兩江新區(qū)體改宜“三步走”

◎文/趙立兵

重慶兩江新區(qū)是繼上海浦東、天津濱海之后的第三個國家級經(jīng)濟新區(qū)，內(nèi)轄江北、渝北、北碚三個行政區(qū)的部分區(qū)域和三個功能區(qū)，幅員面積廣闊，行政主體多元，管理體制各異，利益格局復雜。可以說，其行政管理體制改革的成敗，對影響區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙破除程度如何，對于新區(qū)建設總體目標的順利實現(xiàn)舉足輕重。

筆者認為，兩江新區(qū)行政管理體制改革的最終方向是建立屬地政府，這一轉(zhuǎn)變過程宜分為三個階段，實施“三步走”戰(zhàn)略。

三種備選模式

經(jīng)濟新區(qū)行政管理體制改革備選模式有很多，各有優(yōu)劣，這里列舉主要的三種：

一是松散聯(lián)合模式。即區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)、功能區(qū)各自為政，獨立發(fā)展，僅保持低層次的協(xié)同合作，待時機成熟，再統(tǒng)籌考慮，調(diào)整格局，共謀發(fā)展。這種模式雖比較穩(wěn)健，推行阻力最小，但無法徹底消除行政區(qū)劃壁壘，難以進行區(qū)域整體規(guī)劃，不利于形成區(qū)域經(jīng)濟合力，與經(jīng)濟發(fā)展大勢不符，因而難以擔當歷史重任，僅見于經(jīng)濟新區(qū)籌建階段。

二是管理委員會模式。即建立作為上級政府派出機構的新區(qū)管委會，由其在政策、規(guī)劃、統(tǒng)計、宣傳等方面進行統(tǒng)籌。它的特點是管理權限高度集中，組織機構高度濃縮，機構設置側(cè)重于經(jīng)濟管理職能。這種模式有利于調(diào)動新區(qū)各行政區(qū)、功能區(qū)的積極性，推行阻力較小，有很強的過渡性質(zhì)，較適合于新區(qū)建設初期。不足的是容易造成機構重疊、職能交叉、政出多門、監(jiān)督不力、內(nèi)耗頻發(fā)的體制性弊端。

三是屬地政府模式。即按照“大部制”原則，參照國際慣例，建立健全新區(qū)黨委、人大、政府、政協(xié)“四套班子”，統(tǒng)一管轄新區(qū)經(jīng)濟建設、社會管理和公共服務事項。這種模式具有較高的行政管理權威，具備規(guī)劃統(tǒng)一、協(xié)調(diào)順暢、執(zhí)行高效、監(jiān)督有力的特點，但同時，倘若處置失當，容易產(chǎn)生機構設置臃腫、管理人員膨脹、管理幅度過大的行政管理體制痼疾，以致降低行政效率，增加管理成本。

可見，任何行政管理模式都有其優(yōu)勢，也存在著不足，需要根據(jù)實際情況綜合考慮，揚長避短，順勢而為。我們知道，兩江新區(qū)現(xiàn)階段采用了管委會模式。但由于管委會的性質(zhì)沒有明確的立法界定，不具備相應的法律地位和權限；而且隨著新區(qū)經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展和開發(fā)開放步伐的日益加快，社會事務的大幅增長，這一管理體制出現(xiàn)了諸多與實際需求不相適應的地方，特別是在上下銜接、工作協(xié)調(diào)和利益分配過程中，在人大和政協(xié)等政權建設、監(jiān)督體制機制構建和干部成長環(huán)境營造等方面，將會產(chǎn)生一定摩擦和矛盾，不利于新區(qū)健康、持續(xù)發(fā)展。

筆者認為待發(fā)展到一定階段后，兩江新區(qū)行政管理體制宜由管委會模式轉(zhuǎn)變?yōu)閷俚卣Ｊ剑凑铡按蟛恐啤痹瓌t，健全“四套班子”，調(diào)整行政區(qū)劃，重組政府機構，優(yōu)化運行機制，推進管理重心下移，以較好地適應新區(qū)開發(fā)建設新形勢。

宜實施“三步走”戰(zhàn)略

行政管理體制改革是一項長期的系統(tǒng)工程，發(fā)展階段不同，改革的重點、范圍、深度和強度都應有所差異。因此兩江新區(qū)要盡快制定改革推進路線，找準階段工作重點，明確工作突破方向，提早籌劃，分步實施，穩(wěn)步推進。

根據(jù)兩江新區(qū)10年建設規(guī)劃，筆者認為重慶兩江新區(qū)體改可分為三個階段，即:起步階段，自新區(qū)成立起3-4年時間；過渡階段，自新區(qū)成立起5-7年時間；突破階段，自新區(qū)成立起8-10年時間。根據(jù)三個不同發(fā)展階段的實際情況，應當有針對性地實施“三步走”戰(zhàn)略：

——在起步階段，實施固本強基戰(zhàn)略。這一階段，兩江新區(qū)實行的是管委會制度，其行政管理體制改革的重心應放在完善政策法規(guī)，強化管理核心，優(yōu)化運行機制，促進責權匹配，合理界定新區(qū)管委會、各行政區(qū)和功能區(qū)的職責范圍，加強新區(qū)管委會在新區(qū)開發(fā)建設中的領導核心作用，形成有利于發(fā)揮整體優(yōu)勢，避免摩擦內(nèi)耗，提高工作效率，實現(xiàn)共同發(fā)展的行政管理體制和具體運行機制，力爭在解決經(jīng)濟區(qū)域和行政區(qū)劃體制矛盾上取得突破。

——在過渡階段，實施深度整合戰(zhàn)略。此階段應進一步強化新區(qū)管委會的區(qū)域規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、經(jīng)濟發(fā)展等職能，并逐步弱化各功能區(qū)社會管理和公共服務職能，弱化行政區(qū)經(jīng)濟建設管理職能；建議成立城市建設管理、教科文衛(wèi)發(fā)展、社會綜合服務等公共事務委員會，使其與新區(qū)管委會簽署委托授權、責任契約等工作協(xié)議，發(fā)揮其在新區(qū)社會管理、公共事務方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合服務作用。同時要持續(xù)做好社會組織發(fā)展工作，增強社會力量，提倡社區(qū)自治，使政府騰出更多行政資源，集中精力搞開發(fā)，抓建設。

——在轉(zhuǎn)型階段，實施重組突破戰(zhàn)略。這階段的主要目標和任務是建立“四套班子”以及司法等機構，成立完整意義上的兩江新區(qū)政府；各行政區(qū)全部職能上繳、轉(zhuǎn)移或下放，進而取消行政區(qū)，重組為新型街道和社區(qū)；各經(jīng)濟功能區(qū)全部職能剝離，進而取消功能區(qū)設置，轉(zhuǎn)由各類開發(fā)公司在新區(qū)政府的領導、監(jiān)督和制約下行使基礎設施建設等職能；還要科學建構新型財政體制，持續(xù)優(yōu)化政府組織架構，大力壓縮經(jīng)濟管理部門，合理歸并城市建設與管理部門，綜合設置社會管理與公共服務部門，真正建設“小政府、大社會、大服務”的公共服務型政府。

現(xiàn)階段體改的五大任務

在兩江新區(qū)建設初期，行政管理體制改革可參照如下“40字管理方針”：即“政令統(tǒng)一，責權匹配；機構精簡，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)；管理規(guī)范，機制靈活；服務優(yōu)質(zhì)，保障有力；公正透明，廉潔高效”。具體言之，現(xiàn)階段主要有如下五大任務：

一是完善制度體系。要不斷修改完善《重慶兩江新區(qū)條例》,建立和完善以“新區(qū)條例”為龍頭的法律制度體系，以法律的形式來明確和調(diào)整各經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)的責權利關系。同時要加大政策研究力度，制定行政管理體制改革與創(chuàng)新方案以及中長期規(guī)劃，為今后推進深度行政管理體制改革做好理論支持和政策準備。

二是樹立領導核心。即發(fā)揮新區(qū)管委會的組織領導核心作用，強化其在制定發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、推動基礎設施建設、協(xié)調(diào)重大問題等方面的組織領導職能，維護規(guī)劃的統(tǒng)一性、權威性和嚴肅性，調(diào)動各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，探索建立重慶市政府各部門與兩江新區(qū)條塊互補、職能整合的工作機制。

三是強化大局意識。兩江新區(qū)是一個老城加新城的設計，采取的是“1+3”的管理模式。相比浦東新區(qū)和濱海新區(qū)，兩江新區(qū)起步基礎更好，但同時也面臨著更為復雜的行政管理格局，這就需要努力克服地區(qū)本位、小團體主義的干擾，樹立“大局為先”的氣度和“集體至上”的情懷，從制度設計到具體實施，都要服務、服從于兩江新區(qū)開發(fā)開放全局。

四是轉(zhuǎn)變政府職能。要全面梳理和整合兩江新區(qū)及其功能區(qū)、行政區(qū)的政府職能，按照統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡、高效的原則，依法規(guī)范各功能區(qū)、行政區(qū)政府機構設置、人員編制；深化行政審批制度改革，精簡審批程序，再造工作流程，實施“一站式”審批服務；不斷增強政府工作透明度，建立健全科學決策、高效執(zhí)行和有效監(jiān)督工作體系，確保決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。

五是促進功能延伸。一方面本著精簡、高效的原則，明確管理主體，完善職能事權，促進功能區(qū)的開發(fā)建設功能向行政區(qū)延伸，帶動行政區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展；另一方面要按照屬地化原則，加強行政區(qū)政府社會管理與公共服務職能，逐步撤銷直接從事或干預微觀經(jīng)濟活動的機構，促進行政區(qū)社會管理和公共服務職能向功能區(qū)延伸，推進統(tǒng)一的社會管理體系建設。