或采購從業人員，還可以是政府選聘的專家，甚至監管部門的人員。

我國現行政府采購法中相關的規定有第十二條，規定了利害關系人回避制度。直接規定反賄賂的是第二十五條：“政府采購當事人不得相互串通損害國家利益、社會公共利益和其他當事人的合法權益；不得以任何手段排斥其他供應商參與競爭。供應商不得以向采購人、采購代理機構、評標委員會的組成人員、競爭性談判小組的組成人員、詢價小組的組成人員行賄或者采取其他不正當手段謀取中標或者成交。采購代理機構不得以向采購人行賄或者采取其他不正當手段謀取非法利益?！钡谄呤邨l規定了對供貨商處罰情形之一是向采購單位等行賄。

目前政府采購中商業賄賂有如下特點，查處難度更大。第一，行賄時間的確定。供貨商等行賄人可以目標明確地為特定中標項目進行賄賂，較為容易舉證認定。也可以提前進行“感情投資”，沒有特點目標，為今后中標創造條件。后者極易被忽略且難以查證，是當前政府采購領域商業賄賂中常見的不易防范的問題。第二，賄賂形式的多樣性。近年來，商業賄賂的形式花樣翻新，促銷費、宣傳費、贊助費、科研費、勞務費、咨詢費、旅游觀光、考察學習、傭金、贊助會議和展覽活動等都可以發生賄賂行為。第三，賄賂手段的隱蔽性。行賄者與受賄者往往采用“一對一”單線聯系的方式，而具有較強的隱蔽性。

按照政府采購法的規定，各級政府部門負責對采購環節進行監管，但并沒有設立專門機構或制定明確的工作標準和權限。各地政府一般在財政部門下屬建立政府采購管理機構，但如何界定其職責內容，對商業賄賂的應對還缺少立法依據，事實上不可能承擔單獨調查、認定的可能性。如果是在一項采購合同已經成立生效后，或已經履行中，有證據證明存在商業賄賂行為，則如何對合同效力認定，無效還是可撤銷？由誰來主張撤銷權？即不正當競爭行為在民法意義上如何反映，這都需要立法來解答。否則，只能依靠自律和紀律監察的政府采購不可能擺脫商業賄賂的侵擾。

對照現行立法中對商業賄賂的規定，同樣面臨立法缺位的問題。關于商業賄賂的立法，分散在刑法、政府采購法、招標投標法、合同法、反對不正當競爭法等不同層次和部門法中。反不正當競爭法和1996年發布的國家工商行政管理局令第60號的規定是認定政府采購領域商業賄賂形式和性質的主要依據，但從不正當競爭行為角度規范的商業賄賂由工商部門負責查處。從實踐看，各地負責政府采購的政府部門通常在行政級別上與工商部門相同，即使有上下級關系，兩者工作上如何分工，如何信息溝通和處罰認定等，并沒有一個工作協調立法規范。

在現階段，建議在政府采購法中增加反商業賄賂的立法規范。可以對賄賂形式采用概況式規定，只要是滿足欲望或利益的行為都可以認定，同時規范商業賄賂行為對采購合同在民事債權效力上的法律意義，逐步健全反商業賄賂的立法規范。■

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責任編輯 李建章

The effectiveness of implementing the rules on procurement by governmental agencies in water sector and suggestions on improving the Government Procurement Law

Li Hui

Government procurement system with multiple public significances in modern society plays an important role of economic guide and government function realization.In recent years，the Central Government has constantly increased investment for water sector.With the expanded scale of government procurement in water sector， a set of effective government procurement system has been established.However， because the articles of the Government Procurement Law are relatively in principle，there is still need to make improvement and particularly on system building.In relation to the government procurement practice in water sector，it is suggested that the government procurement laws should be further standardized in the aspects of green purchasing,principles of purchasing domestic goods and strengthening the counter-commercial bribery.The publicity should be emphasized for enhancing the role of its policy on value guidance function and social economy overall macro control role.

water conservancy construction； government procurement； legislation perfection； macro-control

李暉（1979—），女，博士研究生，講師。

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1000-1123（2011）04-0041-04

2011-01-20