臺州社會組織發展的現狀與對策

楊供法 丁素君 陳 亮

（1.臺州學院 思政部，浙江 臨海 317000；2.臺州市民政局，浙江 臺州 318000 3.臺州市民間組織管理局，浙江 臺州 318000）

臺州社會組織發展的現狀與對策

楊供法1丁素君2陳 亮3

（1.臺州學院 思政部，浙江 臨海 317000；2.臺州市民政局，浙江 臺州 318000 3.臺州市民間組織管理局，浙江 臺州 318000）

改進社會組織管理，建立有效的社會組織管理體制，是國家十二五規劃的重要任務。進入新世紀以來，臺州社會組織發展迅速，但現在遇到了政策、發展空間、運作資金、人力資源等方面的制約。臺州應以政府職能轉移為突破口，成立領導和實施政府職能轉移的專門機構，處理好政府與社會組織之間的關系。同時完善登記制度，在資金、人力以及發展政策方面加大支持力度，構建臺州社會組織管理機制，以推動社會組織的進一步發展。

社會組織；現狀；對策；臺州

“社會組織”主要是指不以盈利為目的，不擁有強制的行政權力，由一定的社會成員基于自愿和共同目標組成的，具有良好的自我運行、自我管理和自我服務的各類組織，包括社會團體、民辦非企業單位、基金會等，它們是介于政府和市場之外的“第三部門”。在20世紀，非政府組織取得驚人的發展，并逐步滲透到許多國家內部的各個領域和國際事務的方方面面，許多非政府組織甚至獲得了在聯合國的咨商地位。伴隨著全球化浪潮和改革開放的進程，我國社會組織也迅速地發展起來。根據民政部統計，到2010年底，全國各類社會組織數量43.9萬個。它們了解民間實際，在解決社會問題、緩解政府壓力等方面，具有成本低、效率高的優勢，是政府化解社會危機的“減壓閥”。

一、臺州社會組織發展的概況：成就與障礙

（一）臺州社會組織發展態勢

1、社會組織發展態勢良好。進入新世紀以來，臺州民營經濟得到了進一步發展，社會組織也出現了一個快速的發展期。2002年到2010年底，依法登記的社會組織從1969個發展到3349家，九年間增長70.09%。其中社會團體增長67.92%，民辦非企業單位增長71.75%。尤其2007—2008年間，臺州市社會組織的發展呈現出某種 “井噴”狀態，2008年社會組織數量增長高達15.7%，其中民辦非企業單位增長率竟高達26.92%。（見圖1）

2、社會組織體系初步建成。目前，臺州市的社會組織已經遍布全市城鄉，分布在工業、農業、教育、科技、文化、衛生、勞動、中介、體育、環保、社區等各個領域，初步形成了門類齊全、覆蓋廣泛的社會組織體系。

3、社會組織建設和監管之路富有特色。臺州市從實際出發，把社會組織的黨建工作作為自身建設的抓手，并把社會組織的黨建工作，納入基層黨建之中，抓出了成效，抓出了特色。椒江和黃巖創新的黨建工作模式，被省民政廳推薦為全國社會組織創先爭優的典型，在全國社會組織創先爭優推進會上，民政部李立國部長也給予充分肯定。2010年，溫嶺市個私協會也被中國個協評為全國基層個私協會黨建先進單位。

4、社會組織的作用日益凸顯。臺州市社會組織的建設和發展，不但為臺州社會提供了約3萬多個就業機會，它們聚集的大批科學技術和研究領域的專門人才，也繁榮了臺州的科技、文化和教育事業。社會組織的成熟和發展，不僅為政府轉變職能、企業深化改革和市場體系的完善創造了有利條件，也對調節臺州社會矛盾，構建和諧臺州做出了重要貢獻。

（二）臺州社會組織發展的制約因素

盡管臺州市的社會組織取得了長足的發展，但相對于社會經濟發展的需要，仍具有很大潛力。制約這種潛力充分發揮的因素主要有：

1、政策的制約。這方面集中表現在登記注冊限制過多。《社會團體登記管理條例》規定“申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意”。但社會組織在籌建中事實上很難爭取到 “業務主管單位”。不僅如此，《條例》對資金和會員數量的限制也較嚴格。隨著臺州民營經濟的發展，臺州社會多元化日益成熟，對成立社會組織進行利益表達的需求也日益迫切，因而這些帶有濃厚計劃經濟色彩的條款，顯然不能滿足臺州市社會組織發展需要了。

2、空間的制約。從社會組織發展的現狀和趨勢來看，臺州市社會組織在政策空間、運作空間以及發展空間上仍有很大的拓展潛力，“要么不被承認，要么被承認了卻無事可做”，這是臺州市許多社會組織的現狀。不被承認也好，無事可做也罷，都表明了臺州市社會組織設立和生存環境的限制過多，也表明政府相關職能向社會組織轉移遠未到位。生存和運作空間不足，成了制約臺州市社會組織進一步發展的根本原因。

3、資金的制約。社會組織能力不足的一個重要原因是資金匱乏。臺州許多的社會組織自身還沒有“造血”功能，獲取外來資金的渠道也比較少。資金的匱乏，已嚴重制約著臺州市社會組織的有效運行。

4、人力資源的制約。人力資源不足，員工流失率過高是當前臺州市社會組織普遍存在的問題，這是制約臺州市社會組織發展的又一重要原因。目前，臺州市社會組織普遍缺乏人力資源，除教育等傳統的事業單位外，新社會組織工作人員大多在2-5人。①本數據是本調研通過組抽樣調查采集的。本次調查樣本為：溫嶺、黃巖、玉環、臨海、三門、天臺共6點。每點各發問卷15份，其中行業協會5個，社團5個，非企業單位5個，收回問卷85份。（見表1）而2008年我國社會組織平均吸納就業人員11.5人。兩廂比較，差距很大。

除了人力資源數量不足外，臺州市社會組織現有的從業人員還存在著結構性問題：一是兼職多，專職小；二是“兩頭大、中間少”的啞鈴型年齡結構。在臺州市社會組織從業人員中，離退休人員和35歲以下的年輕人居多，缺乏中青年骨干。從業人員多為兼職，影響了他們從事社會工作的精力和時間投入；年齡結構老化，在一定程度上制約了社會組織的開拓創新活力。這比從業人員數量不足還要嚴重。

5、經濟發展不平衡的制約。由于臺州各地經濟發展狀況的差異，社會組織在南北分布上也呈不均衡的格局。相對較發達的南面幾個縣（市、區）社會組織數量相對較多，北邊幾個經濟欠發達縣市數量較少。（見圖2）

二、臺州社會組織發展的突破口：政府職能轉移

如前所述，社會組織運作空間狹窄，是制約臺州市社會組織進一步發展的瓶頸。打破這個瓶頸，加快政府職能轉移是根本。如果政府仍然控制著大量社會管理職能和行政資源，企業和民眾大事小事都來找政府，社會組織自然變得可有可無。一個走向成熟的臺州社會，它的發展必然是社會、政府和市場三方共贏的過程。中共十六屆六中全會早已指出，要深化行政管理體制改革，推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務。[1]今年4月，李立國部長也明確提出，要盡量把政府做不了、做不好，卻適合社會力量來做的工作盡量交給社會來做，讓渡更大的空間給社會力量來參與。[2]這些都表明，政事分開已不再是理念問題，而是政府當前的工作問題。

而隨著臺州市場經濟和民營企業的發展，臺州社會分化的進程不斷加快，各種利益關系也日趨多元化，政府提供公共服務和協調社會矛盾的能力，已越來越難以滿足社會的需要。在這樣的背景下，臺州市委、市政府準確把握住了時代和臺州社會發展的脈搏，高度重視社會管理體制的創新。臺州市各級民政部門對此也進行了長期的探索，取得了喜人的成績。2006年臺州市社會組織管理局被評為全國社會組織登記管理工作先進單位；2007年，路橋區行業協會承接政府職能轉移試點工作，制定了《關于臺州市路橋區行業協會與行政機關脫鉤的意見》，為相關的政府職能向其他社會組織的轉移提供了經驗。而近年來，在全市展開的社會組織黨組織建設中，創建了不少的社會組織黨組織建設和管理的新模式，如椒江區首創的“1+N”管理體制，①所謂“1+N”，即以區新社會組織黨工委為核心的社會組織黨建工作運行機制。“1”代表區社會組織黨工委，“N”指社會組織業務主管部門的黨組織。為確保臺州市社會組織正確的政治方向，有效實現社會組織內部治理提供了有力的組織保障。而這些為臺州市展開政府職能轉移奠定了較為堅實的基礎。

為了順利實施政府職能轉移，臺州市要抓緊做的工作，一是成立“政府職能轉移委員會”，由市委市政府主要負責人牽頭，組織各相關部門清理不適應臺州社會組織發展的政策法規；結合行政審批制度改革，對現有職能進行梳理，該收的收、該放的放。前期梳理和轉移的重點可放在公益服務、社會事務、文化體育、慈善救濟等領域。二是在此基礎上，嚴格定編定員，促使部門把應該轉移且可以轉移的職能轉移給社會組織；同時，要求各社會組織根據自身的條件和發展目標，明確提出需要且有能力履行服務社會的職能。在此基礎上，召集“政社協調會”，把屬于社會組織或可以由社會組織承擔的職能轉移或委托給社會組織。三是成立全市專門的社會組織服務機構，歸屬民政部門，統一為社會組織提供服務。新成立的“社會組織服務機構”要立足服務，保障社會組織的自主性、獨立性，提高社會組織的服務能力。

三、臺州社會組織發展的其他措施：登記政策、人才培養和籌資渠道

其一，放寬社會組織設立條件，強化民政部門工作。由上可知，《社會團體登記管理條例》規定的社會組織設立登記的門檻過高，相比之下，一些較為發達的國家和地區，準入條件則要寬松得多。如在首批會員數量上，匈牙利只要求10人，德國只要求7人，許多國家僅要求2人以上。注冊資金的規定也只具象征意義，如臺灣的申請注冊資金，僅為新臺幣135元及21元郵票三張即可成立。[3]

設立社會組織過高的門檻，使大量襁褓中的社會組織要么滯留于申請半途直至夭折，要么“非法存在”于“地下”。從臺州市情況看，除已登記和未登記但備案的社會組織納入了管理管道外，還有數量眾多的“草根社會組織”未納入。這些“社會組織”究竟有多少，尚難以獲得準確的數據，但參考有關學者的研究，即未登記的草根組織大約是核準登記的社會組織的30-40倍。若按此計算，臺州各類草根社會組織的數量不少于10萬個，包括形式多樣的社區服務組織、各類志愿者組織、基層健身與群眾自娛自樂組織、同鄉會、同學會、“驢友”組織等等。它們在“體制外”存在和活動，對臺州社會的穩定與和諧絕不是一件好事，明智的辦法是把他們納入“體制內”。深圳、北京的中關村的社會組織登記管理在這方面已先行一步。其基本做法是：降低社會組織設立的門檻，對有利于自主創新的社會團體、民辦非企業單位、非公募基金會等，申請人均可以直接向市民政部門申請登記。臺州市應積極跟進，加緊調整社會組織的登記政策，以便為臺州市社會組織的發展提供廣闊的政策空間。

放寬社會組織成立條件，要建立在強化民政部門工作的基礎之上。隨著登記條件的放寬，“業務主管”必將逐漸退出，社會組織的真正主管——民政部門的登記和監管工作必將大大增加，因此，民政部門的人員編制必須到位。臺州市民管局按編制應有20多人，可實際上至今僅3人，其中1人還是臨時的，這顯然不能滿足臺州市政府職能轉移和社會組織發展的需要，必須盡快加以落實。

在落實編制人員的基礎上，臺州市要加大對民政部門監管設施建設，增加對監管數字化設施的投入，抓緊建立全市社會組織數據庫，開發社會組織管理軟件，實現網絡登記、電子年審，實現社會組織登記管理的“數字化”，提高民政部門的工作效能。

其二，開拓人力資源，構建社會組織的人才培養機制。我們的調研發現，臺州市大量的人才集中在政府機關、事業單位和企業里，新社會組織的專業技術人員和管理人員則嚴重缺乏。人才分布不均衡格局的形成，根本原因在于新社會組織從業人員待遇過低。新社會組織從業人員的平均收入是企業職工的67%、事業單位的34%、機關單位職工的 31%。（見表 1）

表1 2009年臺州相關組織從業人員及其勞動報酬比較[4]

社會組織人才隊伍建設難，是個帶有普遍性的問題。為了解決這一問題，培養造就一支職業化、專業化的社會工作人才隊伍，《2010-2020國家中長期人才發展規劃綱要》（以下簡稱 《綱要》）提出，要“對社會主義市場經濟體制下各種所有制組織中的人才，堅持一視同仁，平等對待，打破人才身份、單位、部門和所有制限制”。《綱要》為促進人才資源的自由流動，提供了政策保障。但根據我們的調查，“打破人才身份等限制”并非實現人才向社會組織流動的關鍵，社會組織員工待遇低，才是社會組織人才流出多、流入少的根源。因此，建立合理公正的工資福利制度，為人才自由流動提供物質保障，才是吸引人力資源流向社會組織的動力機制。創建這種物質保障和動力機制，這是今后一段時期，臺州市在構建社會組織人才培養機制中需要解決的問題。

除了創建物質保障外，臺州市還可以在吸收社會組織的優秀人才參政議政上進行創新，比如在基層政協設立獨立的委員界別。②地方政協現有的界別大致有30多個界別，除了包括黨團，青聯、婦聯、工商聯，其他主要是以行業為界別的，還沒有以獨立的社會組織為界別。這不僅能讓政府更全面地了解臺州的社會現實，有助于科學決策，也可以給臺州市社會組織從業者提供政治發展空間。同時，臺州市還應爭取恢復臺州學院的社會工作專業招生，借助臺州學院和臺州職業技術學院的專業平臺，為臺州市社會組織的發展提供后備人才。這是臺州市構建社會組織人才培養機制的重要環節。

加快組建“孵化基地”，對臺州市社會組織的現有人才進行培訓，提高他們的工作能力。“孵化基地”是社會組織與市場交流資源的場所，也是培訓社會組織人才的重要機構。《綱要》提出，“建設一批社會工作培訓基地，加強社會工作從業人員專業知識培訓”。建造臺州市社會組織孵化大樓，組建社會組織的“孵化基地”，正是貫徹《綱要》的具體舉措，也是培養社會組織人才的重要平臺。

在微觀層面，臺州市多數社會組織并沒有明確的發展前景、沒能提供員工的培訓和發展機會，這也是社會組織從業人員流失的重要原因。因此，社會組織自身要注重組織的制度建設和文化建設，為培養人才構建良好的內部機制。

其三，拓寬社會組織經費來源渠道，構建社會組織發展的保障機制。為突破資金對臺州市社會組織發展的制約，臺州市于2009年12月登記成立了社會組織發展基金會。這是全國首家由民間出資專門設立的。基金會的成立，為促進臺州市社會組織的進一步發展提供了資金支持，但基金的主要來源還局限于企業捐贈。一般來講，社會組織的經費來源大體上有四個方面：私人付費、公共部門支付、企業捐贈和私人捐贈。根據國際非政府組織發展的經驗，來自于私人捐贈的比例越高，社會組織的生命力就越強。在美國社會組織資金來源的構成中，來自個人捐贈占82%，僅僅個人遺贈（226.6億美元）就超過了所有美國企業捐贈總額（145億美元）。[5]（見圖3）如果社會組織資金依賴企業捐資，那么，企業經濟狀況的波動，必然影響社會組織資金來源的穩定性和延續性。而且企業捐資大都帶有功利目的，社會組織資金依賴企業捐資，很可能使社會組織喪失獨立性，從而背離組建社會組織的目的。

圖3 美國社會組織資金來源結構

國際經驗值得借鑒，臺州市應從臺州經濟社會發展水平的實際出發，在穩定現有投資主體基礎上，制定減免稅等地方性優惠政策，培育和引導個人捐資群體參與社會組織的建設和運行；加大財政支持的力度，根據“權隨責走，費隨事轉，以錢養事”原則，建立政府購買服務的長效機制，為臺州市社會組織運作和發展提供資金支撐。同時，市級財政要按照相對平衡的原則，向后發地區的社會組織傾斜，對它們提供穩定的財政支持。

我們認為，臺州市社會組織的建設和發展已有一定的基礎，社會組織的運行管理也積累了比較豐富的經驗。社會組織進一步發展的思路清晰，突破口明確，對策得當。當前，全社會都在重視社會管理體制的創新，臺州市應抓住機遇，充分利用自己的探索成果和經驗，盡快達成共識，出臺文件，推動社會組織的進一步發展，保持社會組織建設和管理機制創新走在全省前列。

［1］中國共產黨十六屆六中全會關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定［N］.人民日報，2006-10-12.

［2］文麗，劉琳.對話民政部部長:讓渡更大空間給社會力量［J］.財經國家周刊，2011（7）.

［3］程明.論社會組織管理的創新［J］.中國行政管理，2008（1）.

［4］臺州市統計局.臺州統計年鑒2010年［M］.北京：中國統計出版社，2010.

［5］饒錦興.美國慈善事業發展印象［J］.社團管理研究，2011（1）.

On Current Situation and Countermeasures of Social Organizations Development in Taizhou

Yang Gongfa,Ding Sujun,Chen Liang
（School of Teaching and Research of Ideological Education and Politics Theory,Tazihou University,Linhai,Zhejiang 317000;Civil Affairs Bureau of Taizhou City,Taizhou,Zhejiang 318000;Folk Organization Administration Bureau of Taizhou City,Taizhou,Zhejiang 318000）

One of an important task of the 12th Five Plan is promoting social organization management and setting up effective management system. Though social organizations in Taizou have got fast development,they are restricted by policy,development space,capital,human resources etc.. To solve these problems, a special department needs to be set to shift government function and coordinate the relationship between social organizations and government.Besides,it needs more support on registration system, capital, HR and policy to help construct social organizations management system in Taizhou,which will promote the social organizations development.

social organization;current situation;countermeasure;Taizhou

D632；C916

A

1672-3708（2011）05-0023-05

2011-06-15

楊供法（1964－ ），男，浙江臨海人，副教授。丁素君（1962－ ），女，浙江溫嶺人。陳亮（1967－ ），男，浙江溫嶺人。