淺談水利工程建設(shè)管理存在的問題及解決措施

謝春全

（貴港市達(dá)開水庫管理局，廣西 貴港 537000）

隨著我國改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了適應(yīng)新時代水利建設(shè)發(fā)展與要求，我們必須進(jìn)一步深化水利工程管理體制改革。當(dāng)前，我國正逐步從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代化、多元化、科技化水利轉(zhuǎn)型，各地水利項目建設(shè)發(fā)展較快，但水利工作中普遍存在一些問題，如項目法人責(zé)任制落實不到位、招投標(biāo)管理存在問題、質(zhì)量檢測工作有待加強、工程驗收工作以及偷工減料等問題，針對存在的突出問題，要下大力氣、迎難而上，解決問題，保證水利工程管理工作健康、可持續(xù)發(fā)展。本文根據(jù)廣西貴港市達(dá)開水庫除險加固工程的經(jīng)驗與實踐，分析了水利工程建設(shè)管理存在的問題，并進(jìn)一步提出了針對性的解決措施。

1 水利工程建設(shè)管理中存在的問題

1.1 項目法人責(zé)任制落實不到位

項目法人責(zé)任制是“三項制度”的核心問題，但是部分項目法人組建不規(guī)范，甚至根本未組建項目法人，造成責(zé)任主體不明確。同時，行政干預(yù)，違反建設(shè)程序，只抓工期，不顧質(zhì)量，資金不能按時到位等問題也普遍存在。

1.2 招投標(biāo)管理不夠嚴(yán)格規(guī)范

許多工程在招投標(biāo)中，委托沒有資質(zhì)或低資質(zhì)的單位代理招投標(biāo)，從而使低資質(zhì)或無資質(zhì)的設(shè)計、施工、監(jiān)理隊伍參與工程建設(shè)，這種情況在小投資額的項目更普遍。招投標(biāo)工作不夠規(guī)范，違規(guī)操作，虛假招標(biāo)或直接發(fā)包工程導(dǎo)致部分工程存在轉(zhuǎn)包和違法分包。

1.3 水利工程建設(shè)中的“同體”問題嚴(yán)重

主要表現(xiàn)在質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)、項目法人、施工單位、監(jiān)理單位相互隸屬同一行政主管部門管理，其中監(jiān)理單位歸屬項目法人、設(shè)計單位或施工單位管理。監(jiān)理隊伍不足，素質(zhì)較低，部分人員無證上崗；監(jiān)理工作不到位，比較突出的是作假賬，不該簽的單也簽，應(yīng)該核實的不去核實。部分工程項目前期設(shè)計工作不充分，設(shè)計人員業(yè)務(wù)水平低，不能嚴(yán)格執(zhí)行強制性標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計因素考慮不到位，設(shè)計質(zhì)量不高，設(shè)計質(zhì)量缺乏有效監(jiān)督。

1.4 稽察的影響范圍相對較小，威懾能力不夠；稽察整改到位率低、監(jiān)督力度不足

部分地級市質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)還沒有完全獨立建制，政府質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的定性還不明確，質(zhì)量管理職能責(zé)任不明，質(zhì)監(jiān)人員不足，監(jiān)督缺乏規(guī)范統(tǒng)一的工作程序，缺乏必要的控制手段，存在監(jiān)督機制失靈的現(xiàn)象，質(zhì)量檢測工作有待加強。

1.5 驗收工作以及偷工減料問題

實施的建設(shè)項目多，但按規(guī)定完成竣工驗收的少；農(nóng)村飲水安全工程和灌區(qū)工程由于竣工驗收率低，已影響到項目的整體進(jìn)度和工程效益的發(fā)揮，影響到新項目的實施。工程多次轉(zhuǎn)分包，層層收管理費，工程實體資金流失，從而導(dǎo)致部分企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下偷工減料。為節(jié)約顯成本，施工不按規(guī)范操作，最終導(dǎo)致隱成本大大增加。質(zhì)量控制體系落后，有待健全，質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)。

1.6 工程資金管理問題

水利作為一項基礎(chǔ)性工程，事關(guān)整個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，必須管好、用好水利建設(shè)資金。但是，在許多地方存在地方配套、自籌資金不落實，下?lián)苜Y金層層剝皮、亂支亂用問題，嚴(yán)重影響了水利工程建設(shè)。

1.7 技術(shù)力量不夠，業(yè)務(wù)水平相對較低

一些設(shè)計或者監(jiān)理的工作基本上都是由上級業(yè)務(wù)單位來做，基層的技術(shù)人員以為有靠山，就容易產(chǎn)生惰性的思想，也導(dǎo)致了總體的技術(shù)水平遲遲徘徊不前，甚至還出現(xiàn)了下滑的趨勢。水利工程的修建，沒有主觀上的能動性，也缺乏技術(shù)上的創(chuàng)新和靈活性，生搬硬套、教條主義，從而使得一些水利工程的設(shè)計理念不夠先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)不夠合理，工程建筑物也沒有藝術(shù)性可言。對于基層的管理人員來說，因為從事灌溉管理的工作或者進(jìn)行上傳下達(dá)等的事務(wù)較多，基本上很難有時間來進(jìn)行進(jìn)修，更談不上提高技術(shù)水平了，因為缺乏實踐經(jīng)驗，對于有深度和技術(shù)性強的工作就顯得難以承擔(dān)。

2 水利工程管理的解決策略

2.1 依法規(guī)范項目法人職責(zé)

項目法人是項目建設(shè)主體，對工程項目負(fù)總責(zé)。進(jìn)一步加強對項目法人基本條件的要求和管理，建立對項目法人建設(shè)行為的考核管理制度，規(guī)范和約束項目法人的建設(shè)行為。建立健全科學(xué)、嚴(yán)密、合理的招標(biāo)預(yù)算控制價形成機制和評標(biāo)決標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和工作程序，推行合理低價中標(biāo)，防止惡意低價中標(biāo)行為，遏制轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象，加強對招標(biāo)代理機構(gòu)和評標(biāo)專家的管理。如貴港市達(dá)開水庫除險加固工程的項目法人，是由貴港市水利局指導(dǎo)達(dá)開水庫管理局組建，報經(jīng)貴港市人民政府批準(zhǔn)成立的，專門負(fù)責(zé)工程建設(shè)管理。為有效地對達(dá)開水庫除險加固工程質(zhì)量及投資進(jìn)行控制，工程建設(shè)嚴(yán)格實行項目法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制和工程建設(shè)監(jiān)理制，同時由廣西水利水電工程質(zhì)量與安全監(jiān)督中心站進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督管理。在工程施工管理過程中，項目業(yè)主嚴(yán)格按規(guī)定辦事，積極協(xié)調(diào)處理好周邊群眾關(guān)系，做好各項施工服務(wù)工作，為參建各方排憂解難。貴港市人民政府和貴港市水利局也經(jīng)常對項目法人進(jìn)行考評，有效地促進(jìn)項目法人高效、規(guī)范地履行職責(zé)。

2.2 加強監(jiān)督檢查和質(zhì)量檢測

為確保工程安全運用，并充分發(fā)揮其應(yīng)有的效益，必須做好工程監(jiān)督檢查和質(zhì)量檢測工作。業(yè)主、監(jiān)理和施工等單位應(yīng)選派具備豐富質(zhì)量管理經(jīng)驗、熟悉本工程的人員為骨干組建內(nèi)部質(zhì)量控制部門，按有關(guān)規(guī)定建立健全監(jiān)測規(guī)章制度，質(zhì)量管理人員經(jīng)業(yè)主批準(zhǔn)后不應(yīng)任意抽調(diào)。同時，要委托有資質(zhì)的專門機構(gòu)和人員負(fù)責(zé)工程質(zhì)量抽檢和檢測。在工程施工過程中發(fā)現(xiàn)工程存在隱患，應(yīng)立即上報上級主管部門，并分析其原因，及時采取相應(yīng)的措施消除隱患，處理結(jié)束后要進(jìn)行總結(jié)和匯報，形成封閉流程。如達(dá)開水庫除險加固工程在施工過程中，發(fā)現(xiàn)主壩34＃～44＃部分防滲墻與導(dǎo)墻分離段于2010年4月23日在未通知現(xiàn)場監(jiān)理見證的情況下擅自回填，而且回填灌漿的材料（目測水泥量較多）未按業(yè)主召集參建各方召開的塑性混凝土防滲心墻與壩體分離產(chǎn)生裂縫原因分析及處理專題會議精神及要求進(jìn)行摻量。監(jiān)理機構(gòu)一發(fā)現(xiàn)這種情況，就及時發(fā)出監(jiān)理通知，要求有關(guān)部門切實進(jìn)行整改，并以書面形式報監(jiān)理部備案。這樣及時的監(jiān)督檢查和質(zhì)量檢測工作，使得施工質(zhì)量得以保證，將影響施工質(zhì)量的不利因素降低到最低限度。

2.3 嚴(yán)格資金管理

水利工程屬于公益性項目，建設(shè)資金籌集來源層次多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，這就使得工程項目資金完全到位的難度加大。廣西是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，水利工程投入仍以國家補助、地方財政配套形式為主。以達(dá)開水庫的除險加固工程為例，工程概算靜態(tài)總投資14 313.87萬元，工程建設(shè)資金全部來自政府撥款，無貸款利息，工程總投資等于靜態(tài)總投資。因此，水利工程建設(shè)的資金籌集要積極落實國家各項扶持政策，積極爭取國家補助資金投入，各級地方財政也要高度重視水利工程建設(shè)，克服困難，加大投資力度，足額落實配套資金；其次，要加強水利建設(shè)資金管理，規(guī)范財經(jīng)制度，完善工程報帳制和國庫集中支付制度，嚴(yán)格審計制度，確保專項資金專帳管理、專款專用，不截留，不挪用。如達(dá)開水庫除險加固工程的設(shè)計概算就是以水利部頒發(fā)《水利工程設(shè)計概（估）算編制規(guī)定》和《水利建筑工程概算定額》（2002年）、國家計委、建設(shè)部《工程勘察設(shè)計收費管理規(guī)定》（計價格［2002］10號）等有關(guān)規(guī)定作為編制依據(jù)，并將各分項工程概算都做了編制，這樣能保證工程資金的使用更制度化，保證錢都用到急需的地方。另外，結(jié)合當(dāng)前水利改革，要進(jìn)一步拓寬融資渠道，積極吸收國企、集體、個人及其他組織集資入股，使水利工程建設(shè)走上大家共建、利益共享、全社會興辦的發(fā)展路子。

2.4 對人力資源進(jìn)行有效開發(fā)，重視培養(yǎng)行家里手

對于基層水利行業(yè)從業(yè)人員的整體素質(zhì)要予以高度重視，并且有計劃有步驟地進(jìn)行選拔和培訓(xùn)，按照崗位的需求和市場的需要進(jìn)行相應(yīng)的訓(xùn)練。同時對于在職員工也要鼓勵其進(jìn)行深造，提高整體人力資源的素質(zhì)，這樣才能達(dá)到使基層水利人才可以得到保值和增值的目的。如達(dá)開水庫除險加固工程就很注意對現(xiàn)有人力資源進(jìn)行開發(fā)利用，在項目開工前，就有意識的選派人員外出培訓(xùn)，并且在施工過程中根據(jù)需要不斷派人參加各種專業(yè)培訓(xùn)，有效地提高了現(xiàn)場管理人員的業(yè)務(wù)水平，培養(yǎng)了一批土生土長的行家里手。此外，明確分工對于現(xiàn)職的水利技術(shù)人員來說也是很重要的，使其對自己的業(yè)務(wù)方向有個清晰的認(rèn)識，對于水利工作來說，盡可能早地造就行家里手來統(tǒng)攬全局具有重要意義。如達(dá)開水庫管理單位崗位定員編制“定員級別”為3級，按此確定水庫的直接管理機構(gòu)壩首管理所管理編制定員為：單位負(fù)責(zé)、行政管理、財務(wù)與資產(chǎn)管理及水政監(jiān)察類各崗位定員（G）為 25人，運行、觀測類崗位定員（S）為15人，輔助類崗位定員（F）為5人，合計為45人。達(dá)開水庫壩首管理所管理編制定員詳細(xì)情況，見表1。

2.5 對于質(zhì)量的教育要不斷加強

百年大計，質(zhì)量第一。無論項目大小，我們都必須建立健全質(zhì)量保證體系，對于基層的水利人員要進(jìn)行質(zhì)量意識和相關(guān)的管理知識培訓(xùn)，并且建立健全完善的質(zhì)量管理體制。對于群眾自發(fā)興建的小型水利工程項目也要積極地進(jìn)行質(zhì)量管理指導(dǎo)。無論水利項目的大小都要進(jìn)行事前的專家審查論證工作，并且將可能的隱患消滅在萌芽之初，對設(shè)計中存在的不足或誤區(qū)也要及時的進(jìn)行彌補，不能因為項目小，就認(rèn)為這些相關(guān)工作可有可無。俗話說：“麻雀雖小，五臟俱全。”我們的質(zhì)量管理工作絕對不能因為是小項目就輕易忽視，如果因小而不為，那么就算一次的投資較少，可是將來投入的運行費用卻很高，使用的壽命也很短，這不也是一種浪費嗎？另外還有可能造成勞民傷財?shù)暮蠊Ｎ覀兓鶎拥乃軉挝挥袝r是需要同時具有設(shè)計、監(jiān)督、施工等各個職能的全能人才，以適應(yīng)小修小補的需要，因此必須要建立符合自身情況的質(zhì)量保證體系。如達(dá)開水庫除險加固工程就建立了完善的質(zhì)量管理體系，在施工過程中召開了多次專題會議，研究相關(guān)處理措施，使得問題在最開始的時候就得到解決。

表1 達(dá)開水庫壩首管理所管理編制各崗位定員表

3 結(jié)束語

綜上所述，當(dāng)前水利工程建設(shè)管理中存在問題較多，必須堅持科學(xué)發(fā)展觀，用新的治水思路指導(dǎo)水利工作，著力從依法規(guī)范項目法人職責(zé)、提高監(jiān)理人員素質(zhì)、建立健全施工圖審查制度、整頓規(guī)范水利建筑市場、水利工程建設(shè)資金籌集等方面進(jìn)行綜合治理，才能夠真正、有效地解決存在問題。水利工程建設(shè)管理是一門復(fù)雜、系統(tǒng)的學(xué)科，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和水利改革的不斷深化，它將得到進(jìn)一步的豐富、完善，并逐步走向規(guī)范化、制度化。

1 張立春、鞏元昕等.淺談水利工程施工管理中存在的問題及對策［J］.經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作信息，2010（2）

2 李克義.基層水利建設(shè)存在的主要問題及對策［J］.珠江現(xiàn)代建設(shè)，2006（5）