推進“三個機制”有機銜接的幾點思考

■ 福建省國防動員委員會秘書長、省軍區參謀長 熊安東 少將

中央軍委主席胡錦濤指出：要努力實現國防動員機制與軍隊指揮體制機制、政府應急管理機制的有機銜接，增強國防動員平時應急、戰時應戰的快速反應能力。搞好“三個機制”的有機銜接，是新形勢新任務對深化拓展軍事斗爭動員準備的客觀要求，是破解國防動員建設深層次矛盾、提高軍民融合式發展效益的有益實踐，必將有力推動國防動員建設深入發展、科學發展。

一、深刻認識“三個機制”有機銜接的重要意義

“三個機制”有機銜接，是胡主席著眼國家安全發展形勢提出的重大戰略思想，是完善國防動員體制機制的重要舉措，對于我們深化思想認識、指導工作實踐具有重要意義。

“三個機制”有機銜接，是深化拓展軍隊職能使命的客觀需要。“應對多種安全威脅，完成多樣化軍事任務”，是新世紀新階段我軍歷史使命對軍隊職能提出的新要求。隨著軍隊參加抗擊自然災害、處置重大突發事件、打擊恐怖活動等非戰爭軍事行動日益增多，提高遂行多樣化軍事任務能力，越來越成為包括民兵、預備役部隊在內的武裝力量面臨的現實性要求和常態化任務。搞好“三個機制”有機銜接，既是戰時履行使命任務的堅實基礎，也是平時應對重大突發事件的客觀需要。我們必須積極適應形勢任務要求，加快職能轉變，實現由“應對戰爭”向“應急應戰一體”延伸拓展，做到無論應對當面的還是全面的、傳統的還是非傳統的多種安全威脅，都能快速反應、有效處置。

“三個機制”有機銜接，是有效提升政府應急管理能力的現實需求。從廣義上講，國防動員機制與軍隊指揮體制機制、政府應急管理機制，同屬國家危機管理的范疇——戰爭是國家危機的極端形式，三者只有功能指向上的差異，沒有根本性質的區別，都是國家應對各種重大突發事件的重要依托。搞好“三個機制”有機銜接，使軍地各種應急力量統一到政府危機管理的總體框架下，形成高效統一、要素整合、功能互補的突發事件處置平臺，增強政府應急管理能力，是形成軍地非戰爭軍事行動合力、為地方經濟社會建設和人民群眾生命財產“保駕護航”的現實需求。

“三個機制”有機銜接，是貫徹落實軍民融合式發展的重要實踐。軍民融合式發展的核心是強化對軍地現有資源的科學配置和有效整合，從而達成資源利用的最大化。“三個機制”的實施主體相同，都是政府行為；機構編成相似，均為軍地主要領導和相關部門人員；力量使用相近，所用人力、物力均可軍地通用；信息情報互通，各類危害信息均可交換共用，三者融合銜接具有堅實的理論和實踐基礎。推進“三個機制”有機銜接，就是運用軍民融合式發展理念，把政府對資源的儲備、調動與軍事系統的組織指揮有機結合起來，形成結構嚴密、運轉高效的綜合性危機應對模式，既為經濟社會建設提供有力保障，也使軍民融合式發展在內容、形式、質量、層次上得到進一步拓展和提升。

“三個機制”有機銜接，是努力推動國防動員創新發展的重要抓手。近年來，國防動員工作堅持任務牽引、狠抓重點關節、強勢有序推進，整體建設水平有了較大提升。但人員編制、辦公設施、經費保障等基礎性工作還不夠扎實，各領域、各系統發展還不夠平衡，體制機制、需求對接、法規政策等瓶頸問題還亟待解決。今年是“十二五”規劃開局之年，也是基于信息系統體系作戰動員能力建設的關鍵年份。推進“三個機制”有機銜接，就是以此為抓手，通過機構、人員、網絡、方案、物資等方面的軍地聯建聯用，推動信息支撐、要素整合、聚能增效，從而形成結構穩定、基礎穩固、平戰一體、軍民融合的國防動員體系，催生動員和保障方式變革，實現國防動員建設質的躍升。

二、科學構建“三個機制”有機銜接的主要內容

近年來國防動員工作的實踐證明，搞好“三個機制”的銜接，應重點做好以下五個方面的工作。

指揮聯席，建立順暢高效的應急指揮體系。一要建立聯合指揮機構。按照“精簡、權威、高效”的原則，在地方應急委的統一領導下，在政府防汛抗旱、森林防火、應急維穩等專項指揮機構中設置軍隊席位，建立軍地聯合指揮部，當地軍事機關和駐地部隊分管領導參加聯合指揮，重要時段派員參加聯合值班。平時狀態下，主要由政府應急辦履行信息匯總、工作協調職能，并與軍隊作戰值班室、國動委綜合辦建立專線聯系，政府應急辦和國動委綜合辦領導可實行雙向兼職。二要明晰指揮關系。按照《突發事件應對法》、《軍隊參加搶險救災條例》等有關法規，軍隊、國動委的應急機構接受聯合指揮部的指揮，受領聯合指揮部賦予的任務，與政府各職能部門建立協同關系。需要動用現役、民兵預備役人員時，由政府部門向軍事機關提出需求，軍事機關對口組織參加應急行動。三要區分工作職責。聯合指揮部中的政府成員主要負責協調政府各職能部門的應急管理行動；國動委成員主要負責各支前保障力量、保障物資的征集調度，并協調軍隊系統的應急管理行動；軍隊成員主要負責本系統內部的兵員組織和行動指揮。四要完善工作制度。軍隊、國動委和政府部門之間建立軍地聯席會議、情況通報、方案對接、協調會商等日常工作制度，平時定期聯絡、互通信息，急時迅即協調、實時對接，確保應急指揮體系常態化運行。

隊伍聯建，完善優勢互補的應急力量體系。一要搞好統籌編組。按照“需求牽引、歸口組建、合理布局”的思路，將軍地應急力量統起來抓、合起來建，重復的整合、沒有的新建、相近的加強、通用的賦予任務，形成“地方專業搶救搶修、駐軍（武警）機動馳援、基干民兵維穩控局、科技信息專家咨詢”四種力量分工明確、優勢互補的應急力量體系。二要分類靈活施訓。根據不同力量種類和任務特點，采取“基本技能崗位自訓、專業技能集中強訓、重點課題編組聯訓、結合任務聯合演訓”的方法，對軍地各應急力量遂行任務所需的業務常識、行動技能和處置要點進行強化訓練，提高應急處突能力。三要強化規范使用。按照“統一調度，對口指揮”的原則，參加應急的地方專業力量由政府職能部門組織指揮，支前保障力量根據專業特點由國動委對口辦公室和掛靠編兵單位共同組織指揮，現役、民兵預備役力量按規定程序報批后由部隊和當地軍事機關對口組織指揮。

信息聯通，構建情資共享的大情報體系。一要搞好頂層規劃設計。依據任務需求和日常辦公需要，搞好信息系統建設的整體籌劃和頂層設計，明確軍地信息系統銜接的組網方式、設備型號、技術標準和時間節點，防止一哄而上、“煙囪”林立、盲目建設。二要狠抓基礎設施建設。區分地方職能部門、國動委各辦公室和駐軍單位等各層次、各類型建設內容，明確傳輸網絡、應用系統、辦公要素等硬件設施的建設標準和型號，分級展開、分步建設，雙向引接軍隊作戰值班室和地方應急辦、海防辦、交通、測繪、氣象、水利等部門的信息資源，建立軍地信息互通和資源共享機制。三要推進系統整合改造。按照“運用先進技術、整合現有成果、吸收集成創新”的思路，統一技術體制、標準規范，整合改造各單位自建的計算機局域網，采取向上申請和租用地方傳輸信道相結合的方式，打通信息瓶頸，形成要素集成、系統融合、覆蓋齊全的綜合信息平臺。四要完善情報協作機制。著眼提高軍地情報支援協作能力，采取“市建網，縣設站，鎮編組、村定人”的辦法，建立基層民兵信息員和現場信息采集隊伍，通過移動短信平臺，收集當面空地海情況、防區社會動態和應急現場實況，實現敵情、社情、民情、災情、輿情“五情合一”、全域掌控。

物資聯供，強化規范有序的綜合保障體系。按照“政府為主、軍地結合、分類保障”的原則，建立規范有序、職責明晰的綜合保障體系。保障內容上，突出專業裝備器材、日常生活物資和經費保障。專業裝備器材，采取向上請領、政府購置、編兵單位負擔等方法，多渠道籌措解決，做到“通用裝備普遍配、急用裝備優先配、專業裝備逐年配”；日常生活物資，主要依托市場流通和軍隊社會化保障機制，搞好“采購式”、“合同式”、“協議式”保障；經費保障，按照“納入財政、滿足急需”的原則，通過政府專項撥款或建立應急儲備金制度予以保障。保障時機上，區分事前、事中、事后三個階段確定保障內容和保障方式。事前預籌預儲，按照“定類、定量、定點”的要求，突出基本的、必需的、常備的物資裝備器材；事中應急調配，依托經濟動員中心、裝備保障基地和支前物資供應站，進行緊急征集調用，把應戰儲備轉為應急調配；事后補充配備，各應急力量按照規定的戰備標準，及時請領、補充物資器材，使物資儲備常態保持應有水平。保障主體上，本著“誰使用誰保障”的原則，軍隊應急力量所需的軍用裝備器材由軍事機關配發，體制外裝備和其他物資由政府保障；民兵、預備役部隊的保障按現行政策規定予以落實，所需經費納入各級財政預算；地方專業隊伍由行業主管部門或編兵單位負責保障。

方案連接，形成系統配套的方案計劃體系。方案計劃是聯合應急的行動依據。要以國家《突發事件應對法》、《軍隊參加搶險救災條例》為依據，以地方政府應急總體預案為主體，按照“統一規劃、各有側重、互為補充”的原則，對軍隊、國動委、政府三大體系的應急措施進行對接分析，規范種類、格式和內容；對各部門、各行業的方案計劃進行整合，明確不同類型力量在不同應急行動中的投入時機、投入規模、主要任務及協同關系。同時，著眼平戰雙重需要，把搶險救災、處突維穩方案與戰時重要目標防衛、保交護路、兵員動員等方案銜接起來，形成平戰結合、綜合配套的方案計劃體系。

三、搞好“三個機制”有機銜接需重點把握的幾個問題

“三個機制”銜接課題新、涵蓋范圍廣、涉及單位多，必須強化籌劃設計，加強組織領導，注重平戰兼顧，搞好檢驗論證，確保重心不偏移、方向不偏離。

精細籌劃，頂層設計。“三個機制”銜接是一項涉及軍地多個領域、多種行動力量的復雜系統，必須在摸清現狀，搞清三者之間“交叉點”、“矛盾點”、“空白點”的基礎上，站在“保民生、保穩定、促發展”的高度來組織籌劃，進行系統思考和精細設計。根據軍隊與地方、平時與戰時、現役與民兵預備役等不同情況，明確銜接的指導思想、目標內容和方法思路，制定詳細具體的實施方案，努力把組織指揮、力量建用、情報信息、綜合保障、方案計劃等方面的銜接統起來抓、合起來建，走出一條“全系統規劃建設、分系統推進落實、跨系統銜接整合”的建設路子。

政府主導，軍地合力。應急管理是政府行為。《突發事件應對法》明確規定：縣級以上地方各級人民政府是突發事件應對工作的行政領導機關。因此，要牢固樹立“政府主導”觀念，強化政府對“三個機制”銜接的領導與管理作用，發揮政府對社會資源的組織、調配和使用職能，把軍地各方面力量充分整合起來，共同搞好“三個機制”銜接工作。各級軍事機關和駐地部隊要主動配合、積極參與，國動委系統要發揮好軍地“橋梁”、“紐帶”作用，積極協調解決指揮聯席、力量編組、信息源引接等具體問題，形成軍地各負其責、齊抓共管的合力。

平戰兼顧，著眼長遠。“三個機制”銜接，平時準備是基礎，急時應急是檢驗，戰時應戰是根本。只有以應戰任務為牽引，平時建設和應急準備才能高起點展開、大思路籌劃、深層次推進。因此，要著眼打贏信息化戰爭和應對突發事件的雙重需要，注重把應急儲備與應戰儲備、應急隊伍與應戰隊伍、應急設施與應戰設施有機結合起來，把應戰的標準要求嵌入應急各個環節、融入各項建設；堅持以應急促進應戰，通過平時參與應對各類突發事件，練指揮、練協同、練保障，提高平戰轉換能力，努力實現平時與戰時兼用、應急與應戰聯動、市場與戰場共贏。

加強演練，論證完善。訓練演練是提高軍地聯合應急能力最直接、最有效的途徑。各級領導機關應圍繞平戰轉換、重要目標防衛、軍地聯合管控等使命課題，抓好指揮、決策訓練；任務分隊應圍繞搶險救災、應急救援、反恐處突等課題，抓好技術戰術及軍地協同訓練；保障力量應圍繞物資供應、道路搶修、醫療救護等課題，抓好針對性、實案化保障訓練。同時，結合完成年度任務或參加重大救援行動，組織軍地聯合演練和跨行業、跨部門、跨系統協同訓練，完善相關方案，提高各級組織籌劃、協同指揮、臨機處置和救援保障的快速反應能力。