日本大地震災害救援對后備力量應急能力建設的啟示

■ 蘭州軍區司令部動員部部長 張黎鴻

日本發生的世界有歷史記錄的第四大地震，以及接踵而至的超強海嘯并引發的波及北半球大部分國家的福島核泄漏危機，釀成世所罕見、史無前例的復合型災難。剖析日本大地震災害救援，既有初始響應迅速、專業程度較高、組織實施有序、民眾自救能力較強等值得借鑒的成功經驗，也存在救援力量不足、后續行動滯后、未能有效控局等需要吸取的教訓。人類無法抗拒自然災害的發生，但可通過未雨綢繆的積極準備，有效削弱自然災害帶來的損失。鑒此，就后備力量應急能力建設問題談三點認識。

一、日本大地震造成的巨大破壞不亞于一場戰爭啟示我們，要著眼非戰爭安全威脅明顯上升的趨勢，大力拓展后備力量急時應急職能

日本多災多難的環境和歷史，造就了民眾習慣于應對自然災害，并能泰然處之。然而，這次大地震造成的巨大破壞和帶來的嚴重后果，遠遠超出了日本政府和民眾的最壞預期。截至目前已造成2.7萬余人死亡和失蹤，東北部3個縣、400多平方公里內的幾乎所有基礎設施遭到毀滅性破壞，日本電子、汽車、制造等支柱產業也受到重創。特別是愈演愈烈的核泄漏事故給生態和經濟帶來不可估量的深重影響，日本首相菅直人稱，這次災害是二戰以來最嚴重的危機。有專家評估此次地震直接經濟損失超過5000億美元，而海灣戰爭中伊拉克和科索沃戰爭中南聯盟的直接經濟損失也僅2000多億美元。從人員傷亡、基礎設施破壞、經濟損失等方面看，重大災害帶來的惡果絕不亞于一場戰爭。我們必須站在維護國家安全發展的戰略高度，深刻認識當前所面臨的非戰爭安全威脅的多樣性、復雜性、嚴重性，切實增強加快后備力量應急能力建設的緊迫感和責任感。

（一）拓展應急職能是維護國家發展重要戰略機遇期的客觀需要。黨的十七屆五中全會強調，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期。這是黨中央在綜合分析國際國內形勢的基礎上作出的重大戰略判斷。在大仗一時打不起來的大背景下，維護國家發展重要戰略機遇期，軍隊肩負著拓展和深化軍事斗爭準備、全面提高以打贏信息化條件下局部戰爭能力為核心的完成多樣化軍事任務能力的重要使命。軍隊及其后備力量是一個整體，在共同的多樣化任務面前，作為后備力量必須充分發揮寓軍于民和地方性優勢，更多地承擔非戰爭軍事任務，努力為軍隊一心一意謀打贏創造有利條件。要突破長期以來堅持打地面戰爭、打全面戰爭鋪攤子建設應戰隊伍的思維定式，把服務經濟社會發展大局、有效應對突發事件擺到更加突出位置來抓，下大力加強應急能力建設，積極承擔急難險重任務，努力為維護國家發展重要戰略機遇期作出應有貢獻。

（二）拓展應急職能是應對非戰爭安全威脅的緊迫需要。非戰爭軍事行動已經成為國家武裝力量履行使命的基本實踐活動。特別是各類自然災害、事故災難、公共衛生等事件爆發突然、危害巨大、影響深遠，要求必須迅速形成快兵救急、精兵救難、重兵救援的有利布勢，實現有效控局。從近年來遂行應急任務情況看，第一時間到達現場、執行任務時間最長的大多是民兵預備役隊伍，充分彰顯出后備力量分布廣泛、組織健全、就地就近、反應快速的獨特優勢，具有其他武裝力量不可替代的重要地位作用。要著眼首先使用、全程使用、重點使用，把后備力量進一步打造成應急救援的戰斗隊、生命救治的醫療隊、救災物資的運輸隊、基礎設施的搶修隊和維護穩定的治安隊，使之成為區域性應急力量體系的重要基礎支撐。

（三）拓展應急職能是推進后備力量科學發展的現實需要。新世紀新階段，民兵預備役部隊面對的安全形勢、任務需求、社會環境發生了深刻變化，貫徹國防和軍隊建設主題主線要求，唯有解放思想、與時俱進、創新發展，拓展職能任務、調整建設重心、轉變發展方式，構建與安全形勢相適應、與經濟社會發展相協調、與應對突發事件相銜接的新型力量，才能跟上軍隊和地方現代化建設步伐、保持建設發展的強大生命力。當前，后備力量建設面臨一系列新情況新問題，如大而不強、建非所需的結構性矛盾比較突出，嚴重影響了后備力量職能作用的發揮。而拓展應急職能，既與肩負的使命任務相適應，也與地方所盼所需相吻合，不僅是破解建設難題、提高建設質量的重要途徑，也是轉變建設方式、實現科學發展的必然要求。

二、日本大地震凸顯專業救援隊伍的支撐性啟示我們，要著眼充分發揮后備力量的獨特優勢，抓緊構建覆蓋廣泛的民兵預備役應急力量體系

此次日本大地震的危害不僅限于地震本身，引發的海嘯毀壞了約15萬棟建筑物，使日本東北部的鐵路、公路、機場、港口、通信等基礎設施受到嚴重損毀，災難還造成至少82起火災、140萬戶家庭斷水、118萬戶家庭停電，禍不單行的又是高達7級的福島核電站泄漏。為應對這場世所罕見的復合型災難，日本先后動員10萬自衛隊員、6500名預備役軍人和1128支緊急消防援助隊投入搶險救災，災后三天內搜救出1.5萬名幸存者，并將55萬民眾疏散到2100個避難所，顯示出了日本救援力量的專業高效。但由于缺乏專業的核救援力量，致使核泄漏危機持續惡化。這些都使我們深刻地認識到專業化搶險救援隊伍在應對大規模復合型災難中的重要支撐作用。鑒此，后備力量應按照“隊伍體系化、建設規范化、訓練專業化、裝備配套化、保障機制化、使用常態化、行動戰斗化”的要求，統籌構建具有自身特色、功能多樣、種類齊全、覆蓋廣泛的應急力量體系。

首先，要調整力量結構，解決應急隊伍數量偏少的問題。充分考慮各地非戰爭安全威脅的種類、樣式和程度，合理確定后備應急力量建設的規模和結構?；擅癖涩F在的作戰、勤務保障、應急、其他四類隊伍調整為應急救援、勤務保障、防衛作戰三類，重點是調整增大應急救援類隊伍建設比重：一是加強反恐維穩力量。在繼續鞏固應急分隊市地建營、縣建連、鄉（鎮）建排的基礎上，將村級治安分隊納入反恐維穩力量加強建設，使組織觸角延伸到鄉村、社區，及時將不穩定因素和苗頭止于未萌、扼于未發。二是組建搶險救援力量。以遂行自然災害、事故災難搶險救援任務為牽引，調整組建應對地震、暴雨、山洪、冰雪、干旱、森林（草原）火災、核生化泄漏的抗震、抗洪、抗旱、防火滅火、核生化救援、醫療救護等分隊。三是充實基礎設施搶修力量。著眼快速搶修恢復與群眾生產生活密切相關的民生設施，編建相應的通信、道路、水電氣等基礎設施搶修分隊。

其次，要優化建設布局，解決地域分布不夠合理的問題。本著“任務牽引、就地就近、便于使用”的原則，合理組建各類應急隊伍，形成以大中城市、交通要道、敵社情復雜和自然災害易發地區為重點的建設格局?；擅癖鴳本S穩分隊，營（連）主要組建在市、縣政府所在地，排由過去主要組建在重點鄉鎮（街道）調整到所有鄉鎮（街道），并在重點村莊（社區、牧區）各建1支10人左右的村級治安分隊。抗震救災分隊，主要組建在地震帶上，每個市（地）各建2～3支?？购閾岆U分隊，主要組建在一些易發洪澇災害的山區和洪災多發大江大河流域，每個縣（市）各建1支。抗雪救災分隊，主要組建在高緯度和高寒地區，每個市（地）各建1～2支?？购稻葹姆株牐饕M建在長江流域以北的干旱缺水地區，每個市（地）各建2～3支。防火滅火分隊，主要組建在森林（草原）覆蓋率較高的地區和油氣管道沿線地區，每個縣（市）各建1支。核生化救援分隊，主要組建在核、生物、化工材料生產、儲存、處理的企業和油氣能源基地所在地區，每個市（地）各建1～2支。醫療救護、通信、道橋、供水、供電、供暖、燃氣設施搶修等分隊，原則上每個縣（市）各建1支，任務較重的地區視情增建。

第三，要改進編建方式，解決人員專業素質不高的問題。積極適應遂行應急處突任務需要，將基干民兵編建思路由單純按行政區域屬地配置的傳統方式，向“分專業對口編、按系統集中編、跨區域模塊編”等多元化方式轉變。本著專業對口、素質較強的原則，把有關專業分隊編建在裝備器材相通、專業技術相近的單位，充分利用地方通信、電力、醫療衛生、交通運輸等行業系統和規模型企業，實施成建制成系統編建，確保人裝結合、動用方便。對核生化救援、地震救援、抗洪搶險等專業種類多、技術性強的分隊，要打破地域界限、行業系統限制，實行跨地區、跨行業、跨系統編建，最大限度挖掘各類專業技術人才，保證力量要素齊全、單元功能完備。要針對勞動力大流動、多流向的特點，增編一定比例的機動兵員，并健全完善動態管理信息系統，確?！熬幍脤?、管得住、召得來、起作用”。

預備役部隊應在現行編制框架內壓縮直接作戰類部隊、增大勤務保障類部隊，將部分步兵、炮兵、高炮部隊整建制改編為工兵、防化、后勤和裝備保障等應急應戰兼容型部隊。要科學統籌民兵預備役部隊應急隊伍建設，原則上建有預備役部隊應急隊伍的地區（單位），不再組建民兵應急隊伍；在兵員分配和裝備保障上，要優先滿足預備役部隊編組需求。

三、日本大地震反映專業救援裝備器材的極端重要性啟示我們，要緊緊扭住應急能力生成的“瓶頸”問題，下大力抓好后備力量應急專業裝備器材配套建設

專業裝備保障是形成應急救援能力的重要物質技術基礎。日本非常重視各類應急救援裝備的預置預儲。據有關資料介紹，日本自衛隊抗震救災用的破拆、搜救工具裝備到中隊（連）、小隊（排）、分隊（班），80人的中隊裝備有搜索音響探知器、伸縮梯、萬能搬送具、瓦斯探測器、構造物探知器等；25人的小隊裝備有小型削巖機、背負式滅火器、吊鉤和鋼索、照明具、救助誘導棒等；10人的分隊裝備有電鋸、多用組合式破拆工具、液壓千斤頂、便攜醫藥箱等。這些專用裝備器材在救災中發揮了突出作用。當前，受地區經濟發展水平等條件影響，民兵預備役部隊應急專業裝備器材缺編較多、配套率不高。很多地區雖然建了不少應急力量，但裝備的僅是鍬鎬等一些簡易工具，遇有專業救援任務很難發揮應有作用。因此，后備力量必須依托軍地兩個渠道、發揮軍民融合的優勢，認真抓好應急裝備器材配套建設，為有效處置突發事件奠定基礎。

一是著眼整合軍地資源理清建設思路。針對后備力量擔負的反恐維穩、搶險救災、應急救援任務，依托軍地現有資源和潛力，按照“購置配備、預置儲備、預編征用”相結合的思路，堅持統籌規劃、軍民融合，需求牽引、突出重點，整合資源、提高效益的原則，省級力量整建制配備、地級力量成套配備、縣級力量重點配備，努力建成布局合理、規模適度、種類齊全、系統完善、管理規范的應急裝備保障體系。

二是采取軍地結合方式落實裝備器材。按照“專業裝備器材依托地方籌措、軍用裝備器材立足軍隊解決”的原則，采取購置配備與預編預征相結合和“急用先配、逐步完善、系統配套”的方式方法，抓緊為民兵預備役專業應急力量配備反恐維穩、抗震、抗洪、滅火、核生化救援、醫療防疫、抗旱、抗雪、防凌防汛、基礎設施搶修等10類裝備器材，其中專業裝備器材主要由地方政府納入經濟社會發展規劃、納入各級政府應急物資器材保障體系統籌解決，軍用裝備器材納入軍隊非戰爭軍事行動能力建設范疇統籌保障。

三是建立科學管裝用裝長效機制。裝備建設涉及軍隊、地方和動員系統，需要建立職責明晰、規范有序、渠道暢通的運行機制。要堅持科學管裝用裝、突出專業管裝用裝、依靠制度管裝用裝，確保裝備的完好率和配套率。按照邊建設邊使用邊形成應急能力的思路，利用配備裝備資源積極組織專業訓練演練，檢驗人裝結合水平，促進應急能力的生成與提高。