當前國防動員和后備力量建設的幾個前沿問題

■ 軍事科學院軍隊建設研究部副部長 曾凡祥 少將

在新的歷史條件下，國防動員建設越來越重要、任務越來越艱巨、領域越來越寬廣，需要研究的問題也越來越多而且越來越緊迫。目前，該領域有幾個前沿問題需要進一步思考。

一、關于政府在國防動員中的“主體地位作用”問題

經過長期的探索實踐，我國國防動員建設形成了軍隊提需求、國動委搞協調、政府抓落實的運行模式，對于促進新時期國防動員建設、扎實推進軍事斗爭準備發揮了重要作用。但從多年的實踐看，不論是提需求環節、搞協調環節，還是抓落實環節，都存在不少現實的矛盾和問題。究其原因，主要是戰爭年代傳承下來的一些做法與時代要求不相適應，國家和政府的職能難以得到有效履行，現行模式的體制優勢無法得到有效發揮，影響了國防動員的質量建設與科學發展。

強化政府的主體地位作用勢在必行。“主體地位決定主體作用。”我國憲法規定，“中華人民共和國中央軍事委員會領導全國武裝力量”，“國務院領導和管理國防建設事業”。因此，雖然國務院和中央軍委都有領導國防動員的職權，但國防動員屬國家行為,政府在國防動員中應占主導地位、起主體作用、負主要責任。長期以來，國民經濟動員一直由國家計委國防司、后由國家發改委具體負責組織協調，其他領域的動員由軍隊各總部負責。1994年后，由國家國防動員委員會統一履行國防動員職能?！胺堑洹焙螅瑖液透骷壵嗬^成立應急委員會及其辦公室，應戰和應急動員“兩個體制”明顯分離。由于國防動員的主旨是“以民保軍”，后備力量建設的實質是“寓兵于民”，沒有政府的主導，依然沿用“以軍為主、上軍下民”的傳統做法，無論是國防動員還是后備力量建設，都將難以得到有效落實。

從世界發達國家看，美國國防動員的主體一開始就在政府。上世紀初，為應對朝鮮戰爭，建立了國防動員局。在核大戰思想影響下，又建立了民防局，國家危機管理職能被分解由兩個局共同承擔。1956年，美針對兩個機構并存的弊端合二而一，將“雙軌制變成單軌制”，成立“民防與國防動員局”。1979年，時任總統卡特又并入危機管理成立聯邦緊急事務管理署，實行“三合一”，從而形成高度集中統一的危機管理體制。

在我國，國防動員的行為主體是政府而不是軍隊已是不爭的事實。比如，各級國動委的主要負責人，都由地方黨政“一把手”兼任。應當說，國防動員是各級黨委、政府的重要職能，是其責無旁貸的工作，而不是所謂盡“支援軍隊”的義務，更不能看做是擁軍的公益活動。云南的“曲靖經驗”就很有說服力。他們認為：對武裝即國防動員和后備力量建設工作，不重視的黨委是工作不完全的黨委，不重視的政府是職能不到位的政府，不重視的領導是政治上不成熟的領導。因此對武裝工作做到了“三個優先”：工作優先安排、經費優先保障、困難優先解決。

強調政府國防動員的主體地位作用，是對黨的領導的加強而不是削弱。這是長期困擾理論界的一個重大問題。政府作為國家事務的管理者和社會生活的主要組織者，是國家的行政代表，理應成為國防動員和后備力量建設的行為主體和“火車頭”，其作用是任何組織、集團和單位都無法替代的。同時，黨作為我國社會主義建設事業的領導核心，其方針原則、戰略主張、政策制度都是通過政府有關職能機構去落實、去實現的。恰恰是政府嚴格按照黨的意圖和決策去開展工作，國防動員領域的一些重大問題也正是由黨的各級組織直接實施。反之，政府的主體地位作用如果不能有效發揮，黨對國防動員建設的領導就得不到有效落實，就意味著黨的領導被削弱。

政府職能應隨著國防動員的發展而不斷優化。戰爭年代，我黨堅持動員群眾進行戰爭、依靠群眾贏得戰爭的原則，創造了無數可歌可泣的動員奇跡，并在裝備落后、物資匱乏、環境惡劣的條件下，戰勝了武裝到牙齒的強大敵人。新形勢下，國防動員的內容和方式發生了根本性變化，動員內容由簡單的人力、物資動員，拓展到人力、物資、裝備、技術、信息等諸多領域的動員；動員方式主要由靠思想發動、行政強制、無償奉獻，轉變為依法實施、責權一致、科學動員。為此，應以《中華人民共和國國防動員法》出臺為契機，完善國防動員法規制度，規范政府部門動員職能，并根據國防動員內容和方式的發展變化而適時調整優化，尤其要強化評估動員需求、統籌動員資源、協調動員行動、平衡動員利益、督導動員實施等方面職能，切實使政府工作順應國防動員的發展需要。

二、“應戰動員”與“應急動員”體制的有機銜接問題

《中華人民共和國國防動員法》指出，國防動員要與應急管理機制相銜接。應戰動員，是指國家為適應戰爭需要，把國家體制及其相應活動由平時狀態轉入戰時狀態的一系列應對措施；應急動員，是指國家在非戰爭狀態下，為應對突發事件和緊急情況而進行的人力、物力、財力動員。傳統的國防動員局限于應戰動員領域，隨著戰爭形態的演變、我軍使命任務的拓展和社會主義市場經濟的發展，不斷完善國防動員功能，實現應戰與應急動員的有機銜接，既是國防動員不可回避的重大戰略問題，又是十分緊迫的重大現實問題。

“兩個動員”有機銜接的戰略意義。一是維護國家安全與發展利益、提升國家危機管理能力的內在要求。近年來我國維穩和救災的實踐表明，提高應對各種危機和戰勝自然災害的能力，既是經濟社會發展的迫切需要，又是國防動員系統的一項重要任務。二是確保應對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務的必然要求。國防動員建設，既要堅持以應戰動員能力建設為核心，又要相應做好自然災害、事故災難和公共衛生、社會安全等重大事件的應對準備。三是提高國防動員建設效益的根本要求。傳統的應戰型國防動員，在長期相對和平的環境下，只能空等戰爭出現，如同“守株待兔”，讓大量國防資源閑置，無形中增加了國家的負擔。實現“兩個動員”有機銜接，利于科學配置國防資源，提高建設效益。四是適應國防動員系統與應急管理系統屬性功能的本質要求。無論應戰動員還是應急行動，都是統一調配人力、物力、財力等資源的非常措施，其實質都是發揮動員系統連接軍地、調配資源的作用。五是適應現代國防動員體系建設與發展趨勢的客觀要求。充分利用國防動員系統參與應對非傳統安全威脅，是世界多數國家的通行做法。比如美國，僅在1976～1988年間，為應付“民間騷亂”，就對國民警衛隊進行了128次動員。

“兩個動員”有機銜接面臨的問題和矛盾。一是應急動員與國防動員自成體系。現行的國防動員體制主要是為應戰而建立的，而應急動員主要由國家有關部委設立的抗洪搶險、抗震救災、衛生防疫等專業救援委員會及其辦事機構來承擔，兩種體制不可避免地存在職能交叉、機構重疊、行政資源浪費等問題。二是應戰應急力量建設的統籌力度不夠。由于兩大系統在力量建設與使用方面缺乏有效銜接，加之民兵、預備役部隊應急保障功能較弱，導致應戰應急力量建用脫節、各自為政、效益低下。三是應戰應急保障資源缺乏共享。國防動員系統雖然掌握大量的人力、物力、財力和科技動員資源信息，形成了雄厚的動員物質基礎，但缺乏應急應戰資源的共享機制，應急保障渠道不暢，時常導致資源閑置。

深度實現“兩個動員”有機銜接的對策。從根本上解決這個問題，應將應戰應急動員由“雙軌制”變為“單軌制”。但受大的體制制約和其他因素的影響，近期實現還面臨諸多深層次的矛盾和問題。因此，必須圍繞實現這個戰略目標，搞好統籌設計，積極推進改革，先行有機銜接，務求深度融合。總的考慮是，著眼提升國家危機管理水平、有效應對重大突發事件，首先在組織指揮、力量建設、資源保障等方面，加強國防動員系統與應急管理系統的有機銜接，爾后逐步實現兩大系統的深度融合，最終建成具有中國特色的危機管理體系。當前應注重構建五個機制：一是在組織指揮上構建互聯機制。強化政府在動員活動中的主體作用，采取“軍用民用結合、系統綜合集成”的建設思路，成立軍地聯合應戰應急指揮機構，構建軍地兼容、橫向互聯、縱向貫通的綜合信息平臺，實現國防動員與應急管理指揮信息系統的互聯互通。二是在工作運行上構建互動機制。國防動員和應急管理兩大系統所涉及的成員單位基本一致，其職能也大體相近。通過建立聯席會議制度、實行雙向兼職制度和行動需求互提制度等，理順工作關系，提高工作效率，形成應戰應急的有效銜接。三是在計劃預案上構建協調機制。按照“總體籌劃、各有側重、優勢互補”的要求，在完善國防動員和應急管理各專項預案的基礎上，扎實搞好各級各類預案的“對表”，并適時組織軍地人員參加的動員綜合演練，使應戰應急動員預案達到功能上銜接、內容上互補、任務上融合。四是在力量使用上構建共用機制。圍繞參戰支前、搶險救災和反恐維穩等多樣化軍事任務，統一對民兵、人防、交戰以及各類專業應急救援力量進行分類編組，統一構建結構優化、功能多樣、優勢互補的應戰應急動員力量體系，實現各種應戰應急力量的優化配置和資源整合，逐步形成應戰應急動員力量平時共建、急時先用、戰時共用的機制。五是在資源保障上構建共享機制。兩大系統的職能部門應按照功能兼容、聯建共用的思路，將分散在各個行業、系統的各種動員保障資源進行分類整合，區分預編、預置、預儲物資，理順保障主次關系，重點加強各類應戰裝備物資和應急救援物資、應急處置裝備和生活必需品等項保障，不斷提升綜合保障能力。

三、關于加快轉變預備役部隊戰斗力生成模式問題

預備役部隊自1983年組建以來，已經成為國防后備力量的骨干和重點，在戰略威懾、搶險救災、反恐維穩等方面發揮了重要作用。隨著戰爭形態的發展變化和社會主義市場經濟的不斷完善，目前面臨著許多新情況新問題，突出表現為“三個不相適應”：以作戰功能為主、以陸軍為主的現行預備役部隊力量結構，與以支援保障三軍聯合作戰為主的使命任務不相適應；用辦民兵的方式建設預備役部隊和傳統自我封閉式的組訓方法，與快速動員和遂行多樣化軍事任務的要求不相適應；各級動員部門唱“獨角戲”的領導模式，與預備役部隊兵種日益復雜、領導關系日益多元、建設難度日益增大的趨勢不相適應。因此，應大力推進預備役部隊戰斗力生成模式轉變。

探索在國家骨干行業中組建新型預備役部隊。胡主席指出，“把加快轉變戰斗力生成模式作為國防和軍隊建設的主線”，“把提高基于信息系統的體系作戰能力作為出發點和落腳點”。這是我們黨繼提出“一個中心”、“兩個基本點”的重大戰略思想之后，胡主席提出的國防和軍隊建設又一重大戰略思想。把“一條主線”、“兩個點”落到實處，是預備役部隊提高遂行多樣化軍事任務能力在信息化條件下的時代體現，也是預備役部隊建設必須突破的“瓶頸”性問題。鐵路、民航、電信、石油、海監等國家骨干行業和執法部門，是國家和經濟社會運行的支柱，具有人員集中、技術密集、組織嚴密、資源豐富、裝備先進等特點。從發展趨勢看，在國家部委直屬單位、中央大型企業、新型產業領域組建預備役部隊，是提升預備役部隊戰斗力的有效途徑。比如，在鐵路和航空系統組建預備役部隊，是加強我國戰略運輸力量和我軍遠程投送能力建設的重要舉措。鐵路是全國性的運輸行業，民航戰線有非常健全的協同管理機構，而且都實行半軍事化管理，適應戰時交通運輸保障需要。組建這樣的預備役部隊，將是加快轉變預備役部隊戰斗力生成模式的一個新亮點。

推進與現役部隊功能互補的預備役部隊改革。我軍預備役部隊是國家武裝力量不可或缺的重要組成部分。在經濟發展方式轉變與軍隊建設轉型的新形勢下，預備役部隊建設轉型，首先應體現在職能定位的戰略調整上。2020年前，應著眼與現役部隊的功能互補，著力推進由直接參戰為主型向支援保障為主型轉變、由全面應戰型向應戰應急銜接型轉變、由與現役部隊力量疊加型向功能互補型轉變、由過去應對戰爭的潛力儲備型向多樣化常態運用型轉變，從而優化規模布局、建設新型力量、健全體制機制、理順內外關系，不斷降低轉型中的摩擦成本，提高部隊建設和改革的效益。此外，應加強預備役部隊與現役部隊聯訓聯演，不斷增強完成多樣化軍事任務的能力。

走開軍民融合式發展路子。胡主席強調，實行軍民融合式發展，是轉變戰斗力生成模式必須走開的一條發展路子。堅持軍民融合式發展路子，既是對戰爭年代人民戰爭光榮傳統的發揚光大，又是對新世紀新階段國防動員提出的戰略要求，也是從根本上提高動員效益的客觀需要。預備役部隊實行雙重領導、履行雙重職責、推行雙重保障，本身就是軍民融合式發展的戰略產物和直接體現，必須走在全國武裝力量建設的前列。應把預備役部隊納入全軍建設與改革的整體規劃之中、深深融入經濟社會發展體系之中，充分利用國家、軍隊和地方雄厚的人才、裝備和技術資源優勢，依靠相關軍兵種部隊、依托地方行業系統，不斷獲取建設資源和發展后勁，成建制、成體系建設預備役部隊。

四、關于兵役制度改革的基本走向問題

士兵是軍隊建設的基礎，新兵征集決定著兵員質量。黨和國家對確保兵員質量始終高度重視，曾針對“十五”末期出現的“征兵難”，相繼出臺了鼓勵大學生入伍等一系列激勵政策，出現了13萬大學生積極入伍、兵員結構明顯改善的喜人局面。但在去年底，大學生參軍熱情驟然降溫，傳統兵員大省的報名與征集比例大幅下降，全國各地不同程度地出現了新一輪“征兵難”。其中既有復雜的社會因素，也有深層的制度缺陷。對此，應按照權利義務一致、公平分擔兵役的原則，調整兵役制度、優化成長環境、提高服役待遇、創新就業思路。

加大義務兵征集的強制性。國家《兵役法》規定，18歲～22歲適齡男青年，除作為家庭生活唯一勞動力和全日制在校學生外，屬于強制征集對象。2009年以來，全國高考升學率高達72.7%，考生大多已滿22歲，致使《兵役法》的規定得不到落實，高素質適齡青年入伍主要取決于個人意愿。目前，我國每年有適齡男青年5000萬左右，其中大學畢業生500多萬，按法律規定都有服兵役義務。但由于強制征集的范圍小、依法懲處難、兵役負擔不公平，導致“高素質的不好征”、“好征的素質不高”等現象。面對現行兵役制度缺陷帶來的這些深層次問題，要么公平分擔兵役義務，從法律上將高中義務教育畢業和考入高等院校的男性青年作為強制征集對象，并將義務兵服役期由兩年減為1年；要么增強軍隊吸引力、強化適齡青年參軍意愿，逐步推行全志愿兵役制，通過提高待遇、延長服役時間來吸引優秀適齡青年參軍入伍。二者思路各異、目標一致，前者求公平，后者重自愿。現階段，前者更具可行性。從長遠看后者，可考慮適時對全志愿兵役制進行預研，為今后實行以志愿兵役制為主體的義務兵與志愿兵相結合的兵役制度，或者實行全志愿兵役制進行理論準備。

營造公平的成長發展環境。目前，不同地區、不同戶籍、不同身份的適齡青年入伍待遇差別大，導致相互攀比、心理失衡，加之媒體的傳播，對全社會適齡青年參軍服役造成了負面影響。比如，同一學校、同一專業、同一班級的高校畢業生，有的直接任命為軍官，有的被直招為士官，大多只能去當義務兵，是大學生當兵熱情驟然降溫的根本原因。對策應該是，統籌考慮“三生”（大學生、國防生、軍校生）提升軍官問題。具體可采取“兩減少一增加”：減少軍校直接招收高中畢業生的數量、減少國防生和大學生畢業直接提升為軍官，增加大學生士兵直接提干和報考軍校的比例。同時，義務兵服役期滿后，可統一組織“軍中高考”，按服役表現確定加分，根據個人志愿、考試成績和政策加分，分別進入軍官學校、士官學校或地方高校深造，凡大學畢業考入軍校者學期為1年，保證高素質適齡青年沿著三種不同路徑進入軍官和士官隊伍，確保其具有相同的成長起點和發展前景。

解決長遠就業發展問題。目前，國家對退役士兵就業，往往是對城鎮籍士兵提供一次就業崗位或經費補償，農村籍戰士回鄉，導致他們深感當兵吃虧。鑒此，必須跳出安置、補償、減壓的思維模式和短視行為，把著力點放在提高就業能力、謀求長遠發展上，逐步用免費培訓替代貨幣補償、用政策引導替代指令安置?？煽紤]提供免試、免費高等教育和優惠就業等政策。比如，未考上高校的，退役后免試進入高校深造；對已經大學畢業的退役士兵，考取國家公務員時給予政策加分；對錄用退役軍人達到一定比例的各類企業給予稅收減免、事業單位給予加大經費支持，等等。此外，還可為退役士兵提供終生的短期就業培訓，提高退役士兵失業保險額度。切實做到服役一年、終生受益，一人當兵、全家光榮，一人盡義務、全家有保障，真正把以人為本落到實處。