推進湖北城鄉一體化發展的戰略思考

肖娥芳,程 靜

(孝感學院經濟與管理學院,湖北孝感 432000)

湖北是中部農業大省,農村人口占總人口的60%以上,湖北的“三農”問題對其經濟發展有十分重要的影響。因此,改變目前的“城市偏向”,縮小城鄉差別及加速城鄉一體化發展進程不僅是我省廣大農民的迫切要求和推動湖北經濟快速健康發展的重大舉措,也是構建社會主義和諧社會的重要內容與實踐“三個代表”重要思想的具體體現。

一、湖北城鄉一體化發展的現狀

近年來,湖北積極響應中央號召,以工業化、城市化與市場化來指導“三農”工作,并緊緊抓住實施“兩圈一帶”戰略機遇、從戰略角度來統籌城鄉發展,通過推行農業產業化,大力發展小城鎮等一系列政策措施,積極推進城鄉一體化建設,全省社會經濟表現出較快的發展勢頭。

1.城鄉居民收入不斷上升,但差距較大的局面無明顯改觀。

由表1可以看出,近5年來湖北省城鄉居民人均收入呈上升趨勢,且城鎮居民無論收入的絕對值還是年均增長幅度都要遠大于農村居民。說明近年來湖北雖然已開始試行或推廣各種政策措施來縮小這種差距,如免征農業稅,對種糧農民實行直接補貼,對良種和農機具進行補貼,試行農業保險等,但農民的收入增長依然十分緩慢。另由表1可見,2005年至2009年湖北城鎮居民人均可支配收入分別是農村居民人均純收入的2.81、2.12、2.84、2.88、2.84倍,若再加上城鎮居民的各項補貼與福利,城鄉居民實際收入差距要遠大于公眾所看到的統計數據。表明近年來雖然政府一直在加大“三農”工作的力度,但由于種種原因湖北城鄉居民收入差距較大的局面仍無實質性改觀。

2.全省社保工作不斷加強,但城鄉社保差距仍較大。2009年年末,湖北省參加基本養老保險人數為980.7萬人,比上年增加48.6萬人。其中參保職工為709.2萬人,離退休人員271.5萬人。農村居民養老保險制度也于2009年12月30日開始啟動。參加失業保險人數為440.3萬人,比上年末增加17.2萬人。參加城鎮居民基本醫療保險人數為1810萬人,比上年新增400萬人,參保率達80%;新型農村合作醫療參合人數3714.5萬人,平均參合率達94.4%,比上年增長近6個百分點。這說明湖北城鄉社保工作在不斷加強,社保覆蓋率不斷擴大。但城鄉居民無論在人均保費水平,還是在獲得保障的保險種類上都存在較大差距,農村傳統的“自給自足”保障模式尚無根本改觀。

表1 2005-2009年湖北城鄉居民收入情況 單位:元

3.社會公共事業發展迅速,但城鄉差異明顯。我省城鄉社會公共事業發展迅速,截至2008年底,湖北省共有各級各類學校1.93萬所,電影放映單位1851個,圖書館事業機構104個,群眾文化事業機構1356個,鄉鎮文化站2013個,各種衛生機構10826個,農村醫療點22707個,社會福利事業機構4266個。但全省較大的(或較好的)醫療機構、教育機構、圖書館、電影院、體育場及其他與現代生活密切相關的公共基礎設施一般都建在城市,農村無論在基礎設施建設,還是在教育、醫療等方面都遠落后于城市。

4.城鄉居民政治權益享有程度差別顯著。受自身素質、教育狀況及宗教信仰等因素影響,湖北農民參政的機會極其有限,無論在政治權益表達的途徑上,還是表達的強度上都遠不及城鎮居民。后者憑借政治上的優勢可獲得更多資源和利益,如經濟適用房、廉租房、各種補貼等。而農民作為弱勢群體卻無法阻止一些對其不利的政策出臺,無力改變政治、經濟和社會制度上的“城市偏向”政策,這使得城鄉關系格局對農民越來越不利。例如,人民代表大會制度是中國最能體現民主權利的組織形式,十七大以前的《選舉法》卻規定選舉全國人大代表時,城市每24萬人選舉產生一個代表,而農村卻要每96萬人才能產生一個代表,占湖北人口數量絕對優勢的農民的政治話語權便被大大削弱。加上組織程度差,缺乏自身領導組織與代言人,不知該如何爭取自身權益,農民的政治話語權近乎缺失。

二、影響湖北城鄉一體化發展的障礙分析

2008年以來,城鄉一體化工作開始在湖北的鄂州等地試點,2010年將仙桃、洪湖、監利、宜都、大冶、掇刀等6個市(縣、區)納入我省城鄉一體化試點范圍,初步取得了一些成績和實踐經驗,但也存在許多障礙因素,主要表現在:

1.思想觀念障礙。主要表現為一些農民群眾思想守舊消極,對政府的一些惠民政策不支持、不理解。如湖北自2006年起實行“迎接新市民工程”,讓廣大農民工有機會真正享受到“市民”待遇,這對于長期遭受社會歧視的農民工來說,無疑是個好消息。然而這項工程在湖北8個縣市試行4年多以來,卻遭遇意料之外的“尷尬”:仍有不少農民工寧愿守著自己的農村戶口,也不愿意成為“城市人”。[1]他們思想守舊大致基于以下幾類心理:1)留戀農村的自由散漫,認為“種田最自由、進城受管束”;2)自身素質或職業技能偏低,對進城能否安居樂業缺乏信心;3)害怕失去農民的“命根子”——土地,缺乏安全感;4)寄希望于可以“搭便車”,享受政策搬遷或政府扶持。另外,部分領導干部的思想觀念也相對消極,要么過于謹小慎微,“前怕狼后怕虎”;要么過于急功近利,只看重招商引資等能帶來直接經濟利益的東西,而對城鄉一體化發展的重大意義認識不夠充分,對城鎮建設、農業勞動力轉移等工作重視也不夠。這些落后的思想觀念,無異于一道無形的障礙,阻礙了城鄉一體化發展的進程。

2.戶籍改革滯后。在戶籍管理方面,我省現行的二元戶籍制度仍未改變。雖然實行“迎接新市民工程”已有4年多,但進城多年后能落戶為新市民并享受市民待遇或者愿意獲得城市戶口的仍然只占少部分。這一方面是由于農民進城須達到各種限制標準,且戶口遷移手續繁雜,部分地區還須繳納人口增容費、城建費等高額費用,在計生管理、人口暫住、小孩入學等方面也受限頗多。如自2006年起,湖北在漢川、應城、石首和潛江等8個市縣試行“統籌城鄉就業試點工作”,該工作的核心就是讓符合條件的農民工可以落戶城鎮。但文件對落戶城鎮的條件規定相當嚴格。如必須是“在城鎮投資入股,個人投資達10萬元以上,合法經營1年以上,年盈利超過3萬元的農村戶籍勞動者”,能達到這種要求的農民工實在太少。另一方面,由于不愿放棄土地,計劃生育政策的差異,不可轉移的社會保障,缺乏“手藝”而流動性大等原因,許多農民不愿成為“城市人”。[2]這一切都讓湖北的戶籍改革推行緩慢。

3.缺乏長遠統一的科學規劃。立足長遠的科學規劃是實現資源優化配置,推動城鄉一體化發展的重要前提。但在“二元管理體制”下,我省城鄉建設長期缺乏統一的科學規劃,不僅城與鄉的規劃一直是分開的“單打一”模式,標準也大相徑庭,更缺少把城鄉作為一個整體來全盤考慮的意識和理念。特別要指出的是,作為城鄉一體化重要載體的小城鎮建設也暴露出許多不容忽視的問題。一是規劃不統一,“有新房無新貌”,不僅建筑密度高,街道臟、亂、差,交通也較落后,許多道路“晴天一身灰,雨天一身泥”,嚴重影響居民的居住環境與生活質量。二是文化、娛樂、衛生等公益事業發展滯后,許多小城鎮連綠地、公共廣場等都缺乏。三是工業區與居民區混雜,布局不合理,嚴重影響城鎮功能。四是其他規劃不合理。如垃圾中轉站與公廁、各種地下管網等基礎設施建設仍規劃滯后,道路重復開挖、房屋建好不久就拆遷的現象頻現,加之我省許多小城鎮規模偏小,功能不齊全,缺乏自身特色,其應有的集聚效應和輻射帶動能力被大打折扣。

4.農村建設籌資渠道窄、投入不足。由于地方財政普遍緊張,經費被擠占和挪用的現象頻有發生。加上某些項目本身存在不科學之處,地方建設配套資金常未能全部落實到位,各種基礎設施建設也被因此“打折扣”,如通鄉公路工程常在質量或里程上被縮水等。另外,受自身經濟基礎、地理位置、交通狀況、歷史文化等因素影響,我省農村發展對企業投資的吸引能力十分有限。農村金融機構出于效益最大化的考慮,往往重視對優良行業、優良產業、優質企業等的信貸支持,從農村吸收的資金也大半偏向于流向城市,“支援”城市建設,而對“三農”的“支援”卻很少。據湖北人行漢川市支行調查的結果,不僅吸收了該市近70%存款的各商業銀行對“三農”工作惜貸如金,就連植根于農村的農業發展銀行、農村信用社也因缺乏法律法規的強制性規定而不積極、不主動承擔相應的支農信貸責任。[3]總之,由于“銀行投得少、向上爭得少、市場籌得少”,湖北農村建設資金籌資渠道窄、投入嚴重不足。資金短缺已成為制約湖北農村經濟社會發展的重要“瓶頸”。

三、推進湖北城鄉一體化發展的對策與建議

由如上分析可知,目前湖北的發展遠未形成城鄉相互融合、相互促進的有效機制。農村居民無論在收入、社會公共事業與社會保障、政治權益等方面都與城市居民有較大差距。要改變目前的這種“城市偏向”,縮小城鄉差別并實現城鄉一體化發展,必須努力做好以下工作:

1.以科學的發展觀為指導,進一步解放思想。科學發展觀是今后相當長一段時期內我省經濟社會發展的重大方針戰略與指導思想,需要各級領導干部及廣大人民群眾認真學習領會其精神實質,并用于指導實際工作。在實際操作過程中,我們既要注重實干,又要敢于創新;既要講程序,又不能唯程序;既要按政策又不能故步自封;既要膽大作為又不胡亂為之。要盡可能地讓職責、權力與方法服務于發展需要,讓程序服務于效率需要。[4]為此,必須加大政策宣傳力度。報紙、電視、網絡、雜志等媒體要深入宣傳城鄉一體化發展的重要意義和主要內容,徹底改變文件上或口頭上重視“三農”,思想和行動上仍是“城市偏向”的局面。

2.積極穩妥地推進戶籍改革,讓戶口承載的福利分步地為農民所獲得。近年來,湖北逐步放寬了夫妻投靠、老人投靠子女、嬰兒落戶隨母隨父及投資興辦實業、購買商品房人員落戶等戶口遷移政策,并及時推出了多項利民便民措施,為進一步深化戶籍改革奠定了基礎。戶籍承載著教育、就業、醫療、住房及養老等多項福利待遇,以湖北省情來看,還涉及民族經濟社會發展等問題,情況較為復雜。所以戶籍改革不僅僅是在名義上將農民的身份從“農業戶口”更名為“非農業戶口”,還需將城鄉戶籍背后的各項福利待遇差距盡可能地縮小,真正實現戶籍權利城鄉一體化。但目前要把湖北現行的二元戶籍管理政策一下子徹底推翻是不現實的,建議實行“兩保兩新”方案,讓戶口承載的福利分步地為農民所獲得。該方案既為現有城市籍人口保留“捷徑”,讓其可以通過繼承而享有廣泛的市民權利;又為外來人口通過買房、投資和知識技能等獲得城市戶口而保留“快車道”;同時也為普通進城務工者及其家屬新辟一條易于攀登的入戶階梯,讓其隨著上臺階的過程不斷增獲各種市民權利,直至獲得與原戶籍人口相同的所有權利。“這樣既可鼓勵人口的有序流動,又可加強人口管理,也有助于實現基本公共服務均等化。”[5]

3.樹立“全域湖北”的發展理念,構建城鄉一體的科學規劃體系。從湖北全域出發,城鄉一體的科學規劃體系包括城鄉人口發展、空間布局、產業發展、公共基礎設施建設、社會事業發展與生態環境保護等多方面的統籌協調規劃。應按照“工業園區化、農民城鎮化與土地經營規模集約化”的原則,分別編制城市總體規劃、農村總體規劃、小城鎮社區建設規劃及各專項規劃等,科學合理地對城市、農村及小城鎮的人口規模、公共服務設施和基礎設施進行規劃,以增強小城鎮對人口、要素與產業的凝聚力,解決產業布局不合理及村鎮分布零散等問題。[6]在這一過程中,要盡可能地優化資源配置,克服以往城鄉規劃建設中的“馬路越寬越好、廣場越大越好、草坪越闊越好”等誤區,努力營造各項規劃相互有機銜接及協調統一的良好局面。為了確保規劃順利開展,還需進一步完善相關法律法規并加強監督,以維護規劃的嚴肅性與權威性。

4.多渠道籌集建設資金,強化城鄉公共基礎設施建設。要以創新機制為切入點,多方面、多渠道籌集城鄉建設資金,特別要解決農村建設籌資渠道窄、投入不足的問題。可以同時從以下方面著手:一是政府應進一步加大財政投入,并做好財政相關劃撥資金監管工作,保證城鄉建設資金的專款專用;二是要進一步完善對農村金融服務,通過頒布相應的法律法規來規范金融機構對“三農”工作的扶持義務;三是對各種公用設施的經營權、道路冠名權、廣告經營權等進行拍賣轉讓,吸引企業參與城鄉建設投資;四是引導有條件的農村通過發展鄉村旅游或特色農業等實現資金自籌。

另一方面,要以改善農村生產生活條件及建設生態家園為契機,不斷優化農民生活質量。通過城鎮基礎設施向農村延伸、城鎮公共服務向農村拓展的方式來達到城鄉資源共享、減少重復建設與節約資源的目的。在這一過程中,要按統一規劃布局、循序漸進的方式逐步實現城鄉水電氣、垃圾清理、防汛減災、交通通訊等設施一體化。

5.大力發展小城鎮,優化城鄉一體化發展的直接載體。小城鎮是拉動農村經濟增長及加快農業結構調整的重要“推手”,更是城市功能向農村輻射的重要“節點”。為此,必須把發展小城鎮作為帶動農村經濟社會發展的一項重大課題,既要潛心研究,又要精心組織實施。要按照“城鄉統籌、布局合理、土地集約、以大帶小”的原則,加快小城鎮的發展。既要結合實際,充分考慮各地的經濟基礎、地理條件與資源優勢,發掘潛力,合理定位,走特色發展之路;又要遵循市場規律,摒除各種制約因素,廣辟融資渠道,增強小城鎮的自我發展與壯大能力。如宜都的枝城鎮礦產資源豐富,應將其定位為資源型小城鎮,走資源發展帶動經濟發展之路;漢川的新河鎮位于交通樞紐,區位優勢明顯,應著力將其建設成商業貿易型小城鎮等。此外,要本著建設優質、服務功能完善、管理規范、環境優美的原則來完善小城鎮的社區建設,整治臟亂差現象,切實把小城鎮建設成為人口、產業、商品、信息及資源等的集聚中心。

[1] 新華網.湖北試點遭遇尷尬農民工不愿成為城市人?[EB/OL].(2008-08-13)[2011-02-05].http://news.qq.com/a/20080813/001312.htm.

[2] 海洌.湖北試點遭遇尷尬農民工為何不愿成為城市人[N].經濟參考報,2008-08-18(1).

[3] 楊華.論我國城鄉一體化進程中的社會保障法律關系[J].農村經濟,2009(7).

[4] 李津燕.湖北宜都城鄉一體化發展主要做法與啟示[J].大江周刊,2009(12).

[5] 貢森.戶籍改革新思路:戶口承載的福利可分步驟獲得.[EB/OL].(2010-06-04)[2011-02-05].http://www.hb.chinanews.com.cn/news/2010/0604/54582.html.

[6] 邢淳.成都城鄉一體化發展面臨的困難及啟示[J].合作經濟與科技,2010(1).