城市公共交通的管制及補貼問題研究

楊洋

（北京交通大學 經濟管理學院，北京 100044）

城市公共交通的管制及補貼問題研究

楊洋

（北京交通大學 經濟管理學院，北京 100044）

在分析城市公共交通管制和補貼原因的基礎上，探討了管制和補貼的分類及其改進方法，為公共交通事業的發展提供有益的指導。

管制；補貼；規模經濟；競爭性招標

1 引言

政府在公共交通領域如果追求公平的目標，則傾向于采取包括價格管制在內的諸多管制，如果追求效率目標，則傾向于放松管制。因此，管制和放松管制是一個矛盾。世界上很多城市對公共交通普遍的做法是進行價格管制，同時對公交企業的虧損進行補貼。似乎是價格管制導致了公交企業的虧損，但事實并非如此，我們需要進一步分析管制和補貼的具體原因。

2 管制和補貼的原因

（1）社會公平。公共交通作為城市重要的基礎設施，應該為城市所有居民提供優質可靠的公交服務。公平性具體表現在：為低需求區域開設公交路線；滿足老人、學生、殘疾人等弱勢群體等基本出行需求，保持他們最低的流動性。另外，公交企業提供的公交服務應該具有一定的穩定性和連續性。這些公平性特征對管制和補貼提出了相應的要求。為低需求地區開設公交路線，保證公交網絡的覆蓋率。這些地區的公交線路往往是虧損的，這需要政府財政補貼。為滿足弱勢群體的基本出行需求，許多城市政府對公交行業往往實行公交低票價管制。如果票價過高（或者超過一定界限），貧窮或弱勢家庭將無法承受，有違公平原則。如果實行低票價管制，可能會造成公交企業虧損，此時，政府對公交企業要進行虧損補貼。為了維持公交服務的穩定性和連續性，當公交服務的票款總收入低于提供服務的總成本時，政府有必要提供相應的補貼，以維持公交企業的經營。

（2）彌補市場失靈和追求效率目標。存在外部性的條件下，市場不能有效的配置資源。外部性是一個經濟主體對他人福利施加的影響，而這種影響并沒有從貨幣或市場交易中反映出來。外部性造成了資源的低效率配置，比如：過度生產或生產不足，過度消費或消費不足，這都是市場失靈的表現。

小汽車在繁忙地區的高峰時間大量使用，不僅自身需要付出一定的成本，而且還給社會造成了額外成本，表現在：不僅給社會帶來噪音、空氣污染，還包括交通擁擠造成的交通延誤和燃油成本增加，這種額外成本是由社會其他成員承擔的。這意味著小汽車得到了變相補貼，客觀上刺激了小汽車的更多使用。

公共汽車與小汽車相比，負的外部性要小得多，比如：公交汽車人均占用道路面積小，人均污染物排放量也少，更多的乘客選擇公交，會緩解城市交通擁擠和環境污染。而小汽車沒有支付全部的邊際社會成本，尤其是小汽車在擁堵地段的定價是低于邊際成本的。所以，公共交通與小汽車兩種出行方式之間的競爭不是處于同一平臺。當然最好的方法是對使用小汽車征收社會成本價格或者限制小汽車的大量使用，但是，在這些措施難以執行的情況下，對公共交通進行補貼就屬于扭轉交通市場失靈和追求效率目標的次優措施。

（3）城市公交服務的準公共產品屬性。公共產品是相對于私人產品的一個經濟學概念。需要同時符合以下兩個特征：①消費的非競爭性；②消費的非排他性。城市公交服務產品具有消費的非競爭性，還具有消費的排他性，即通過收費來區別。因此公交服務產品是介于純公共產品與私人產品之間的準公共產品。公共產品理論認為，純公共產品應該由政府提供，純私人產品應由私人部門提供，而準公共產品既可以由政府直接提供，也可以在政府給予補貼的條件下，由私人部門提供。

（4）規模經濟。美國經濟學家H.霍特林（1938）針對公用事業的定價和補貼問題提出：對于鐵路、隧道、大橋等受成本遞減規律支配的壟斷企業，應該按邊際成本收費，而不應該按平均成本收費，這樣能夠降低收費率，增大服務量，提高全民福利。但是，如果按照邊際成本定價，企業的固定成本無法得到補償，規模收益遞增的企業會出現虧損，霍特林認為政府應該從直接稅中給這些企業（因按邊際成本定價而遭受的損失）予以補貼。對于城市公共交通行業而言，是否存在顯著的規模經濟，在學術界仍然存在爭論。本文認為在特定情況下，比如：在乘客數量較多的情況下，公交才能夠獲取規模經濟。在某一條特定線路上，如果以乘客量為產出計量單位，則一輛公交車（在滿載之前）額外運送一位乘客的邊際成本是非常小的，即提供公交服務的平均成本將隨著乘客數量的增加而下降。這就意味著，如果政府對公交企業進行價格管制，使公交服務產品價格接近于其邊際成本，則必然要對企業的虧損部分進行補貼。

（5）大量的沉沒成本。比如公交場站的建設、維護，公交車輛，地鐵隧道的開通，都需要投入大量的資本，而這些資本的回收需要很長的時間，同時這些資產具有很強的專用性，它只能用來提供某種特定的服務，而不能轉移到其他領域，如果投資者退出經營，則無法取回資本。這些領域對民營資本缺乏吸引力，因此很多城市政府都對公交基礎設施進行大量的投資，從理論上講，這部分屬于對公交企業的資本補貼。

3 管制和補貼的分類

城市政府擁有一些政策工具來管制公共交通行業，包括：通過自由化改變市場維度，影響公交企業互相競爭的方式（比如：壟斷或競爭）；通過私有化改變組織和法律維度，對公交企業產權結構（國有、私有或參股）的控制和對公交企業外部組織的控制（企業的分立或者縱向一體化）；通過管制或放松管制來影響單個企業的經營維度，對市場價格、數量、質量的控制（價格上限或者報酬率管制、公交服務質量要求、公共服務合同的履行等等）。

在公交補貼方面，也有一些不同的補貼政策。根據補貼的對象，公交補貼可以分為：對公交企業的補貼和對乘客的補貼；對公交企業的補貼根據補貼用途可以再細分為“資本性補貼”和“運營性補貼”；根據票款收入的分配不同，對公交企業的補貼又可以分為兩大類：總成本補貼和凈成本補貼。（1）總成本補貼。政府一般按最低的總成本報價選擇公交企業，政府支付服務的全部成本（公交企業的成本加上合理的利潤），并承擔優惠票成本及免費出行的成本，票款的全部收入歸政府所有。（2）凈成本補貼。此時，政府按補貼額的最低報價選擇公交企業。公交企業保留票款的全部收入，政府則對優惠票價的差額部分，進行補足或者向公交企業支付固定款項（競標時規定的虧損補貼額）。有時，當公交企業提供了合約中沒有指定的服務，政府要支付給公交企業一筆相應的額外款項。提供公交服務過程中，具有運營風險（或者稱為票款收入風險），具體包括因客流量變化導致的風險和逃票或不收票的風險。這兩種補貼方式的區別在于承擔的風險不同：在總成本補貼方式下，政府承擔票款收入風險；而在凈成本補貼方式中，票款收入風險主要由公交企業承擔。

在不同的管制政策下，補貼的方式也會跟著調整。通常管制強度越低（高），補貼強度也隨之降低（增加）。按照對企業管制和補貼的強度不同，可以劃分為5種情況，具體內容見表1。

第一種情況：國企壟斷經營模式。城市政府對公共交通行業實行壟斷經營，并對公交企業進行虧損全額補貼。這種模式中管制強度最大，競爭因素最弱，對虧損全額補貼。企業缺乏管理的自主權，對成本及虧損不敏感，導致運營效率最低，補貼也會有不斷增加的趨勢。但這種模式的優勢在于：有利于建立一個高度協調的城市公交網絡，表現在：對公交線路的優化、各種交通方式的銜接、票價收入清算以及信息共享等方面。

第二種和第三種情況：本文把它們歸結為競爭性招標模式。政府在公共交通行業中放松進入管制，引入競爭因素，強調“為市場的競爭”，即不同的公交企業對經營權的競爭，而不是市場中的直接競爭。在這種模式下，補貼方式通常有總成本補貼和凈成本補貼兩種基本的方式。這種模式下，有利于提高運營效率，也能規避“市場中的競爭”的許多缺陷。但是，這種模式對政府管理機構的要求較高，比如：設計合理的競標合約，競標過程要公開公正，競爭充分等等。

第四種和第五種情況：本文把它們歸結為自由競爭模式。這種模式中政府管制強度最小，競爭最強，沒有補貼。它強調“市場中的競爭”，即不同的公交企業直接在市場中競爭。這種模式能最大限度的提高企業的運營效率，降低運營成本。但是容易造成票價上漲，虧損地區的服務減少，拉客搶客、野蠻駕駛、故意慢行等惡性競爭行為。

4 管制和補貼政策的改進

我國目前很多城市都是實行國有企業壟斷經營。隨著城市經濟的發展，小汽車數量的不斷增加，城市擁堵問題日益突出，公交優先成為解決城市擁堵問題的重要戰略。但是，一個城市能否為市民提供滿意的公共交通系統并不是一個簡單增加公交供給和控制小汽車使用的問題。公共交通能否做到低成本、方便、快捷、舒適，還在很大程度上取決于公共交通的投資、管理體制和公交企業運作效率。對我國許多城市而言，提高公交效率的一個核心手段就是打破原有的壟斷局面，增加公共交通在投資和經營方面的競爭機制，通過競爭來刺激投資者和經營者不斷地改進效率，從而為市民提供更高質量的公交服務。因此，市場化是公交行業長期發展的方向。

（1）放松產權管制，減少財政補貼。在具有自然壟斷特征的基礎網絡上仍然保持國有獨資或國有控股，在具有競爭性的業務環節上引進民間資本。在投資多元化的條件下，本來由政府承擔的融資風險、建設風險和經營風險，改由新的投資者承擔，由于準予進入的企業一般是融資能力強，風險意識強，經營業績好的民營企業，因而相應減少了政府風險，減輕了財政補貼壓力。

此外，也可以在原有的壟斷企業基礎上，進行企業重組改造。造成企業虧損的部分原因是政策性負擔，有必要剝離這種政策性負擔，為企業順利改制提供寬松的體制環境。以企業產權關系為突破口，深化企業體制改革，積極推進國有企業運營機制改革和管理體制改革，從城市公交企業的投融資體制、管理機制、價格機制等方面，做好統一協調配套的政策銜接，建立現代企業制度，促使企業自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展。

（2）放松進入管制。城市公交的每條線路都具有一定程度的自然壟斷性質，這樣可以避免同一線路的惡性競爭，維護正常的交通秩序。但這不代表城市的全部公交線路只能由某個特定企業壟斷經營。在不同線路、不同的區域，可以存在不同的公交企業，重要的問題是如何進行公交線路的合理規劃，避免線路的重疊。城市公交市場應在政府的監控下，逐步推行公交線路或區域特許經營。

可以引入輔助客運系統，比如：小公共汽車、面包車、特殊服務用車。有的小公共汽車可以有固定線路，沒有固定站點。有的小公共汽車沒有固定線路，只負責大型樞紐站或者其他站點之間的接駁。這些輔助客運系統有利于滿足不同乘客的多種交通需求，增加了交通換乘的便利程度，進一步增強公共交通的吸引力。

（3）放松價格管制。低票價管制的實行，主要是因為考慮到低收入人群的出行需求。如果能夠實現對低收入人群的出行提供直接的財力資助，低票價管制應該適當放松。比如香港的公交票價本著自由市場經濟的原則，可以自由調整（但是需要政府的審批）。此外，香港對部分低收入群體也有直接的交通補貼，香港勞工處于2007年6月推出為期一年的“交通費支援試驗計劃”，為居于元朗、屯門、北區和離島四個偏遠地區的符合特定資格的求職人士和低收入雇員，提供有時限的交通津貼，鼓勵他們求職及跨區就業。

保持價格在一定范圍內的波動，可以分不同的時間段、不同的區域、不同線路進行差別定價，合理地調整交通客流分布；公交服務可以引進多層次的價格及服務質量，更好地滿足人們出行需求的不同選擇，比如：通過站點、速度、舒適度的不同，開通普線、快線、直達線等不同類型的公交服務,相應地將票價做出調整。

（4）部分補貼用于激勵企業。公交補貼對服務、票價、乘客量都會產生影響，通常情況下認為，公交補貼將導致較低的價格，更多的服務，更多的乘客量， 但是補貼的效果受到公交企業目標的制約。公交企業的目標可以分為：追求利潤最大化、追求乘客最大化、追求社會福利最大化等。對壟斷企業的全部虧損進行補貼，不利于企業的減虧。在引入競爭的情況下，總成本補貼只是有利于企業減少運營成本，不利于企業績效的改善，凈成本補貼有利于企業的績效和成本的降低，但有爭奪乘客的激勵，容易使企業產生搶奪乘客的惡性競爭行為。可以在總成本補貼或凈成本補貼的基礎上，把部分補貼用于獎勵公交企業客運量增加、行車里程的增加、準點率、行車安全等方面。

（5）建立健全公共交通方面的法律法規。發達國家一般都制定了多部與公共交通有關的法律法規，如美國有《城市公共交通法》、《城市公共交通扶持法》、《綜合地面交通效率法》、《21世紀交通平衡法》等，法國有《交通基本法》，英國有《1985年交通法》、《1984年倫敦地區交通法》、《新交通政策》等。法律主要保障公交優先、公交規劃以及公交補貼的實現。通過立法在法律上明確公交優先的地位，明確公交扶持政策和補貼方式，為公交可持續發展創造良好的法律環境。目前，我國交通立法中已有《公路法》、《道路交通安全法》等，但還沒有出臺《城市交通法》。國務院已將《城市公共交通條例》列入今年的一類立法計劃，爭取盡早出臺。

5 小結

城市政府對公共交通領域進行管制和補貼是基于多種原因的，包括：社會公平、追求效率目標、規模經濟、沉沒成本等。對公共交通管制按照強度來劃分，可以分為五種：國有企業壟斷經營、排他性特許經營、一般性特許經營、牌照以及完全自由競爭市場。城市政府應結合本地的公交發展情況、城市交通擁堵狀況及經濟發展水平，選擇恰當的管制強度和補貼強度。

目前，我國大城市的公共交通出行分擔率平均約20%，如果希望公交系統在未來的城市交通中占有更大的比例，這就要求城市政府和公交企業將乘客的需求放在首位，逐步建立以乘客為導向的新的服務體系，選擇適合城市自身發展情況的管制政策及補貼政策。對于城市政府而言，要給公交企業一定的服務設計自主權，可以向市民提供多種模式的公共交通，而不是由主管部門決定的單一交通模式。城市政府的責任是提高公共交通在交通出行總量中所占的比重，而公交企業的責任應該是按照規定的服務質量標準，自主地對如何滿足乘客需求作出判斷并付諸實施。政府與公交企業簽訂的經營合同中，規定的公交補貼不應簡單的與服務量掛鉤，而是盡可能地與滿足乘客需求掛鉤。在補貼的數量方面，城市政府應根據實際執行的票價與城市經濟發展情況的綜合分析來確定補貼的水平。

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Study on Regulation and Subsidization of Urban Public Transport System

YANGYang
（School of Economics&Management,Beijing Jiaotong University,Beijing100044,China）

The causes for the regulation and subsidization of urban public transport system are analyzed and their classification and related improving approaches are presented.

regulation;subsidy;economy of scale;intentional competitive bidding

U121;U491.4

A

1005-152X（2011）02-0026-03

10.3969/j.issn.1005-152X.2011.02.009

2010-12-06

楊洋（1981-），男，江蘇鹽城人，北京交通大學經濟管理學院博士生，研究方向：產業經濟理論與政策。

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