水土保持法修訂重點(diǎn)及主要成果

全國人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室主任 黃建初

水土保持法修訂重點(diǎn)及主要成果

全國人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室主任 黃建初

水土流失是我國重大環(huán)境問題之一，嚴(yán)重威脅國家生態(tài)安全、糧食安全、防洪安全。1991年水土保持法頒布施行以來，國家不斷加大水土流失預(yù)防治理力度，為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境要求的不斷提高，水土保持工作也遇到了一些新的問題，迫切需要通過修訂水土保持法加以解決。2010年12月25日，修訂后的水土保持法經(jīng)十一屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議高票通過，自2011年3月1日起正式施行，這是我國法制建設(shè)的一個(gè)重要成果。時(shí)值水土保持法頒布20周年，我就水土保持法修訂的重點(diǎn)內(nèi)容和主要成果談?wù)効捶ā?/p>

一、關(guān)于水土保持規(guī)劃

水土保持規(guī)劃是這次修訂新增加的一章。

水土保持規(guī)劃是水土保持工作的總體和專項(xiàng)部署，它的編制落實(shí)直接關(guān)系到水土保持工作的綜合、長遠(yuǎn)效果。這次修訂主要針對(duì)水土保持工作統(tǒng)籌規(guī)劃還不夠的問題，新增加了這一章。該章對(duì)水土保持規(guī)劃編制的依據(jù)、規(guī)劃的內(nèi)容、編制的主體和批準(zhǔn)程序等都作了明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)水土保持規(guī)劃應(yīng)該在水土流失調(diào)查結(jié)果、對(duì)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)進(jìn)行劃分的基礎(chǔ)上，遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類指導(dǎo)的原則編制。

水土保持規(guī)劃應(yīng)該包括水土流失狀況，水土流失類型區(qū)劃分，水土流失防治目標(biāo)、任務(wù)和措施等內(nèi)容。水土保持規(guī)劃由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門會(huì)同同級(jí)人民政府有關(guān)部門編制，報(bào)本級(jí)人民政府或其授權(quán)的部門批準(zhǔn)，由水行政主管部門組織實(shí)施。

編制水土保持規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)征求專家和社會(huì)公眾的意見，這是事關(guān)科學(xué)決策和民主決策的一個(gè)非常重要的程序性規(guī)定。同時(shí)還要求，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃，在實(shí)施過程中可能造成水土流失的，規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)要在規(guī)劃中提出水土流失預(yù)防和治理的對(duì)策及措施，并在規(guī)劃報(bào)請(qǐng)審批前征求本級(jí)人民政府水行政主管部門的意見。

規(guī)劃這一章非常重要。經(jīng)濟(jì)立法當(dāng)中，有相當(dāng)一部分法律都規(guī)定了規(guī)劃的內(nèi)容。其中，一類是綜合性的規(guī)劃，綜合性最強(qiáng)的就是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，還有土地管理法規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃等，城鄉(xiāng)規(guī)劃也是一個(gè)體系，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃等。另一類是專業(yè)性規(guī)劃，如防災(zāi)救災(zāi)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。

為什么法律對(duì)規(guī)劃的問題那么重視？我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制當(dāng)然要發(fā)揮企業(yè)、法人這些市場(chǎng)主體在市場(chǎng)活動(dòng)中通過市場(chǎng)交易來配置資源的主導(dǎo)作用，同時(shí)政府的有效宏觀調(diào)控在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下也是必不可少的。規(guī)劃就是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有效開展宏觀調(diào)控的一個(gè)重要制度。水土保持工作中需要?jiǎng)訂T社會(huì)各方面的力量共同投入。作為一個(gè)對(duì)水土保持感興趣的企業(yè)，要投入水土保持工作，就需要知道什么地方要開展水土保持工作，是什么項(xiàng)目、什么內(nèi)容等，對(duì)這個(gè)地方的地形等條件都要事先有所了解。只有如此，企業(yè)主體才能有明確的預(yù)期。所以，規(guī)劃是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府一項(xiàng)非常重要的職責(zé)，是政府提供的一項(xiàng)社會(huì)公共產(chǎn)品。因此，這次水土保持法修訂，專門增加水土保持規(guī)劃一章是非常必要的。

二、關(guān)于水土流失預(yù)防的具體措施

新水土保持法對(duì)水土流失的預(yù)防作出了進(jìn)一步完善的規(guī)定。這里講的具體措施，包括特定區(qū)域的水土保持措施，如25度陡坡地禁止開墾，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中造成水土流失的預(yù)防措施，禁止在崩塌滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動(dòng)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的選址、選線應(yīng)避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)等。

對(duì)于水土流失預(yù)防這一章的修訂完善，主要是兩個(gè)方面：第一是在原水土保持法規(guī)定“預(yù)防為主”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”的思想，特別是在第三條明確增加了“保護(hù)優(yōu)先”的方針。第二是在原水土保持法規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案制度。

從完善水土保持方案制度上，我認(rèn)為有三個(gè)很重要的修訂：

第一，完善了水土保持方案的范圍和對(duì)象。原水土保持法將水土保持方案的適用范圍限制在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)，范圍限制是比較嚴(yán)的。另外，原水土保持法對(duì)水土保持方案制度的適用對(duì)象，也作了明確規(guī)定，即包括鐵路、公路、水工程建設(shè)及開辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型工業(yè)企業(yè)。這次修訂是在原來的基礎(chǔ)上擴(kuò)大范圍，即除了原來規(guī)定的山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以外，同時(shí)還明確要在水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域，開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位要編制水土保持方案。雖然擴(kuò)大了范圍，但仍然有一個(gè)前提，就是要在水土保持規(guī)劃確定的、容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域。

1991年制訂水土保持法時(shí)，我隨全國人大法律委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)同志，以晉陜蒙接壤地區(qū)為重點(diǎn)開展立法調(diào)研，從山西柳林到陜北，從榆林到現(xiàn)在的鄂爾多斯 （當(dāng)時(shí)的東勝），然后從包頭回京。當(dāng)時(shí)，晉陜蒙接壤地區(qū)因重化工基地建設(shè)而造成的水土流失非常嚴(yán)重。所以就提出編制水土保持方案，控制工程建設(shè)中的水土流失，范圍主要限制在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)。

通過水土保持法20年施行情況來看，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成較嚴(yán)重水土流失的區(qū)域已經(jīng)不限于此了。

我是上海知青，1968年中學(xué)畢業(yè)以后“上山下鄉(xiāng)”到黑龍江生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，在“北大荒”生活工作了10年。兩年以前，我回了趟“北大荒”。大家都知道東北黑土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件是最好的。但是我回去以后發(fā)現(xiàn)原來水土條件最好的黑土地地區(qū)，也有水土流失的現(xiàn)象。這說明將水土保持方案限制在原來的區(qū)域是不夠的。從項(xiàng)目類型來說，也不應(yīng)限于原來的修鐵路、修公路、開礦山等。比如房地產(chǎn)項(xiàng)目，在一些特殊區(qū)域也會(huì)帶來水土流失。所以，新水土保持法對(duì)水土保持方案編報(bào)范圍和對(duì)象作了進(jìn)一步的完善。

第二，完善了水土保持方案的審批。當(dāng)年制訂水土保持法時(shí)，還沒有行政許可法，因此在水土保持方案制度設(shè)計(jì)過程當(dāng)中，就把水土保持方案作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一個(gè)組成部分，也就是說環(huán)境影響評(píng)價(jià)當(dāng)中，如果涉及水土保持問題，水土保持方案就必須經(jīng)過水行政主管部門的同意。但是法律規(guī)定很清楚，這個(gè)組成部分具有相對(duì)獨(dú)立性，是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的程序。由于沒有行政許可法，水土保持法也沒有明確水土保持方案是否為一項(xiàng)單獨(dú)的行政許可。因此，在這次法律修訂過程中，有些部門有不同意見，他們認(rèn)為，根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的規(guī)定，水土保持方案審查只是整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批當(dāng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)。

經(jīng)過反復(fù)研究，我們認(rèn)為，當(dāng)年在制訂環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的時(shí)候，從國家環(huán)境保護(hù)制度延續(xù)過程來看，當(dāng)時(shí)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)文件，最主要考慮的還是側(cè)重于污染防治方面，即水、氣、噪聲污染等。水土保持工作專業(yè)性很強(qiáng)，根據(jù)國務(wù)院“三定”規(guī)定，水土保持工作是水行政主管部門的職責(zé)。根據(jù)這些情況，我們認(rèn)為應(yīng)該通過這次修訂，進(jìn)一步在法律上明確建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分，它本身可以構(gòu)成一個(gè)單獨(dú)的行政許可。

第三，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制和審批辦法，法律授權(quán)由國務(wù)院水行政主管部門制訂。這是體現(xiàn)“預(yù)防為主”方針的一個(gè)重要內(nèi)容。

劉寧副部長在2011年全國水土保持工作會(huì)議上所作的《深入貫徹新水土保持法，努力實(shí)現(xiàn)“十二五”水土保持新跨越》的報(bào)告使我很受啟發(fā)。他講到下一步水土保持工作，要從事后治理向事前預(yù)防進(jìn)行戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)移。我覺得這非常重要，也非常正確。要通過這個(gè)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移來遏制人為水土流失的擴(kuò)大。新水土保持法對(duì)水土保持方案制度的完善，也是從這方面考慮的。

這次水土保持法修訂的立法調(diào)研是2011年在河南、山西進(jìn)行的，重走了當(dāng)年的路線。從西部大開發(fā)這幾年的情況來看，水土保持工作取得了很大成績(jī)。但是隨著生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，應(yīng)該說人為水土流失的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。這次調(diào)研考察了太中銀鐵路工地和大西鐵路工地。這些項(xiàng)目從總體上說，水土保持方案的編報(bào)、實(shí)施做得比較好。但隨著西部大開發(fā)的深入實(shí)施，建設(shè)規(guī)模還要繼續(xù)擴(kuò)大。在這種形勢(shì)下，怎么做到“事后治理轉(zhuǎn)向事前預(yù)防”，真正做到戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移？我認(rèn)為很重要的一點(diǎn)就是要全面貫徹實(shí)施好水土保持方案這一法律制度。

三、關(guān)于水土流失治理

新水土保持法在治理方面確實(shí)有很多亮點(diǎn)，如明確了對(duì)水土保持重點(diǎn)工程的建設(shè)和管護(hù)，明確建立水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償制度，另外也進(jìn)一步鼓勵(lì)和支持單位和個(gè)人參與水土流失的治理，同時(shí)還細(xì)化了不同類型區(qū)的水土流失治理措施，進(jìn)一步強(qiáng)化了生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的水土保持要求等。

我認(rèn)為水土流失治理這一章最核心的修訂是完善了水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度。因?yàn)檫@條規(guī)定在國務(wù)院將水土保持法的修訂草案報(bào)送全國人大常委會(huì)審議后，根據(jù)常委會(huì)組成人員的意見，作了比較大的修訂。我們就修訂草案征求了各省（自治區(qū)、直轄市）的意見，匯總各地的反饋意見時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度的意見最集中，有很多省份對(duì)草案中的這條規(guī)定提出了意見。

我也作了一些研究，根據(jù)當(dāng)時(shí)晉陜蒙重化工能源基地建設(shè)現(xiàn)狀，當(dāng)時(shí)法律委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志提出借鑒環(huán)境保護(hù)“誰污染，誰治理”的原則，堅(jiān)持在水土保持工作中實(shí)行“誰造成水土流失，誰負(fù)責(zé)治理”原則。因此，原水土保持法中實(shí)際上并沒有直接提出水土保持補(bǔ)償費(fèi)概念，只是強(qiáng)調(diào)了“誰造成水土流失誰負(fù)責(zé)治理”原則。治理是要投入的，法律上對(duì)治理投入明確規(guī)定“建設(shè)過程中發(fā)生的水土流失防治費(fèi)用，從基本建設(shè)投資中列支；生產(chǎn)過程中發(fā)生的水土流失防治費(fèi)用，從生產(chǎn)費(fèi)用中列支”。水土流失的治理專業(yè)性較強(qiáng)，并不是所有企業(yè)都能做好的。有的同志建議：如果沒有能力治理，生產(chǎn)建設(shè)單位可以通過繳納治理費(fèi)，由水行政主管部門，即負(fù)責(zé)水土保持工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織，對(duì)這些水土流失進(jìn)行治理。當(dāng)時(shí)的法律就是這么確定的，但治理費(fèi)用一定要由造成水土流失的企業(yè)來承擔(dān)。

這個(gè)制度形成以后，發(fā)揮了一定作用。隨著形勢(shì)的發(fā)展，各地在水土保持法施行工作中有了很多創(chuàng)造。如水土保持法實(shí)施條例出臺(tái)后，國務(wù)院一方面強(qiáng)調(diào)征收防治費(fèi)，同時(shí)又規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目如果損壞水土保持設(shè)施的則要補(bǔ)償。有些地方根據(jù)實(shí)施條例的這條規(guī)定，通過地方性法規(guī)明確了水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度。河南、山西這兩個(gè)省的做法就不完全一樣，名稱分別是水土保持補(bǔ)償費(fèi)和水土流失補(bǔ)償費(fèi)，但它和治理費(fèi)是分開的。國務(wù)院提交全國人大常委會(huì)審議的修訂草案中，沒有對(duì)這兩個(gè)費(fèi)用進(jìn)行區(qū)分，因此各地提出了很多意見。在修訂調(diào)研中，我們和河南省、山西省、黃委會(huì)以及市、縣各級(jí)從事水土保持工作的同志進(jìn)行了當(dāng)面的溝通。

當(dāng)年彭真委員長曾講過“立法實(shí)際上就是在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀”。這一刀怎么砍得準(zhǔn)，砍得符合最大多數(shù)群眾的利益，很重要的一點(diǎn)，就是要深入調(diào)查研究，而且要充分考慮不同的利益群體、不同的方面，進(jìn)行反復(fù)溝通和磋商。只有把情況弄得很清楚了，這一刀才能砍得準(zhǔn)。經(jīng)過調(diào)研以后，在人大法律委員會(huì)的審議過程中，這個(gè)問題基本得到了解決。

這個(gè)問題可以分為兩個(gè)層面。

第一個(gè)層面，是要明確誰造成流失誰負(fù)責(zé)治理。如新水土保持法第三十二條規(guī)定“開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成水土流失的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行治理”。這是延續(xù)原法律規(guī)定的原則。如果不治理怎么辦？新水土保持法引進(jìn)了“行政代履行”這樣一個(gè)行政強(qiáng)制性的法律制度。第五十六條明確規(guī)定“違反本法規(guī)定，開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成水土流失，不進(jìn)行治理的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門責(zé)令限期治理；逾期仍不治理的，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)”。

此外，行政強(qiáng)制法（草案）已經(jīng)全國人大常委會(huì)多次審議，其對(duì)代履行制度將作進(jìn)一步完善，這樣就解決了原來的治理費(fèi)征收問題。治理費(fèi)征收屬于行政代履行制度的范疇。

第二個(gè)層面，建立了水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度。從我們了解的情況來看，多數(shù)省份都已經(jīng)制定了相應(yīng)的辦法。這次明確水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度，是在法律層面確立并進(jìn)一步完善這一制度，具體就是在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易產(chǎn)生水土流失的其他區(qū)域，這與水土保持方案制度規(guī)定的區(qū)域是一致的，除了原水土保持法規(guī)定的“三區(qū)”以外，新擴(kuò)展的區(qū)域必須通過水土保持規(guī)劃確定。在這個(gè)范圍之內(nèi)，如果開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者是從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。法律也明確規(guī)定，這個(gè)費(fèi)用要專項(xiàng)用于水土流失的預(yù)防和治理。預(yù)防和治理由水行政主管部門來負(fù)責(zé)組織實(shí)施。同時(shí)，新水土保持法進(jìn)一步明確“水土保持補(bǔ)償費(fèi)的收取使用管理辦法由國務(wù)院財(cái)政部門、國務(wù)院價(jià)格主管部門會(huì)同國務(wù)院水行政主管部門制定”。至于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過程中和在生產(chǎn)過程中發(fā)生的水土保持費(fèi)用，按照國家統(tǒng)一的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度來處理。

四、關(guān)于水土保持監(jiān)測(cè)與監(jiān)督

針對(duì)原水土保持法水土保持監(jiān)測(cè)體系和監(jiān)督措施不夠完善的情況，本次修訂在以下方面作了完善：國務(wù)院水行政主管部門要完善全國水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全國水土流失進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)；國務(wù)院和省（自治區(qū)、直轄市）人民政府水行政主管部門，應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持監(jiān)測(cè)情況，定期對(duì)水土流失狀況、變化趨勢(shì)、造成危害，以及水土流失預(yù)防和治理情況進(jìn)行公告；縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門要加強(qiáng)水土保持監(jiān)測(cè)工作，發(fā)揮水土保持監(jiān)測(cè)工作在政府決策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公共服務(wù)中的作用，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障水土保持監(jiān)測(cè)工作經(jīng)費(fèi)；對(duì)可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備水土保持監(jiān)測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并將監(jiān)測(cè)情況定期上報(bào)當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T。

同時(shí)，為了更好地施行水土保持法，法律授予了水土保持部門監(jiān)督檢查的職權(quán)。法律規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)水土保持情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，流域管理機(jī)構(gòu)在其管轄范圍內(nèi)可以行使國務(wù)院水行政主管部門的監(jiān)督檢查職權(quán)”。水土保持的監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，有權(quán)要求被檢查的單位或者個(gè)人提供有關(guān)的文件、證照、資料。被檢查的單位和個(gè)人拒不停止違法行為，造成嚴(yán)重水土流失的，報(bào)經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)，還可以采取查封、扣押實(shí)施違法行為的工具以及施工機(jī)械、設(shè)備等。

五、關(guān)于法律責(zé)任

法律制度的核心是權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等，體現(xiàn)公正、公平的社會(huì)價(jià)值。有的同志認(rèn)為原水土保持法是個(gè)“軟”法。20多年前，水土保持機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍遠(yuǎn)沒有現(xiàn)在這么健全、完善，我們?cè)跁x陜蒙接壤地區(qū)調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)除了一些新開工的重化工生產(chǎn)基地以外，相當(dāng)一部分水土流失是坡耕地所造成的。水土流失問題并不能僅靠嚴(yán)格的、強(qiáng)硬的處罰措施來解決。因此，原水土保持法中法律責(zé)任的規(guī)定是留有余地的，是比較節(jié)制的。

中國的法律制度一定要符合中國的實(shí)際情況。隨著中國特色社會(huì)主義法律體系的形成和完善，人民群眾的民主法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，政府執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)不斷提高。在近年各類生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)規(guī)模巨大，人為水土流失防治形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻的新形勢(shì)下，新水土保持法對(duì)原水土保持法的法律責(zé)任進(jìn)行了全面修訂，由原來的9條增加到12條，其中新增了7條，修訂了5條。主要體現(xiàn)在：一是對(duì)新設(shè)定或者修訂的制度設(shè)定了法律責(zé)任，進(jìn)一步完善了法律責(zé)任體系；二是增加了對(duì)違法行為的處罰種類，加大了處罰力度，體現(xiàn)了過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t；三是完善了法律責(zé)任的履行方式，加強(qiáng)了法律責(zé)任的可執(zhí)行性和可操作性；四是與有關(guān)法律相銜接，精簡(jiǎn)了具體的治安管理處罰、刑事責(zé)任和民事責(zé)任等的規(guī)定。

新水土保持法不僅對(duì)違法行為人加大了處罰力度，而且增加了對(duì)水行政主管部門，或者是從事水土保持工作的行政主管部門本身的法律責(zé)任，我認(rèn)為這是亮點(diǎn)。新水土保持法第47條規(guī)定：“水行政主管部門或者其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門，不依法作出行政許可決定或者辦理批準(zhǔn)文件的，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對(duì)違法行為的舉報(bào)不予查處的，或者有其他未依照本法規(guī)定履行職責(zé)的行為的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”這是水土保持工作人員要承擔(dān)的法律責(zé)任，體現(xiàn)了法律權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等。一方面法律賦予了行政機(jī)關(guān)很多權(quán)力，要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，包括采取行政措施的權(quán)利。另一方面法律也對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員規(guī)定了法律責(zé)任，如果不依法行政，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

責(zé)任編輯 張金慧