中國流域水資源生態補償的法律問題與對策

摘要：隨著我國經濟社會的不斷發展，水資源不足和水質污染引起的水危機已經成為許多地區可持續發展中的重要制約因素。在這種背景下，為了平衡環境、社會和經濟多元利益，尋求先進的法律機制來調節平衡、保護流域生態環境、促進流域的可持續發展已成為一種共識。開展流域水資源生態補償是實現流域上下游之間等相關方利益公平的關鍵所在。但由于我國缺乏生態補償立法和相應的制度安排，流域水資源生態補償目前仍面臨許多問題：我國流域水資源生態補償進展緩慢、法律制度滯后、部分法律法規彼此之間矛盾和相互沖突、流域水資源生態補償的法律制度缺位、立法模式不適合當今流域生態環境問題解決等。本文通過對我國有關涉水法律中存在問題的分析，提出一些有關流域水資源生態補償法律制度建設和完善的對策，以期對中國流域水資源生態補償的推進和進一步實現水資源的可持續利用有所幫助。

關鍵詞 流域水資源；生態補償；法律問題；對策研究

中圖分類號 X197 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2011）02-0066-07

隨著我國經濟社會的不斷發展，水資源不足和水質污染引起的水危機已經成為許多地區可持續發展中的重要制約因素，我國的重要流域都不同程度地出現了水土流失、水污染嚴重、生態環境繼續惡化的現象。在這種背景下，為了平衡環境、社會和經濟多元利益，尋求先進的法律機制來調節平衡、保護流域生態環境、促進流域的可持續發展已成為一種共識。開展流域水資源生態補償成為實現流域上下游之間等相關方利益公平的關鍵所在。

近些年來，我國一些流域進行了生態補償的試點并取得一定的進展，但由于缺乏生態補償立法和相應的制度安排，流域水資源生態補償目前仍面臨許多問題：我國流域水資源生態補償進展緩慢、法律制度滯后、部分法律法規彼此之間矛盾和沖突、流域水資源生態補償的法律制度缺位、立法模式不適合當今流域生態環境問題解決等［1，2］。本文通過對我國有關涉水法律中存在問題的比較分析，提出一些有關流域水資源生態補償法律制度建設和完善的對策，以期對中國流域生態補償的推進和進一步實現水資源的可持續利用有所幫助。

1 我國流域水資源管理法律制度的現狀

1.1 新《水法》有關流域管理的規定

我國1988年頒布并實施的第一部管理水事活動的《中華人民共和國水法》（以下簡稱舊《水法》），對規范水資源的開發利用、保護水環境、防止水害、促進水利事業的發展等發揮了積極作用。但是，舊《水法》僅注重對水資源的開發利用，不重視水資源的保護，導致水污染嚴重，同時舊《水法》的一些規定也過于原則，不利于操作，不適應實際的需要。針對這種情況，《中華人民共和國水法》（以下簡稱新《水法》）于2002年8月29日修訂通過，自2002年10月1日起施行。新《水法》共8章、82條，其中直接提到流域管理或流域機構管理職責的就有29條，占全文的1/3。

由于水體具有流動性，對它進行管理就要從整體角度出發，應按照流域進行統一管理。世界各國已普遍接受了以江河流域為基本單元，進行多目標開發利用的水管理模式。如1933年，美國在田納西河流域設立的田納西流域管理局就是流域管理的典型。新中國成立后，我國在長江、黃河、太湖等大江、大河、大湖恢復設立了長江水利委

① 中華人民共和國水利部網站.行政法規和法規性文件，2010-7-13。員會、黃河水利委員會、太湖流域管理局等7大流域機構，表明我國也對水資源實施流域管理。

新《水法》第12條規定：“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構，在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責。”該條文首次以法律的形式確立了流域管理機構的法律地位，規定了其管理職責，開辟了我國水資源管理的新篇章。雖然流域管理機構在我國建立已經有幾十年的歷史，流域規劃和管理工作也開展了不少，但是流域機構的法律地位也還只是在新《水法》中首次得到明確［2］。

普書貞等：中國流域水資源生態補償的法律問題與對策中國人口#8226;資源與環境 2011年 第2期新《水法》不僅在總則中明確規定我國對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，同時還分章節具體說明了水資源規劃、水資源開發利用、水資源配置和節約使用、水資源、水域和水工程的保護以及水事糾紛處理與執法監督檢查方面流域機構的職責。

新《水法》賦予流域管理機構廣泛職能，主要是規劃、監督、協調、控制等方面。具體來說包括：參與流域綜合規劃和區域綜合規劃的編制工作；審查并管理流域內水工程建設；參與擬定水功能區劃，監測水功能區水質狀況；審查流域內的排污設施；參與制訂水量分配方案和旱情緊急情況下的水量調度預案；審批在邊界河流上建設水資源開發、利用項目；制定年度水量分配方案和調度計劃；參與取水許可管理；監督、檢查、處理違法行為等。同時，新《水法》還進一步明確了有關流域管理的6個基本制度，包括取水許可制度、水資源有償使用制度、飲用水水源保護區制度、河道采砂許可制度、用水計量收費和超定額累進加價制度、用水總量控制與定額管理制度，使流域管理機構在水資源管理方面的各項職能變得具體化，體現重視水質管理，重視對節約用水的管理，尤其加大了對法律責任的規定［3］。而水資源管理也變得更易操作，是迄今對流域管理法律地位規定最明確、對流域管理機構職責規定最集中的一部水法規。

1.2 其它涉及流域水資源管理的法律法規

除了新《水法》外，我國還有幾部法律的內容涉及到水資源管理，即《中華人民共和國水污染防治法》（2008年修訂版）（以下簡稱新《水污染防治法》）、《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》） 、《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）［2］，國務院頒布的涉水行政法規主要有《水土保持法實施條例》、《水污染防治法實施細則》、《河道管理條例》、《水庫大壩安全管理條例》、《取水許可制度實施辦法》、《淮河流域水污染防治暫行條例》和《長江河道采砂管理條例》等等①。

新《水污染防治法》第15條確立了防治水污染應當按流域或者按區域進行統一規劃的原則；第26條規定：“國家確定的重要江河、湖泊流域的水資源保護工作機構負責監測其所在流域的省界水體的水環境質量狀況，并將監測結果及時報國務院環境保護主管部門和國務院水行政主管部門；有經國務院批準成立的流域水資源保護領導機構的，應當將監測結果及時報告流域水資源保護領導機構。”該條文集中體現了我國水污染防治的重大轉變，即由分散治理為主轉向集中控制與分散治理相結合，由末端治理為主轉向全過程控制、清潔生產，由單一的濃度控制轉向濃度控制與總量控制相結合，由區域管理為主轉向區域管理與流域管理相結合。

《防洪法》共有15個條款涉及流域管理，其中12個條款規定了流域管理機構在防洪和河道管理中的職責。該法確立了防洪工作按照流域或者區域實行統一規劃、分級實施，流域管理與行政區域管理相結合的制度，第39條規定確定了流域管理機構在防洪工作中的法律地位，規定了流域管理機構在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定和國務院水行政主管部門授權的防洪協調和監督管理職責。值得關注的是，《防洪法》第42、45 等條文賦予流域管理機構執法主體的地位，流域管理機構對其所轄防洪工程、行洪河道和湖泊、洪泛區和蓄洪區、水文和通信設施以及防汛備用器材、物料等擁有行政管理權，并有權對危害上述范圍內防洪安全的違法行為行使行政處罰權和行政強制措施權，這在我國的水資源管理體制上是一重大突破。

《淮河流域水污染防治暫行條例》是我國第一次為整個流域出臺的專門防治污染的行政法規。自20世紀60年代以來，淮河流域水污染范圍不斷擴大，污染程度不斷加重，惡性水污染事件頻頻發生，為了控制淮河水污染局面，國務院于1995年8月制定了該條例，以此為標志，我國的水污染防治已走出了單純按行政區域管理的模式，開始步入以流域為單元、流域與行政區域相結合的法制化管理軌道。

2 我國法律法規在流域水資源管理上存在的

問題2.1 現行流域水資源管理的法律法規之間相互矛盾和沖

突，缺乏協調性我國現行涉及流域水資源管理的法律法規之間相互矛盾和沖突，缺乏協調性，從理論和實踐上看，水土保持、水污染防治、流域防洪等都屬于流域管理的主要內容，新《水法》作為我國水法規體系的龍頭，亦應體現在水污染防治、水土保持和防洪工作中，但這四部法律實際上是由國家的不同主管部門分別起草的，其中《水法》、《水土保持法》、《防洪法》是以水行政主管部門為主起草的，《水污染防治法》則是以環保部門為主起草的，并且最后都由全國人大常委會通過，具有同等法律效力。不可否認，各部門在起草法律時必然更多考慮自身利益，根據本部門工作出發，缺乏綜合性考慮，彼此之間的目標及內容往往相互矛盾和沖突，在實際執行過程中必然出現摩擦和交叉。

一是新《水污染防治法》中規定的“統一管理與分級、分部門管理相結合”的管理體制與新《水法》中的“流域管理與區域管理相結合”相矛盾。新《水污染防治法》第8條規定:“縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理。交通主管部門的海事管理機構對船舶污染水域的防治實施監督管理。縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛生、建設、農業、漁業等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，在各自的職責范圍內，對有關水污染防治實施監督管理。”該條確定了我國水污染防治的“統一管理與分級、分部門管理相結合”的管理體制。如上述的新《水法》第12條規定確立了“流域管理與區域管理相結合的管理體制”，并確立了流域管理機構的法律地位，這也是我國迄今對流域管理法律地位規定的最明確，對流域管理機構的職責規定的最集中、最清楚的一部法律。新《水污染防治法》所確立是一種區域管理體制，而新《水法》中所確立的是流域管理體制并未得到新《水污染防治法》（2008年修訂）的確認，兩部法律之間存在著明顯的矛盾以及體制和權力上的沖突，缺乏協調性。

二是執法部門職能交叉、條塊分割，監管乏力。在世界上，對流域水資源管理控制基本上有統一立法和分別立法兩種模式。我國采取的是分別立法的模式，正是在這種分別立法模式的理念指導下，我國涉及水資源的立法沒有從整個流域的社會、經濟、自然等綜合管理角度出發，制定統一的流域法，而僅僅是從流域水資源的某一特性或價值出發來制定相關法律法規。這種立法理念上與世界立法觀念潮流相比的滯后，體現在法律制度設定上就不利于流域水資源的綜合利用和保護。我國部門立法的弊端，出現了部門利益法律化的現象，進而導致了執法部門的職能相互沖突和交叉，出現“多龍治水”的局面。在流域水資源管理中，水電部門負責水量水能的管理，環保部門負責水環境的保護與管理，國土部門負責土地開發利用。同時，對于按行政區域設立的執法管理機構，又都隸屬于地方政府，無論是水資源管理部門，還是水污染防治部門，都無法克服地方保護主義的弊病。各部門、各地區從自身利益出發，進行局部的、單一的目標規劃與管理，往往是利則相爭，害則相推，流域水資源管理在各部門和地區的相互內耗中降低了效率，得不到效益的最大化［3］。

2.2 流域水資源生態補償法律制度缺位

2.2.1 流域水資源生態補償的實踐

流域是生態系統的重要組成部分，能提供多種生態環境服務，主要表現為水土保持、水源涵養、水流調節、水質提高、景觀價值、碳固定、生物多樣性保護及關鍵生態功能保護等。流域生態補償是指有人類活動的流域經過治理， 上、中、下游生物和物質循環、能量流通和信息交流加強， 其上游治理效果可以惠及中、下游，下游治理效果惠及到中、上游。開展流域生態補償，有利于人與自然和諧發展，有利于緩解不同地區因環境資源稟賦、生態功能定位導致的發展不平衡問題、從而促進社會和諧與經濟發展。

早在1994年，我國環保總局就曾發布過一個開展建立生態補償示范的通知，并選取18個縣（市）作為示范點，征收生態補償款，到2002年補償款被作為亂收費而終止了。試驗失敗有很多原因，其中根本的原因就是收費沒有法律依據。因此，流域生態補償作為一種全新的環境經濟手段和實現流域可持續發展的制度載體，要從系統理論研究的后臺順利走上全國范圍內大規模實踐操作的前臺，必須尋求相關法律法規的支撐和保障，做到有法可依，名正言順。這項工作可從兩方面著手落實，短期內組織法律和環保專家搜尋散布于國家各大法律法規中與生態補償或流域生態補償有關的各項條款或規定，但是從長遠來說進行生態補償或流域生態補償立法是根本之道。

我國在國家尺度上的流域水資源生態補償主要通過在大江大河源頭區實施一系列的生態保護與建設工程來實施，如天然林保護、退耕還林、三江源自然保護區建設等。浙江、福建等地方政府也嘗試建立了多樣化的流域水資源生態補償模式，為我國流域水資源生態補償奠定了基礎。總體上，目前，國內流域水資源生態補償的實踐還是以政府主導補償為主。

2.2.2 有關流域水資源生態補償的法律法規與需求之間存在較大距離

水資源生態補償制度在國家立法中并不多見。2002年新《水法》中對水資源補償制度有所涉及。新《水法》第48條規定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權。但是，家庭生活和零星散養、圈養畜禽飲用等少量取水的除外。實施取水許可制度和征收管理水資源費的具體辦法，由國務院規定。”第55條規定：“使用水工程供應的水，應當按照國家規定向供水單位繳納水費。供水價格應當按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則確定。具體辦法由省級以上人民政府價格主管部門會同同級水行政主管部門或者其他供水行政主管部門依據職權制定。”目前，只能把新《水法》中的這些規定視為關于水資源生態補償制度的規定。

除新《水法》外，我國在其他一些法律中也有了水資源生態補償的相關的規定。新《水污染防治法》第24條規定：“直接向水體排放污染物的企業事業單位和個體工商戶，應當按照排放水污染物的種類、數量和排污費征收標準繳納排污費。”“排污費應當用于污染的防治，不得挪作他用。”該法第56條規定：“國家建立飲用水水源保護區制度。”這些有關排污費和加強飲用水水源的法律保護的規定實質上是對水資源生態補償的一種制度安排。

1996年國務院發布《關于環境保護若干問題的決定》規定了“污染者付費，利用者補償，開發者保護，破壞者恢復”的責任原則，規定了污染者對所耗用的自然資源、占用的環境容量和恢復生態平衡予以補償，客觀上也起到了流域水資源生態補償制度約束的作用。

2008年修訂通過的新《水污染防治法》對流域生態補償作出了規定，該法第7條規定:“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制。”但是其未就資金的征收和補償作出明確規定，可操作性較差。受我國法律規定滯后性等的影響，在缺少明確法律依據的情況下，出現了流域生態補償主體范圍不清、補償責任不明確的情況，導致流域生態補償運作效果較差。這些水資源補償政策應該有更加細化的標準，并將其寫進法律，以保證水源地生態保護區內的居民生活水平不因現狀的改變而下降。

流域生態補償是追求正義配置環境權的必要工具，通過上下游結成利益共同體，實現環境保護外部性的內部化，有助于克服環境保護的“搭便車”現象，是激勵公共產品的足額供給和實現生態資本增值的一種制度安排。

2.2.3 公眾參與涉及水資源立法制度的缺位

公眾參與制度是現代政府管理社會的重要方式。由于流域水資源管理的廣泛性和社會性，發達國家相當重視公眾參與，并將其作為流域水資源管理的關鍵因素。比如法國的流域委員會中，采取“三三制”的組織形式，其中三分之一是用戶和專業協會代表。由于我國水資源立法起步較晚，公眾參與立法的制度還未健全和完善， 新《水法》對流域管理的公眾參與制度根本沒有涉及，從流域規劃的編制到微觀流域事務的管理都是由水行政主管部門和有關政府進行，流域水資源管理機構雖名為“管理委員會”，實質上卻是水利部門的執行機構，委員會組成人員的身份絕大多數是國家公務員和相關水利事業單位公職人員，無法廣泛代表各方利益。生活在水資源流域沿岸的居民對流域環境最為了解，對流域問題最為關注，卻沒有機會參與流域管理。這也在一定程度上導致了政府對流域水資源管理的不當決策，使流域水資源的綜合利用、開發、保護帶來不可估量的損失。

新《水污染防治法》中有關于公眾參與進行水污染防治的監督與管理方面的規定，但公眾參與的力度不大。1996 年修訂的《水污染防治法》中第13條規定：“環境影響報告書中，應當有該建設項目所在地單位和居民的意見。”被特別強調的制度是“公眾參與環境影響評價制度”。這項制度旨在保障公民參與環境的保護和監督，以確保建設項目對環境的影響被公眾所接受。但2008年修訂的新《水污染防治法》中類似的法條已被刪除。該法第10條規定：“任何單位和個人都有義務保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行檢舉。”很明顯，這些規定只是原則性的說明，對于公眾參與的具體程序、參與方式、資金來源以及公眾的意見對于主管部門的決策究竟能夠起到什么作用等等都沒有明確，不僅不完善，也缺乏實際上的可操作性。如果公民發現違法現象并欲檢舉時，就會涉及公民去哪里舉報的問題。并且對于舉報的內容，有關部門還需要時間核實，然后才能采取相關的執法行為，在這段核實排污的時間內，違法排污行為卻仍在繼續。在水污染極其嚴重的當今，不能給違法行為留有時間。因此，只賦予公民檢舉的權利是不夠的，還需要賦予及時制止的權利［4］。公眾參與水污染防治工作才不會是一句空話。

由于缺乏公眾參與立法制度，群眾的合法利益訴求得不到有效釋放和表達，流域水資源的受損生態補償得不到有效的法律保護，使群眾對政府的有關立法與執法缺乏信任感和認同度，極易引發大量影響社會穩定的群體性事件發生，不利于社會的和諧與穩定。

3 完善我國流域水資源管理法律制度

總體上看，我國流域水資源管理立法嚴重滯后，沒有形成一個完善的流域水資源管理法律法規體系，不能適應水資源可持續利用的要求。目前凡流域水資源管理成功的國家都有著較為完善的流域管理法律制度，流域管理的法制建設成為各國進行流域管理的基礎。為此，我國必須盡快完善流域水資源管理的相關法律制度，實現流域的全面可持續發展。

3.1 水資源流域立法的理念重構

流域是一個自然、社會、經濟共同組成的復合生態系統，流域內的水、土、氣等自然環境資源與流域內經濟、社會發展緊密相關、互相制約。一個良好的流域生態系統應該保持流域內經濟、社會與自然的和諧與平衡，否則就會使流域生態系統失衡，出現環境惡化、資源耗竭現象，并最終阻礙流域社會和經濟的發展。流域的生態環境問題并不是單純的自然環境或社會發展問題，而是既包括人與自然關系又包括人與人關系的，由各種復雜的物理、事理、情理關系綜合在一起的復合生態系統調控問題。

長期以來，我國流域管理基本是以水為基點來制定法律和政策，忽視了流域的自然—社會—經濟復合生態系統的本質特征，沒有從流域生態系統整體出發來考慮流域管理的立法問題。盡管我國早在20世紀50年代就專門確立了流域管理機構進行流域管理，但在流域水資源管理理念指導下的流域立法是一種“頭痛醫頭”、“腳痛醫腳”、分割流域各資源環境要素的立法模式。立法機關經常是在流域生態環境問題已經出現，甚至已經開始對社會、經濟產生負面影響、或受到廣泛關注時才開始解決問題，而且也僅僅是解決個別問題的表面現象，結果制定了很多針對具體“癥狀”的法律和一系列的規定，割裂了流域各環境資源要素的內在聯系， 流域生態系統整體各要素的優化配置也沒有得到實現，其管理活動也只是處理流域生態系統中特定的、局部的生態系統功能而沒有考慮去維護整個流域生態系統的發展、協調和持續。最終導致流域管理的決策零亂，部門間權力配置沖突，流域水資源生態環境惡化［8］。

從本質上來說，我國流域水資源生態環境問題的出現是現行流域立法理念背離流域生態系統本質特性的直接結果。需要一種新的世界觀——一種整體論的、在生態學上合理的、長期的、綜合的、人道的世界觀來指導流域的立法實踐。可持續發展理念為流域立法理念的重構提供了基準和原則。在可持續發展理念指導下，將以自然生態系統為尺度，不是單純以人類的利益為目標，而是以人類與自然的和諧發展為目標。流域水資源的特性要求流域立法理念以系統的、開放性的、可持續的思維模式來設計流域立法的制度框架結構［5］。

3.2 開展生態補償立法，適時出臺關于流域水資源生態

補償的法律法規近年來，隨著流域上游和流域下游之間矛盾的日趨明顯，流域生態補償成為協調流域上下游之間利益沖突的關鍵所在。流域生態補償是一個十分復雜的問題，從實踐來看，既有上中下游區域調水的補償，又有上中下游生態環境效益補償；既有下游滯洪區退田還湖的補償，又有流域水電開發生態補償等。目前，我國的流域水資源生態補償還處于起步探索階段，存在諸多問題，但開展生態補償立法，適時出臺關于流域水資源生態補償的法律法規，構建完善的流域生態補償機制對于實現流域內水資源可持續利用不僅意義重大而且勢在必行。

從生態系統論觀點出發，建立和完善生態補償體系是維護社會公平、實現人與自然和諧相處的重要手段之一。完善我國生態補償體系要堅持從全局著眼，注意生態、經濟、社會三者之間的平衡。處理好生態補償和經濟發展階段的各利益相關方承受能力間的關系。在此基礎上，建立規章制度、完善相關配套措施，從而構建起生態補償的制度體系。

首先， 應在宏觀層面進行生態補償立法， 對生態補償進行整體規劃。考慮到我國當前生態補償的理論和實踐經驗都不足以支持建立一個完善的生態補償法規，以及法律出臺的程序性和生態補償工作的急需，可以分步實施:①先行制定《關于生態補償若干政策措施的指導意見》(或規定)，對生態補償進行全面、長遠的發展規劃， 明確生態補償的基本原則、實施步驟；②適時出臺具有一般指導意義的《生態補償條例》；③在《生態補償條例》的基礎上逐步完善， 結合實踐探索盡早出臺《生態補償法》［6］。

其次，在國家宏觀層面生態補償立法的基礎上， 進行不同流域水資源生態補償法規建設和可持續發展的管理制度探索。適時出臺關于流域水資源生態補償機制的法律法規，從而推進綜合性的《流域管理法》盡早出臺。基于此的構想是：以《憲法》和新《水法》、《生態補償法》為流域水資源管理立法的依據，制定《流域管理法》，形成一部具有流域水資源特征的綜合性流域管理法，作為流域水資源管理的基本法律。該法以流域管理為重點，同時整合現行其他法律中有關流域管理的內容，對相關法律法規不足之處加以特別規定。要將流域管理的概念引入《環境保護法》，在《流域管理法》中明確流域管理機構與環保部門在水資源管理中的職責劃分和協調機制。《流域管理法》還應當注意與有關流域生態系統內環境因素的其他法律法規的協調，使它們在流域范圍內都能發揮作用。現有的相關法律法規如果與《流域管理法》發生沖突，應當做適當修改，與《流域管理法》相統一。當然，由于牽涉其他法律的修改，這在任何一個國家的法制建設中都是一個相對比較漫長的過程。

3.3 建立健全流域水資源管理的公眾參與制度

流域水資源的開發、利用、保護和管理涉及到流域范圍內的每一個成員的利益，與每個人的生存、發展息息相關，公民參與流域的管理，既是保證自身利益的需要，也是對流域管理機關的行政行為進行監督的一種重要方式。當前，我國正處于經濟和社會的轉型期，流域水資源管理中的各種矛盾和問題可能會集中凸顯，進而制約經濟社會的全面、協調、可持續發展。澳大利亞流域管理機構中的社區咨詢委員會，法國流域管理的“協商對話”機制等實踐證明：廣泛的公眾參與流域管理有利于解決和處理普遍的環境問題，有利于環境民主的擴大。流域管理應該是在水資源統一管理的前提下，建立政府宏觀調控、流域民主協商、準市場運作和用水戶參與管理的運行模式，確保流域水資源生態補償法律機制的正常運行。

國家和地方有關部門要采取切實可行的措施來增強利益相關者對流域水資源生態補償的認知與參與。在有關流域水資源生態補償的法律中，要規定和保障相關利益者的知情權、申訴權、異議權，要規定和保障公眾參與的權利和依法行使權力的效力，公民和社會團體參與流域管理應該得到實體上和程序上的保障。公民的知情權是其參與環境管理的前提和基礎，政府不透明的暗箱操作和信息封鎖容易滋生浪費、腐敗及公共權力的“尋租”，流域管理機關應當通過廣播、電視、報刊和網絡等新聞媒體將公布流域水文信息、水質污染狀況等相關信息制度化，公開有關的環境決策和管理的信息和程序，提供環境法律、法規、政策、計劃文件和其他的有關信息等。政府的相關部門要通過建立聽證制度、協商談判、公布法律草案征求意見等多種形式，進一步拓寬信息時代公眾參與的范圍和途徑，完善和保障公眾參與水資源立法決策的程序，并使之具體化和制度化，實現政府與公眾之間的良性互動，促進社會和諧穩定。只有將公眾參與的組織形式、方法、范圍、效力、程序等制度以法律的形式確定下來，人人自覺保護水資源，依法履行保護環境資源的法律義務，公眾參與才不是一句空話，“節水光榮，浪費可恥”的良好輿論氛圍才會逐步形成，流域水資源的可持續利用就能實現。

3.4 探索建立流域水資源生態補償責任保險制度

3.4.1 《機動車交通事故責任強制保險條例》的借鑒意義

2006年3月1日，國務院常務會議審議通過了《機動車交通事故責任強制保險條例》（以下簡稱《“交強險”條例》），并于2006年7月1日起正式實施。機動車交通事故責任強制保險(以下簡稱“交強險”)是我國首個由國家法律規定實行的強制保險制度。《“交強險”條例》規定：“交強險”是由保險公司對被保險機動車發生道路交通事故造成受害人(不包括本車人員和被保險人)的人身傷亡、財產損失，在責任限額內予以賠償的強制性責任保險。可以進一步解釋說，“交強險”就是國家強制的，買了“交強險”就可以在路上行駛，不然被交警看到了，會被罰款。“交強險”是無責賠付，1年內有效。根據《“交強險”條例》規定，機動車所有人、管理人自施行之日起3個月內要投保“交強險”，并在被保險機動車上放置保險標志機動車交通事故責任強制保險條例(國務院令第462號)。。

實行“交強險”制度，首要目標就是通過國家法律強制手段，提高機動車第三方責任險的覆蓋面，保證交通事故中受害人最大可能地獲得及時的基本保障。雖然6萬元的限額在重大事故面前顯得有些少，但是實行“交強險”的意義遠遠大于形式，因為只要保了“交強險”，在四種不負責賠償和墊付的情況之外，只要發生了交通事故，保險公司都會迅速提供醫療等幫助，從這一點說明了國家對交通安全的重視，同時也在一定程度上起到減少交通事故逃逸，確保了行人合法權益的伸張。尤其是將精神賠償納入交通強制險范圍，這是法律上的一個亮點，讓法律從單純是就事論事提高到精神領域。“交強險”的實施經過一個過程的適應，已經普遍為人們所認可，因為，從立法的角度看，“交強險”是順應民意的，必將起到推動機動車保險事業的發展的作用。

3.4.2 建立《流域水資源生態補償責任保險制度環境責任保險》的可行性

我國流域水資源生態補償之所以可操作性差，出了流域水資源污染對損害區域和主體的補償和賠付動作緩慢，不僅是法律制度問題，還有資金籌集上的困難，即使是當事人和單位主體，責任明確無誤的情況下，也是能拖則拖，推諉扯皮，造成惡劣的環境和社會影響。

借鑒“交強險”制度的實施，建立流域水資源生態補償責任保險制度，環境責任保險可以將投保的單位或個人因為生態補償所致經濟上的損失轉嫁給保險公司，而保險公司再將損失轉移給潛在的負有生態補償責任的單位或個人。同時，環境責任保險在西方國家已經形成了一套成熟的機制，積累了豐富經驗，這對我國環境責任保險的制度建設具有借鑒意義。

基于我國目前責任保險的發展水平和流域生態補償的現狀，我國應將流域水資源生態補償責任納入強制責任保險的范疇，以解決補償單位或個人負擔過重的問題，確保流域水資源生態補償的穩定支付。流域水資源生態補償責任保險，可以減少負有補償義務的單位或個人不愿補償或不能補償發生的幾率，但卻不能杜絕。對那些沒有參加保險卻無力承擔補償責任的單位或個人，可以通過建立流域生態補償基金進行解決。

流域生態補償可分為市場補償和政府補償。從長遠發展來看，流域生態補償應是在政府的宏觀調控下，以市場補償為主，政府補償為輔。市場交易型補償從法律的角度分析，就是要建立水市場，在價格機制的推動下，通過排污權交易、水權轉讓和水環境權轉讓等來獲取生態補償資金［7］。但在目前我國水市場尚未建立的情況下，主要還是應以政府補償為主，市場補償為輔。同時必須看到，流域生態補償機制的建立必須依賴良好的財政制度設計，在資金來源上應該主要包括中央財政資金、生態受益地區的財政資金和環境資源稅費所構成的生態基金三部分組成。對于流域水資源生態補償資金應在流域管理機構的統一管理下，通過合理的制度安排來合理分配資金，保護流域水資源，進而實現流域水資源的可持續利用。

（編輯：劉呈慶）

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Legal Issues and Strategy Studies on Ecological Compensation for

Water Basin Resources in China

PU Shuzhen1，2 WU Wenliang2 CHEN Shufeng3 PANG Fengmei2

（1.College of Humanities and Development Studies， China Agricultural University，Beijing 100193，China;

2.College of Resources and Environmental Sciences， China Agricultural University，Beijing 100193，China;

3.Shandong Institute of Water Resources Research， Jinan Shandong 250013，China）

Abstract With the continuous economic development， water crisis caused by water shortage and water pollution has been a key restriction to the sustainable development of social and economic progress in many regions of China. Under this circumstance， to acquire a balanced ecological environment and maintain the sustainable development of river basin through the advanced legal mechanism has become a prominent issue. In fact， for the equal growth of the upstream and downstream watersheds， the best way is to carry out the ecological compensation in basin water resources. However， due to the lack of relevant ecological compensation legislations and institutional arrangements， there are stillmany problems in the process. These problems include slow development of ecological compensation system， the contradictions among some laws and regulations， the absence of the legal system in ecological compensation， and the incompatible legislative pattern. Based on the comparative studies of existing problems of waterrelated laws in China， this paper offers some suggestions on the construction and improvement of the legislation system for watershed ecocompensation， in the hope of pushing forward the sustainable utilization of water resources in the country.

Key words basin water resources；ecological compensation；legal problems；strategy studies