農地保護之憂

黨國英

我對農地保護前景有三憂：一憂對農地保護的認識不到位，二憂農地保護重數量輕質量，三憂保護機制有缺陷。為什么我講“農地保護”，不是講“基本農田保護”這個標準的官方說法，因為沒有視野更大的農地保護政策體系，基本農田保護的“紅線”就難守住。

近年來，不贊成基本農田保護的聲音比較大，如果提出力度更大的農地保護政策主張，估計反對的聲音更大。反對的聲音似乎主要來自學界，但在一些非正式場合，有官員也對這項政策持保留意見。反對意見的確欠妥。

以過去若干年的經驗看，我國耕地面積的確不構成農產品生產的絕對限制；真正影響農產品供應數量的是有效播種和生產面積。若農產品價格與投入之比合適，農民能見到足夠的收益，農業播種面積就會增加，管護效能也會提高，農產品就大抵會滿足供應。按我國現有耕地面積，若都能得到有效利用，農產品生產潛能的確很大。舉例來說，這兩年，山東德州市連續實現每畝耕地產出1噸糧食，若我國一半糧食生產用地達到這個水平，再加上其他土地的貢獻，糧食總產量會十分可觀，滿足我國人口高峰期的糧食需求會綽綽有余。但是，這絲毫不構成不去積極保護農地的理由。

農地除了生產農產品的功能以外，還有一種“敞地”功能。城市民眾在鋼筋混凝土建筑物的森林里生活，需要大面積的敞地來調節心理感受。這是一種公共需求。城市化水平越高，公眾的這種需求也大。有研究表明，這種需求受到抑制時，人的心理健康水平會下降。此其一。

其二，我國城市的開發強度很高，即城市圈里的敞地面積相對小，而人口密度與經濟密度很低，建設用地的利用效益不高。若到達發達國家的一般水平，我國現有城市圈的建設用地還有很大利用空間，實在沒有必要大量占用耕地搞建設。

其三，從農業生產的規律來看，土地越多，農業生產的效率越高，抵御自然災害的騰挪空間越大。土地多，可以降低對單產的要求，從而減少使用化肥農藥，少灌溉，有利于發展旱作農業，實現環境保護。我國大豆由大量出口轉為大量進口，主要原因是大豆是土地密集型農產品。農地面積短缺迫使我們追求單產水平，大豆生產就沒了比較優勢。總之，對我們這樣一個大國，農地是多多益善。

有人說，少了農地不可怕，可以通過進口解決糧食需求問題，且糧食出口大國從來沒有成功地對進口國實行過貿易禁運。這話本身不錯。但是，我們本來就不缺建設用地，為什么要再多占農地，把糧食需求的滿足交給國際市場？再者，百姓餓肚子是“快變量”，而糧食進口涉及談判、運輸，需要時間，是“慢變量”，兩者稍有銜接差錯，就是很大的社會問題。滿足糧食需求的主動權還是自己掌握好，這也是中國人對世界經濟的一種責任。

還有人說“18億畝耕地紅線”不科學，筆者對這個批評也不以為然。“18億畝”數量的確定，可能沒有嚴格的依據，但這沒有什么。保護19億畝也未嘗不可，保護17億畝也不會天塌下來。農地保護，總之是多多益善。官方為了行政的方便，自然需要一個數字作目標，18億畝的標準相對能被接受，我看算不上什么荒唐。若要相對合理，我看可以講保護一切農地，包括草原、濕地、可利用荒地、林地等等；還可以有一個數量概念，叫做保護50億畝農地。這當然是一個來自“大農業”的農地概念。

的確，建立一種“大農業”的農地概念十分必要，否則，保護“18億畝基本農田”的質量會下降。舉例來說吧。一些地方占了濕地（如灘涂、低洼草甸、河道）搞建設，說自己沒有占用基本農田，但過度占用這些土地造成干熱風頻發，小旱容易變成大旱，耕地的質量下降了。這和占用耕地沒有什么區別。有些地方在“占補平衡”中，占了優質耕地，把未利用的其他農地充作耕地，農地還是少了，耕地質量下降了。連續幾屆中央政府抓“退耕還林”，成績卓著，今后該抓濕地保護了。最好建立一種更大的農地保護概念。

農地保護需要一種機制，否則費力不見效。林權改革的成功給我們一個啟示，就是產權清晰很重要。不用害怕幾十年、乃至上百年的土地使用權界定給私人。只要規劃管理到位，私人使用權無損于土地的公益性。然而，僅僅有產權改革不夠，還需要一種來自政府對農地公共性的規劃管理。偏偏這方面的問題很大。

除了法治建設不完備這個明顯缺陷之外，中央政府相關部門的協調運作也是不小的問題。國土資源部事實上只管了耕地保護和礦產資源保護，濕地管理在國家林業局，河道管理在水利部，海洋和一些島嶼管理在國家海洋局，還有一些跨界職能在環保部，有受保護動物的荒地可能被劃為保護區，也歸了林業局。這些部門往往各司其職，協調起來很不容易。能不能讓國土部承擔更多的綜合協調職能？筆者以為很有必要。★

(作者為中國社科院農村研究所研究員）