加強水資源管理立法促進永定河流域水資源可持續利用

閻戰友

（水利部海河水利委員會,300170，天津）

加強水資源管理立法促進永定河流域水資源可持續利用

閻戰友

（水利部海河水利委員會,300170，天津）

永定河；水資源管理；立法；可持續利用

永定河是海河流域的重要水系之一，上游有洋河、桑干河兩大支流，兩河在懷來縣朱官屯匯合后稱永定河，注入官廳水庫。永定河流域地跨北京、天津、河北、山西、內蒙古等5省（自治區、直轄市），總面積約4.70萬km2，其中官廳水庫以上總面積4.34萬km2，涉及除天津市以外的其他4個省（自治區、直轄市）。

永定河流域水資源嚴重短缺，隨著流域內人口增加和經濟社會快速發展，該區域用水量大幅度增長，水資源供需矛盾日益突出。加強水資源管理立法對規范該流域水資源管理和促進水資源可持續利用意義重大。

一、水資源管理現狀

為加強永定河上游的水資源管理，促進北京市及上游周邊地區水資源的可持續利用，1999—2000年水利部和北京市人民政府聯合編制了《21 世紀初期（2001— 2005 年）首都水資源可持續利用規劃》（以下簡稱《規劃》）。2001年5月，國務院以國函〔2001〕53 號文批復了該《規劃》，規劃進入實施階段。在水利部及21世紀初期首都水資源可持續利用協調小組的領導下，海河水利委員會積極落實《規劃》，認真審核規劃建設項目，并監督指導項目的實施工作，組織實施省界水質水量監測和節約用水項目。自2001年規劃實施以來,極大地推進了上游地區節水等水資源管理工作的開展，取得顯著成績。一是制定了上游相關區域水資源配置方案，為水資源管理工作提供了支撐。二是推進了節水型社會建設，已建成節水灌溉面積超過11.87萬hm2，促進了北京市和上游相關區域的城市節水工作，該區域節水水平不斷提高。三是促進了流域水資源統一調度管理。2003—2008年組織實施了山西、河北兩省多座水庫聯合調度向北京市集中輸水，永定河官廳水庫上游兩省共累計放水約3.14億m3，有效地緩解了首都北京的供水緊張局面，為保障首都奧運供水安全做出了重要貢獻，有力地促進了流域經濟社會又好又快發展。

為進一步強化和規范永定河流域水資源管理工作,合理配置流域水資源，2007年12月31日國務院以國函〔2007〕135號文件批復了《永定河干流水量分配方案》（以下簡稱 《方案》）。該《方案》為保障首都供水安全和永定河流域經濟社會又好又快發展奠定了法律基礎。

二、水資源調度管理存在的問題

《規劃》的實施和《方案》的批復，為永定河上游的水資源管理提供了技術依據和法律保障，促進了該區域水資源管理工作的深入開展，并取得了顯著成績。但是，在水資源管理，特別是在永定河上游水資源調度管理過程中，還存在一些問題。

1.水資源調度管理體制不健全，管理職責權限不明確

《規劃》和《方案》明確了上游山西、河北兩省的下泄水量目標，但水量調度管理體制不健全，管理職責、權限不清，水資源調度管理工作有待進一步加強。

2.水資源調度管理程序和內容不明確

在日常的水資源調度管理工作中，相關單位按什么程序開展工作，該做什么、如何做，缺乏相應規定。特別是對關鍵控制性工程水庫的調度，未明確相關內容，增加了具體調度管理工作的難度。

3.監督管理工作薄弱

一是取用水管理有待加強。永定河官廳水庫上游有眾多灌區和其他用水戶，河流沿線取水口較多，目前取水管理不到位，缺乏監測計量、監控管理設施；各用水戶特別是灌區用水粗放，水資源利用效率低。由于缺乏有效的取用水管理，特別是對重要用水戶（包括灌區）取用水管理的約束規定，難以保證已實施節水項目的節水效果，“總量控制”管理落實不到位。

二是能力建設滯后。上游水資源管理能力建設嚴重滯后，對取水口、排污口的監測、監督管理手段較弱，缺乏計量和監控設施，無法為水量調度管理提供強有力的支撐。

三是水量目標責任制不夠落實。水資源調度監督管理職責不明，水量目標責任制不夠落實，監督管理薄弱。同時，缺乏相應的獎懲規定，造成工作干好干壞一個樣，不利于調度管理工作的有效開展。

4.集中輸水與日常水資源調度的關系不明

近年，集中輸水對該區域的水資源管理工作起到了重要作用。但是，集中輸水與日常水資源調度管理是什么關系，什么情況下才實施集中輸水，集中輸水工作的內容和程序怎樣，都未做相應規定，不利于各區域水資源調度管理的統籌安排。

三、加強立法工作，促進水資源可持續利用

國務院批復的《永定河干流水量分配方案》對水量分配原則、分配意見、核定方法和保障措施等方面做出了明確規定，并強調要加強水資源管理，由水利部海河水利委員會負責統一管理永定河流域水資源，實施水量統一調度。為解決永定河上游水資源管理中的問題，實現規劃所確定的水量管理目標，應盡早制定一套對該區域水資源進行調度管理的規章制度。

1.立法的必要性

（1）貫徹落實《方案》的要求

2007年底，國務院批復了《永定河干流水量分配方案》。《方案》對分配原則、分配意見、核定方法和保障措施等方面做出了明確規定，并強調要加強水資源管理，由水利部海河水利委員會負責統一管理永定河流域水資源。如何把《方案》所確定的水量分配意見、核定方法和保障措施等內容落在實處？在該區域如何加強水資源調度和管理工作，以促進水資源的可持續利用，制定永定河官廳水庫上游水量調度管理辦法十分迫切和必要。

（2）落實 《21 世紀初期（2001—2005年）首都水資源可持續利用規劃》，實現其水量水質目標的需要

根據 《21世紀初期（2001—2005年）首都水資源可持續利用規劃》，官廳、密云水庫上游地區要采取措施，遏制官廳水庫水質惡化趨勢，進入官廳水庫的總水量目標為平水年3億m3，特枯年0.6億m3。但近幾年在水資源調度管理中遇到的一系列問題給《規劃》的高效實施帶來困難。

為促進《規劃》的有效實施，實現水量水質管理目標，特別是將該目標與日常的水資源調度管理緊密結合起來，亟須開展永定河官廳水庫上游水資源管理立法工作。

（3）流域水資源統一管理的必然要求

水資源以流域為單元循環往復，堅持以流域為單元的水資源管理符合水資源的自然規律。根據水法所規定的流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制，在各行政區域水資源管理現狀的基礎上，制定水量調度管理辦法，強化以流域為單元的水資源統一管理，可進一步提高該區域水資源的利用效率和效益，解決水資源管理中的相關問題，促進永定河官廳水庫上游水資源的合理配置和可持續利用。

2.立法建議

（1）辦法的性質

永定河官廳水庫上游水資源調度管理工作涉及北京、山西、河北等多個省（直轄市），建議所制定的辦法以水利部部長令的形式頒布，以提高其法律效力。

（2）辦法的主要內容

建議所制定的辦法包括以下主要內容。一是要明確管理體制。所制定的辦法應明確水利部、海河水利委員會、有關縣級以上地方人民政府及其相關部門在水資源調度管理中的職責、權限，為該區域水資源管理提供體制保障。二是要落實管理責任。要明確責任制，使水量調度管理工作責任能落實到人。三是要實行用水總量控制。本流域水資源短缺，供需矛盾突出。各地應加強定額管理，強化節水，合理配置水資源，控制用水總量。四是要明確水資源調度工作內容和程序。辦法應明確水資源調度管理中的具體內容和程序，特別是對年度水量調度計劃的制定、重要斷面的水量控制、水庫的調度管理、重要用水戶的取用水管理、集中輸水工作等內容，為永定河官廳水庫上游水資源調度管理工作提供操作依據。五是要制定相關保障措施。應明確相關的保障措施和違反辦法的處罰規定，以保證辦法的有效實施。

四、結 語

永定河流域水資源嚴重短缺，做好水資源調度管理工作，對落實《方案》，實現《規劃》的水量水質管理目標，促進水資源可持續利用意義重大。讓我們以《規劃》的實施為基礎，以落實《方案》為契機，加快水資源管理立法工作的開展，為永定河上游水資源調度管理工作提供法律保障，促進該區域經濟社會又好又快發展。■

[1]水利部海河水利委員會.21世紀初期首都水資源可持續利用規劃實施方案調整報告[R].2007.

責任編輯 邵自平

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1000-1123（2011）04-0039-02

2010-08-10

閻戰友（1971—），男，高級工程師。