中央一號文件出臺背景及政策要點

中央農村工作領導小組辦公室副主任 唐仁健

中央一號文件出臺背景及政策要點

中央農村工作領導小組辦公室副主任 唐仁健

一、一號文件出臺的背景

1.興水利除水害是治國安邦的頭等大事

在前不久一次會議上，一位中央領導同志指出，水的問題對中國來講，歷來都是一個大事。黨的十五屆三中全會決定中也有類似的論述。這次一號文件更是鮮明地提出，水旱災害頻繁是中華民族的心腹之患，興水利除水害是治國安邦的頭等大事。這體現在三個方面：第一，中華民族一直是一個飽受水旱災害頻繁發生之苦的民族。據統計，從公元前206年到公元1949年的2000多年間，大的水災發生過1029次，較大的旱災發生1056次，水旱災害總共2000多次，盡管有的年份水旱災害交替發生，總體上講，幾乎每年都有水旱災害發生。1117年宋徽宗年代，黃河決口淹死100多萬人。1642年明朝崇禎年間黃河泛濫，開封城37萬人淹死34萬。1931年和1938年的受災死亡人數也都不少，新中國成立以后的1954年，盡管受災死亡人數較以往大大減少，但仍有33000人。第二，中華民族是一個有著豐富治水思想和治水經驗的民族?！豆茏印防镏v，水為“萬物之準”“諸生之淡”，萬物之準——所有萬物的依據基礎，諸生之淡——淡是五味之本原，它還是講基礎。歷史上的先賢中，管仲對水的認識和了解是比較深的。他說“水者何也，萬物之本原也”，就是我們講的生命之源；他還提出“善治國者，必先除其五害”，除五害，就以水為始。司馬遷也講“水之為利害也”，最先提出了水利的意思和概念。還有很多關于這方面的人物和典故，大家都知道的有大禹治水、李冰修都江堰等。第三，中華民族也是一個創造建設和留下了眾多舉世聞名、現在還恩澤后世水利工程的民族。靈渠連接了長江水系和珠江水系，郭沫若說靈渠“與長城南北相呼應，同為世界之奇觀”。都江堰、京杭運河等都是重要的水利工程。

2.貫徹落實十七屆五中全會精神，需要盡快對水利建設作出安排部署

十七屆五中全會關于“三農”工作的亮點很多，水利是其中的突出亮點。五中全會關于“三農”思想最大的亮點是三化同步，就是在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，這也是五中全會一個非常重要的戰略思想。此外，在工作部署方面，最大的亮點就是水利建設。決定里邊至少有五處講到水利，胡錦濤總書記在兩次大會上的報告，都有大段關于水利的論述和要求。因此，我們要盡快落實，作出安排部署。

3.水利建設已成為整個經濟社會發展全局的瓶頸制約

水利建設不僅是“三農”發展的重要基礎，而且已經成為整個經濟社會發展全局的瓶頸制約。越來越多的行業，越來越多的地區，越來越多的人群受到“水多水少水臟水渾”問題的困擾。過去和現在，這四個問題有很大的區別。以前水多是死人多，現在是財產損失多；過去水少是利用少，現在是水量絕對少；過去水臟主要是生活、生物方面的污染，現在主要是工業、化學方面的污染；過去水渾一定程度上也存在，但是現在狀況更嚴重。

4.農田水利建設滯后的狀況已難以為繼

農田水利建設滯后，是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷。對于很多地區特別是北方地區，可以說有水就有糧，也只有有了水才能有糧，水的問題是制約糧食安全的首要因素。因此對發展糧食生產、農業穩定發展來講，最大的任務就是要大興農田水利建設。

5.水旱災害頻發給我們敲響了警鐘

2010年水旱災害交替重發，開始是西南遭遇特大干旱，之后17個省（自治區、直轄市）遭受大洪水侵擾，這都給我們一個警醒警示。

6.重點部署水利這個薄弱環節

前幾年的中央一號文件和十七屆三中全會的決定已對“三農”政策體系和制度框架作了基本規定。在這個情況下，再對“三農”工作進行全面部署，難有重大突破。與其泛泛部署，不如選擇全局當中的薄弱環節和重大問題重點攻破。現在，水利就是第一個大的薄弱環節，這也是一個很現實的考慮。

此外，從全球視野和國際關系角度看，水資源在今后會更加稀缺、重要。2009年1月30日，達沃斯論壇世界經濟年會發布的報告就講到，全球目前正面臨著水危機，今后20年內，人類爭奪水資源的競賽將愈演愈烈，而且水很可能會比石油還昂貴。

二、水利改革發展成就和問題

1.主要成就

在中央農村工作會上討論文件時，有的地方同志講，文件說黨和國家領導人民開展了氣壯山河的水利建設，講“氣壯山河”是不是高了點？后來我們討論了一下，覺得也不為過，水利建設真是叫“氣壯山河”！林州建設的紅旗渠，如果把所用的土石方量壘成高2米、寬3米的墻，可以從廣州連到哈爾濱，你說是不是氣壯山河？另外咱們熟悉的淠史杭灌區，在安徽和河南交界，是除了都江堰（1026萬畝）以外最大的灌區，設計的是1000多萬畝，實際達到了914萬畝。我們中華民族建設、創造的許多舉世聞名、恩澤后世的工程，都可以說是氣壯山河。又如三峽水利樞紐，2010年剛全面發揮作用就遇上長江全線告急，為調蓄洪水，三峽發揮了重要作用，這個更是氣壯山河！南水北調也是，1952年毛主席視察黃河就指出，南方水多、北方水少，如有可能借點水來也是可以的。以后經過50年的論證，50多種方案的比較，最后確定了東中西三條調水路線和建設方案，還有三年，東線和中線就能夠送水和發揮作用了。

2.存在問題

一是防汛抗旱的薄弱環節越來越凸顯。2010年，全國1億多畝農作物受災，2000多萬人飲水困難，影響區域之廣，持續時間之長，經濟損失之大，實屬罕見。另外，長江、松花江、遼河等大江大河發生較大洪水，一些中小河流決口漫溢，11座小型水庫垮壩，200多個城市受淹，因災死亡3200多人，已經超過了1998年大洪水，直接經濟損失達3745億元。

二是農田水利設施不足和損壞越來越嚴重?，F在有效灌溉面積是48%，一半以上耕地還缺少基本灌排條件，大型灌區的骨干設施損壞率近40%，中小型灌區、干支渠，完好率只有50%左右，末級渠系“最后一公里問題”仍未得到解決。

三是水資源供需矛盾越來越尖銳。我國人均水資源量只有2200 m3，是世界平均水平的28%，正常年景缺水量都在500億m3左右，2/3的城市不同程度缺水。另外，水資源過度開發、利用粗放和污染問題也相當突出。全國單方水的國內生產總值僅為世界平均水平的1/3，萬元工業增加值用水量是發達國家的4～6倍。

四是水利體制機制的深層次制約越來越突出。流域管理和區域管理相結合的水資源統一管理體制有待進一步健全，水利投融資渠道單一，而且波動較大。前3年分別是400億元、200億元、700億元，近兩年是800億元、900億元，穩定增長的投融資機制一直沒有建立。另外，國家水權制度剛剛起步，合理的水價形成和分擔機制也不完善。

三、水利戰略定位

對水利的戰略定位是中央一號文件的一大亮點。回顧歷史上黨中央、國務院關于水利戰略定位的論述，一是毛主席1934年在瑞金講的“水利是農業的命脈”，這是從水利和農業的關系角度講的。二是1991年國務院關于治淮治太的決定提的 “水利是國民經濟和社會持續穩定發展的重要基礎和保障”，將水利上升到了國民經濟和社會全局角度，強調水利是基礎和保障。三是1992年黨的十三屆八中全會決定提出 “水利是國民經濟和社會發展的基礎產業”，雖然強調了基礎，但是落在了“產業”上，這在當時有歷史合理性，現在看來，落在產業上也有局限性。四是2002年江澤民同志在中央人口資源環境座談會上講的 “水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源”，從資源角度講了水利的重要地位和作用。

這次中央一號文件對水利的戰略定位進行了全面論述，提出水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統，三個“不可”——不可或缺、不可替代、不可分割，從農業、經濟社會發展和生態環境改善三個方面進行了分析，強調具有很強的公益性、基礎性、戰略性。因此，加快水利改革發展，不僅事關農業農村發展，而且事關經濟社會發展全局；不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全。這是第一次把水利的重要性提到國家安全的高度。這些論述聽取了很多地方同志、很多專家學者、很多領導同志的意見。我把這段定位概括為“三不三性六安全”，“三不”就是三個“不可”，“三性”就是公益性、基礎性、戰略性，“六安全”即供水安全、防洪安全、糧食安全和經濟安全、生態安全、國家安全。

文件對水利的定位有幾個特點：一是第一次提出了“戰略定位”。第二是強調水利的公益性，公益性定準了，才能說清楚，公共財政為什么要把水利作為投資重點，為什么水利發展主要靠公共財政。第三是對水利進行了全方位的定位，不只是從一個側面講，它是著眼全局的，不是就農說農、就水利說水利。文件對水利的定位，文字不長，但是吸收了歷史上若干次黨和國家重要文獻的思想，聽取了各方面的意見建議。它是我們今后搞好水利工作，特別是研究水利政策的一個基本立足點和出發點。

四、水利改革發展展望

與全面建設小康社會總的時期相呼應，文件明確了到2020年水利改革發展的目標和任務，即建成四大體系：一是防洪抗旱減災體系，二是水資源合理配置和高效利用體系，三是水資源保護和河湖健康保障體系，四是有利于水利科學發展的制度體系。

1.目 標

主要突出“十二五”期間要重點完成三件事：一是基本完成重點中小河流、重要河段的治理，二是全面完成小型水庫的除險加固，三是全面完成山洪災害易發區、預警預報系統的建設。舟曲是一個爆發點，全國像舟曲這樣的高危易災區還有很多，不能小視，出一個就是大事。

文件還提出了幾個控制性的指標。一是到2020年全國年用水總量要力爭控制在6700億m3以內。目前全國用水總量5960億m3，要控制在6700億m3，也就是10年年均0.5%的增長速度，這是一個約束性指標。1980—2009年期間年均增長率是1%，今后全國年均用水量的增速要減一半，這個目標并不容易實現。

二是到2020年農田灌溉水的有效利用系數要提高到0.55以上。盡管各方面的期望越來越高，但是農田灌溉水的利用系數提高會越來越難。在2005年以前大概是在0.45的水平，目前大約是在0.5，再往后要提高到0.55，雖然增長量不算很多，但從灌溉現狀、節水灌溉的條件、投入的因素來考慮，要提高到0.55以上已不容易。

三是到2015年，即“十二五”期間新增農田有效灌溉面積要增加4000萬畝。一些人認為增加4000萬畝太少。按照現有規劃，新增一個都江堰將增加1000萬畝，吉林也要增加1000萬畝，但那是10年目標，不是5年。同時，這一輪建設完成、灌區面積增長之后，再要有所增長已很困難。在目前的經濟、技術、投入條件下，我國灌溉面積的極限有專家說是9.4億畝，現在已經是8.9億畝了，到達極限之后很多地方就難以再增加了，否則，就必須進行大規模調水。再增加4000萬畝灌溉面積，在“十二五”期間應該是實事求是的。

四是到2020年萬元國內生產總值和萬元工業增加值用水量要明顯降低。2009年，這個數量分別是217 m3和117 m3，到2015年要降到 140 m3和 80 m3的水平，到 2020年降到124 m3和60 m3的水平。

2.建設任務

（1）突出加強農田水利等薄弱環節建設

從第三章開始，文件講的是下一步建設任務，即文件提出的突出加強農田水利等薄弱環節建設。加強薄弱環節講了五個方面，一是大興農田水利建設，二是加快中小河流治理和小型水庫除險加固，三是抓緊解決工程性缺水問題，四是提高防汛抗旱應急能力，五是繼續推進農村飲水安全建設。大中小工程都要做，但是要突出抓“三小”，就是小農水、中小河流和小型病險水庫這三個方面。

文件提出到2020年基本完成大型灌區和重點中型灌區的續建配套和節水改造任務。30萬畝以上的大型灌區有434處，有效灌溉面積2.65億畝；灌溉面積在1萬～30萬畝之間的中型灌區一共有7992處，有效灌溉面積2.37億畝，文件指的重點中型灌區是指5萬～30萬畝的中型灌區，目前有2157處，面積為1.55億畝；小型灌區，即小于1萬畝的，有效灌溉面積3.87億畝，這類灌區較多，灌溉面積200畝以上至1萬畝的就有40多萬處。文件提出的目標是到2020年把大型灌區和重點中型灌區節水改造和續建配套的任務完成，這是一項重點工作。

第二個重點是加快推進小型農田水利重點縣的建設，支持山丘區加快“五小”水利工程建設。小型農田水利專項補助資金，2009年是32億元，建了400個重點縣，2010年是78億元，又建了450個縣，加起來現在是800多個縣，一個縣大約是800萬元，連續給三年。一個縣800萬元搞水利太少了，今后應該繼續增加小型農田水利專項補助資金，這是支持“五小”水利工程建設最明顯的措施?，F在“五小”工程投入資金不多，但是效果非常好，這一類投入要加大力度。

（2）全面加快水利基礎設施建設

除了加強五個薄弱環節之外，文件還安排部署其他一些重大任務。這里也講了五點，與前面加起來正好是十項建設任務。一是繼續實施大江大河的治理，二是加強水資源配置工程的建設，三是搞好水土保持和水生態保護，四是合理開發水能資源，五是強化水文氣象和水利科技支撐。

除了這些常規考慮外，我們也要把眼光放長遠一些，提早謀劃如何在水資源利用方面“開源節流”。這里舉兩個例子。一是海水淡化。這次中央一號文件明確講到要積極開展海水淡化和綜合利用。目前，海水淡化已經在120個國家和地區采用，我國海水淡化也具有大規模使用的可能性。一些研究測算，從天津引進淡化海水進京和南水北調的成本已經接近。二是文件明確部署的“加強人工增雨雪作業示范區建設，科學開發利用空中云水資源”。根據氣象部門提供的數據，目前我國年平均空中水資源量是18.2萬億m3。現在地表水總資源量是2.8萬億m3，地下水資源量是1.1萬億m3，扣除地表水、地下水的重復計算量，一共是28412億m3。從資源量來看，空中云水資源量確實很大，當然利用起來并不簡單，但今后可以作為一個渠道。

五、推動水利改革發展的措施

文件對水利建設投入提出了許多重大政策措施，只有這樣，才能實現水利跨越式發展。

第一，文件對水利投入增長提了明確要求，今后10年，全社會水利年平均投入比2010年要高出一倍。這是文件含金量最高、最重大的一條政策措施。2010年水利建設的實際投入，中央和地方加起來大約2000億元，基本上各一半。依照這個水平來規劃，今后10年，如果從總量上講，就是由目前的2萬億元增加到4萬億元，增加一倍。今后每年年均增長12.3%左右，當然，年與年之間可能會因為財力狀況不同等原因而增長速度不一。從構成來看，4萬億元需求有兩大方面，一是今后10年已經有了規劃、任務正在落實的建設項目，總投資大約需要3萬億元，其中需要中央投資1.47萬億元。二是今后10年明確需要實施、正在編制規劃的部分項目，需要投資大約1萬億元，包括中型灌區、農村水電、增容擴容改造、河湖連通及水生態治理的工程、敦煌水資源合理利用和生態保護、農村排水河道綜合整治、農田高效節水灌溉、大中型病險水庫和水閘的除險加固、坡耕地綜合整治、西南五省小型水利工程、西南五省重點水利工程等項目。

第二項重大投入政策是從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設。這條政策關鍵是看怎么落實，我認為要抓住兩條：第一，借鑒土地出讓收益用于教育和保障性住房建設的經驗。土地出讓收益的使用，教育提了10%，保障性住房提了10%，今后還準備再增加，他們怎么執行，采用什么辦法，要認真學習借鑒。第二，要出臺專門監管辦法，并列入審計部門的審計項目。這種專項提取、定向使用的錢，沒有審計是落實不好的。如果不審計，總收益多少可能搞不清楚，成本多少可能搞不清楚，10%提了以后，具體安排了多少也搞不清楚。這個政策很好，但是落實相當艱巨。

第三項是“進一步完善水利建設基金政策，延長增收年限，拓寬來源渠道，增加收入規模”。當前，水利建設基金面臨幾個問題：一是征收年限面臨到期，按照原計劃，水利建設基金征收到2010年年底截止。二是征收的很多條件不具備了，水利建設基金是附加的、附生的基金，從別人征收的資金中提取一部分，不是直接征收的基金?，F在很多稅、基金已經停止征收了，皮之不存，毛將焉附？三是征收規模小，在中央的34項基金中，這項基金可以說是最小的。目前，中央部分大約只有20億元，而且地方征收的那塊還常常被挪作他用。這次文件明確提出，要完善政策，延長年限，拓寬渠道，增加收入規模。這個事情能夠做到多大的規模，目前的考慮應謹慎一點，中央這部分增加比較難，地方還是有潛力增加的。

第四項是合理調整水資源費征收標準，擴大征收范圍，嚴格征收使用和管理。按照目前情況看，主要考慮幾點：一是各地的水資源費征收標準很不一樣，不同行業水資源費征收的標準差異也很大。另外目前水資源費主要用于水資源管理和水資源合理開發利用工作。總量來看，2009年全國水資源費征收是81.98億元，中央只有10%，地方90%。81億元是很少的，潛力應該說非常大，隨著認識、工作和制度的到位會逐步提升。

第五項就是明確有重點防洪任務和水資源嚴重短缺的城市，要從城市建設維護稅中劃出一定比例用于城市的防洪排澇和水源工程的建設。水利建設基金的辦法里邊原來也有過這個規定。

另外，投融資政策特別是金融政策對水利的支持也是文件的一個亮點。盡管水利具有很強的公益性，主要靠公共財政的投入，但是金融信貸資金也不能小視，尤其是政策性金融，必須挖掘潛力。融資方面主要講兩個問題：一是關于地方融資平臺。國務院在清理地方融資平臺，很多都已經被縮小，被清理整頓掉了。這次文件鼓勵符合條件的地方政府融資平臺公司，通過直接間接融資方式，拓寬水利投融資渠道，吸引社會資金參與水利建設。意思是清理整頓融資平臺過程當中，對水利要網開一面，不要把水利也作為限制的對象，這對加快地方水利發展很有益處。目前河北、山西、江西、重慶、湖北、吉林等省（直轄市）都建立了這樣的融資平臺，對擴大水利投資規模，加快水利建設發揮了積極作用。二是關于政策性貸款。文件規定要綜合運用財政貨幣政策，引導金融機構增加水利信貸資金，在風險可控的前提下，支持農業發展銀行積極開展水利建設中長期政策性貸款業務。隨著農業發展銀行業務的拓展，逐漸擴大到農村基礎設施領域。下一步要重點強調用政策性貸款來支持水利建設。美國和日本等國家對水利和農業基礎設施建設的金融政策很優惠。美國政策性貸款目前利率最低為2%，公益性項目的期限最高的為80年，用于農村基礎設施，即使經營性的也是50年。日本對農戶發放政策性貸款主要通過農協的中央農林金庫來發放。貸款的平均年限為20年，最長的達55年，平均利率才3.89%。今后主要把握三個要點：政策性貸款主要應放到水利上來；期限要長，可達到20年、30年；利率要低，可按2%、3%左右。能做到這三點，錢就可用、值得用了。

六、三大管理制度

三大管理制度就是確立三條紅線。一是建立用水總量控制制度，確立水資源開發利用控制紅線，以解決水資源過度開發問題。二是建立用水效率控制制度，確立用水效率控制紅線，以解決用水浪費問題。三是建立水功能區限制納污制度，確立水功能區限制納污紅線，以解決水污染嚴重問題。

關于三條紅線，有幾個體會：第一，三大制度是通過確定一個總量、一個上限，甚至確定一個極限，作為控制的基本目標。今后沒有這樣的限制是絕對不行的，我們水資源太寶貴了。第二，確立這樣的底線、紅線之后，超過的部分就要用經濟手段強力限制，而且一定是要用成本很高的經濟手段限制才能達到目的。第三，這三方面的制度，就單方面講，單個制度或者政策的規定，國外很多國家都有，也很嚴，但是像這樣全面、系統地明確提出要建立三項制度、確定三條紅線，還是第一個。三條紅線尤其是后兩條紅線，有關部門也有一些不同意見，但是最后中央還是確立了。這樣就在最嚴格的耕地管理制度之后，我們又真正確立起來一個最嚴格的水資源管理制度。水資源管理制度內涵和制度框架比耕地管理制度還豐富。第四，這三項制度、三條紅線可不容易，要執行、落實，里邊有很多具體的工作和文章要做。下一步水利系統的同志應協調有關部門，把它豐富細化，把它做實，千萬不能墻上掛掛、嘴邊說說。■

責任編輯 鄧淑珍