“地票”制度的借鑒意義與法律規制

摘要：土地整理是實現土地資源合理配置和增加土地效益的有效手段，對于保持耕地總量動態平衡具有重要意義。土地流轉是農地用益物權的體現，有利于維護農民權利，實現財產增收。重慶市于2008年在全國率先實施了“地票”制度，成立了地票交易所，將土地置換市場化，效果顯著。本文介紹了“地票”制度基本情況，重點介紹了重慶“地票”制度的涵義、實施步驟、效果與意義，著重分析了“地票”制度對完善我國農地整理和農地流轉制度的借鑒。

關鍵詞：地票；土地整理；土地流轉；法律規制

中圖分類號：D60 文獻標識碼：A文章編號：1672-8122（2011）02-0037-04

一、引 言

當前，我國城鎮化、工業化進程加速，城市建設用地需求猛增。新《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規定國家實行占用耕地補償制度，自《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》（國土資發[1999]39號）印發以來，各地按通知要求做了大量工作，積極爭取實現耕地占補平衡，取得了一定成效。然而，當前實行的“占補平衡”耕地保護政策，是先占后補，區域自主平衡。占地在先，是剛性的；造地在后，是柔性的，所以時間和質量都不能保證。

2008年12月，重慶市開展了以農村土地交易所為重要載體，以地票交易制度為核心的農村土地流轉制度改革，采取以“先補后占”替代“先征后補”的建設占用耕地的占補平衡模式，以此推進城鄉綜合配套改革，健全農村土地管理制度，優化城鄉土地資源配置。實施一年多來，經濟社會效益顯著。

2010年8月5日成都市國土局發布的《關于實行國有經營性建設用地使用權出讓“持證準入”制度的公告》，確認了成都土地“地票”制度。按照規定，2011年1月1日之后，國有經營性建設用地使用權競買的申請人必須持相應面積的《建設用地指標證書》或建設用地指標保證金收款憑證，方可報名參與競買。但在2010年12月28日，成都又叫停了地票的拍賣會，給成都的“地票”制度蒙上了一層陰影。

二、“地票”制度闡述

（一）“地票”的涵義

目前國內的“地票”制度僅在重慶、成都兩地試行。由于“地票”制度在重慶已經發展了2年時間，制度相對完善，所以筆者主要闡述重慶的“地票”制度。

2008年12月4日，重慶農村土地交易所掛牌成立，農村土地交易所主要從事“地票”交易。所謂“地票”，指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。

“地票”制度，通過成立的“地票”交易所進行交易，相當于先把農村建設用地轉化成耕地后，才在城市新增建設用地，是以構建城鄉統一的土地市場為目標，建立起一套最大限度發掘農村土地資本價值，促進城鄉要素相互流動的新機制。

（二）重慶“地票”制度實施步驟

地票交易，即建設用地掛鉤指標交易，按照城鄉建設用地增減掛鉤辦法進行設計，共分四步實施：1.在自愿的前提下，對農村廢棄、閑置的宅基地、鄉鎮企業用地和公共設施用地進行復墾，把它變為耕地；2.由土地部門和農業部門聯合對復墾出來的耕地進行質量和數量的把關，將確認騰出的建設用地指標數作為地票；3.地票在農村土地交易所交易，所有法人和具有獨立民事能力的自然人，均可通過公開競價購買“地票”；4.買到地票的企業，在城市規劃區范圍里面去尋找可開發的，現在還是農村土地，“地票”在城鎮使用時，可以納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地，并在落地時沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費，但要符合土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，辦理征收轉用手續，完成對農民的補償安置。征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權。

（三）重慶“地票”制度實施總體效果

重慶市目前農村人均生活用地超過250 m3，城市人均用地只有80余m3，一個農村人口轉化為城市人口就可以節約170 m3左右的建設用地。重慶現有農村戶籍人口為2300萬，如果其中1000萬人轉移進入城鎮，就可節約17億m3建設用地，相當于增加250余萬畝耕地。可見，地票交易空間巨大。重慶市地票制度實施以來，在促進土地復墾整理、解決建設用地指標、推進新農村建設等方面取得了可觀的社會效益和經濟效益。

截止2010年4月，共舉辦11次地票拍賣會，拍賣地票18000畝，成交18.65億元，成交均價每畝10.36萬元，競得地票機構主要為土地收購儲備機構、房地產開發企業，主要用途是為城市重點基礎設施建設、工業項目和房地產開發項目準備建設用地。農村復墾土地對應增加等量城市建設用地，通過交易來引導市場要素配置，化零為整，操作性強，同一村莊內的廢棄宅基地，宜居住則居住，宜復墾則復墾，推動了土地復墾整理與農村土地的節約和集約利用，滿足了城市發展對建設用地指標的需求，同時保證了18億畝良田紅線不變。

（四）重慶“地票”制度實施的意義

首先，確保了耕地的數量和質量。對農村閑廢置建設用地進行復墾，是農村存量建設用地的盤活，既新增了耕地，又新增了建設用地指標。其次，促進了農業產業化發展。土地交易所形成了一個全市統一的土地供求信息平臺，不僅為小宗承包地流轉免費提供交易和信息服務，還組織大宗承包地進場交易，資源能夠在更高平臺、更大范圍內實現競爭交易，流轉方將獲得更多的收益。再有，保障了科學發展的用地需求。“地票”通過土地交易所公開交易，實現了全市范圍內大范圍、遠距離置換，突破了城市化、工業化的用地瓶頸。同時，為城鎮化過程中農民轉戶入城提供了利益補償機制。此外，充實了新農村建設資金。土地交易所的價格發現功能，使一些邊遠山區的農村建設用地，能夠分享城市周邊土地的級差收益，獲得更大的市場價值。

（五）成都“地票”制度實施的爭議

2010年8月5日，成都市國土局就首次提出“持證準入”制度，按照當時政策規定，開發商拿地只有兩條途徑，購買“地票”之外，還有繳納建設用地指標保證金的路子可走。但后來開發商都選擇繳納保證金的辦法，并沒有去購買“地票”。12月16日，成都市國土局發布《關于進一步完善國有經營性建設用地使用權出讓 “持證準入”制度的公告》稱，自2011年1月1日起，凡是想在成都市拿地的開發商，必須先持有同等面積的“地票”。成都市12月實施的強制“地票”制度，直接帶來了“地票”價格的飆升。成都地票制度的“大躍進”，關鍵之處在于，成都12月的《公告》限定的“持證準入”制度，不僅將所有國有經營性建設用地都納入其中，而且同時將農村建設用地的指標從國土部門之間擴展到了房地產企業。由于成都市的做法有冒進的趨勢，被上級部門緊急暫停。

支持者認為，成都市的做法，使農村建設用地和城市建設用地“同地、同價、同權”，現行土地政策是對農民最大的“剝奪”。而國土資源部為每個城市每年頒發一個“全年用地指標”的做法，明顯帶有“計劃經濟”特點，不符合市場經濟的潮流。

反對者認為，除了被指責拍賣推高地價房價，在國內掀起不良示范效應之外，農地整治所產生的“地票”升值收益大部分都歸政府掌控，農民從土地增值收益中獲益很少。

三、借 鑒

（一）完善有法可依、有法必依、有章可循的土地復墾法律法規

地票制度設計目的，是在耕地有限的情況下，既能保障農民的生存，又能解決城市建設用地吃緊的問題。但是不論怎樣創新，都要堅持最嚴格的耕地保護制度，建立基本農田保護補償機制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質量有提高，如何保證地票所對應的復墾耕地質量過硬，成為地票交易制度設計最值得重視的問題據。

1.國土資源部牽頭修訂的《土地復墾條例（草案）》（以下簡稱《條例》）已經原則通過國務院法制辦辦務會審議，該部正在對該《條例》做最后的修訂。在《條例》起草之前，有關土地復墾的相關法規依據只有1989年的《土地復墾規定》（以下簡稱《規定》）以及2001年國土資源部與國家發展改革委等七部門聯合下發的《關于加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》，就當前形勢來看，以上兩部部門規章性質的文件無論是內容還是從法規等級上都已經滿足不了國家對土地復墾的要求，而此次修訂則將土地復墾的法規建設由國土資源部的部門規章上升為國務院的條例，法律等級有所上升，具體的條文也得到大幅度的修訂完善。

2.《條例》明確沿用了《規定》中的“誰破壞，誰復墾”的原則，《條例》首次明確了歷史遺留廢棄地（包括自然災害損毀的土地）責任主體為政府。縣級以上人民政府要切實肩負起“快還舊賬”的歷史責任。針對監督環節滯后特別是復墾義務人資金普遍不落實等問題，《條例》一方面對復墾義務人編報土地復墾方案、按方案提取復墾資金、實施、進行內部質量控制都作了規定；另一方面，又要求管理部門加強對土地復墾監督、驗收、進行復墾后跟蹤評估等，同時要求公眾參與，加強社會監督。《條例》草案明確并加大了法律責任。比如，第一次對國家監管工作人員不履行監管職責明確了責任；對復墾義務人未補充編制土地復墾方案、不按照規定繳納土地復墾費、拒絕或阻礙監管人員監督檢查等行為加大了懲罰力度。

（二）建立相互尊重、簡便易行、規范有序的土地復墾運行模式

“地票”制度的出現，使土地復墾運行模式有了一定的改變，就是使“地票”的的經濟收益可以更好為土地復墾權利人服務，也可以使復墾義務人和第三方權利得到保證。相互尊重、簡便易行和規范有序的土地復墾運行模式就是要求在完善我國現有復墾法律法規的基礎上，在土地復墾實施過程中，要求土地復墾的義務人和土地復墾的權利人的權益相互尊重，編制的土地規劃要兼顧各方，制定的復墾標準和方案簡便易行，配套的復墾地方政策和法規規范有序。主要包括以下內容：

1.編制好土地復墾規劃，并得到有效實施。土地復墾必須有規劃、有計劃、有步驟地進行。土地復墾必須有規劃、有計劃、有步驟地進行。通過土地復墾規劃的編制確定土地復墾的重點、目標及規模等。（1）土地復墾要與用地的復墾義務人建設統一規劃，合理安排，并結合生產建設逐年實施，使復墾權利人的土地科學合理的利用；（2）土地復墾要與當地的地理環境及生態環境保護統一規劃、綜合治理，充分照顧土地復墾權利人和復墾義務人的長遠利益；（3）土地復墾要充分利用復墾義務人排放的廢棄物充填塌陷、挖損的土地，使土地復墾義務人的經濟效益發揮最佳，也照顧了復墾權利人的利益；（4）當地政府在編制土地復墾計劃時，應當充分聽取復墾權利人的意見。復墾權利人對土地復墾完成情況有異議的，主管部門應當向土地復墾義務人提出整改意見。

2.制定科學復墾土地方案，完善土地復墾保證金制度。（1）在方案制定方面：制定的復墾方案內容全面，復墾項目實施方案切實可行；（2）在方案實施方面：階段性的實施方案必須備案與公告，接受社會監督，復墾義務人應當建立土地復墾質量控制體系，落實復墾責任，同時接受監管機關的驗收和監督檢查；（3）實行提供建設用地與土地復墾掛鉤和土地復墾押金或保證金制度。對建設單位或個人只有按要求，對在生產建設過程中破壞的土地履行了土地復墾義務，以后再申請用地時，才予以受理審批，同時對生產建設單位或個人收取土地復墾押金或保證金，只有在復墾義務人完成土地復墾任務并達到要求后，才如數退回。

3.制定和實施好土地復墾的地方政策及法規。配合我國《土地復墾規定》，地方政府還有配套的實施辦法，我國的《土地復墾條例》正在制定中。地方政府制定的地方法規，應該在依照《土地管理法》和《土地管理實施條例》的基礎上，地方政策和法規可以實施比現行《規定》和未來《條例》更周詳和更實際的復墾運行模式，主要體現在：（1）貫徹實施嚴格的礦山采礦權發證及建設用地審批管理制度；（2）多渠道籌集土地復墾資金，加大土地復墾資金投入；（3）加強教育，提高當地人民的土地復墾意識；（4）依靠科技進步，加強土地復墾科技研究，推廣科技成果；（5）引進民間和國外資本，改變復墾一味依靠政府支持的局面。鼓勵企業和個人擴大利用外資解決土地復墾方面的資金不足問題，吸引國外資金投入到具有重大影響的土地復墾活動中；（6）在條件成熟的情況下，建立土地復墾專項資金或借鑒國外的做法，爭取建立土地復墾基金制度，以加強國家對土地復墾方面的宏觀調控能力。

（三）確立城鄉一體、優勢互補、科學合理的農地流轉原則

根據《土地管理法》的相關規定，城市新增建設用地計劃指標納入土地利用年度計劃，每年由國土資源部上報國務院先確定了全國總量后，再從中央到地方，層層下達、分解的。地方各級政府在使用建設用地指標上普遍存在著寅吃卯糧的現象，很多城市已經把未來十年、甚至二十年的建設用地指標用完。以往，提前用完當年城市建設用地指標的城市只有兩種選擇：一是先斬后奏，違規操作，也即在沒有指標的情況下占地，先發展再說；二是向別的地區購買其富余的指標。現在地票賦予了地方政府第三種選擇：將農村閑置的建設用地復墾成耕地，通過盤活農村閑置建設用地，實現城市資金反哺農村，同時將騰出來的建設用地指標用于解決城鎮發展用地指標短缺的問題。

1.城鄉一體化的原則是農地流轉的發展方向。由于我國實施嚴格保護耕地的措施，農村的集體土地不像城市國有土地市場化的流轉，但是隨著我國城鎮化建設的加快，對于失地農民的保護與現行的農地嚴格限制交易有強烈的沖突。在我國現行土地政策和法律法規的規定下，地票交易制度部分解決了農地市場化流轉的問題。土地交易的城鄉一體化是未來的發展方向，這種一體化不僅僅是我國城鎮化的需要，也是維護城鎮化后失地農民憲法權利的保護，這當然需要我國土地政策的松綁和關于土地管理制度的法律法規再修改。

2.優勢互補的原則是農地流轉的發展方針。按照優勢互補的原則，例如地票的交易制度的出現，讓農村存量閑置的建設用地，可以進行市場化的流轉，雖然僅僅規定的僅是建設用地的流轉，但畢竟是農地市場化流轉的大膽嘗試。農地交易的優勢互補就是農村和城市互補，建設用地和非建設用地互補，建設用地可以復墾，農村的閑置建設用地可以轉為國有建設用地。這種優勢互補，一方面解決城市發展的用地指標需求，另一方面解決農村發展缺乏資金的問題。實現城市資金反哺農村，同時將騰出來的建設用地指標用于解決城鎮發展用地指標短缺的問題。

3.科學合理是農地流轉的指導原則。按照科學合理的指導原則，“地票”交易制度在不觸動現行土地管理制度的前提下出現的。這種原則需要農地交易能夠體現土地管理者、土地需求者及土地出讓者三方主體的利益，維護了地方政府、用地企業和農民的三方權利，使三方利益達到一定程度的均衡。更為重要的是，科學合理的交易原則確立的交易方式，需要這種交易方式是在現有土地管理體制內的是成功改革，彌合了事實與規范之間的差距，維護了現有的土地管理法律秩序。

（四）建立公平合理、等價有償、誠實守信的農地流轉市場

建立公平合理、等價有償、誠實守信的交易市場需要交易的標的是能夠流通商品，而交易的各方都是市場的主體。而我國現有的土地管理制度是對土地，尤其是農村土地交易是禁止或嚴格限制的。所以實現農地流轉方式符合現代市場經濟運作模式，實現交易秩序公平合理，交易結果等價有償，交易主體誠實守信，就是要建立和完善符合我國國情的農地產權交易機構、建立和完善農地流轉市場和實現農地產權證券化，而重慶和成都的“地票”制度可以看出這種大膽的嘗試。

1.建立和完善農地產權交易機構。重慶依托 “農村土地交易所”，成都依托 “農村產權交易所”，把土地“招、拍、掛”，正式確立了“地票”制度。依托產權交易機構直接進場進行土地產權交易是最簡單和最有效利用現有資源的做法。農村土地產權交易機構的具體形態，是分布于全國各地的若干家農村土地產權交易所（或中心），既可以是新設立的交易所（或中心），也可以是依托已有產權交易所（或中心）而新增設土地產權交易板塊。農地產權交易機構的基本設計要充分考慮農村土地產權交易的特殊性。被政府征用的農民土地產權交易。從現有的土地政策及農村土地產權制度改革的發展趨勢看，農村土地產權交易市場可以嘗試四類農村土地產權品種的交易：農村集體建設用地的產權交易。農村集體建設用地的產權交易。農民宅基地及房屋的產權交易。

2.建立和完善農地交易市場。現行主流土地市場模式是土地征收+國有土地一級市場。農村集體土地沒有完善的一級市場，農民集體就不能將自己土地的使用權出讓給用地單位。項目用地只能先由國家征收為國有，再將國有土地使用權出讓或租賃給用地單位。這種征收+國有土地一級市場的壟斷體制，給一些不法分子尋租創造了可乘之機。因此，必須打破政府壟斷土地一級市場的體制，建立與國有土地一級市場相對應的集體土地一級市場，形成“城鄉統一的土地一級市場”。同時，還需要建立與城市土地市場相對應的農村土地的二級市場。城市兩個市場統一，形成城鄉統一的土地一級和二級市場。在市場中的土地權利主體不僅可以是國家，也可以是農民集體。所謂“城鄉統一”，就是要消除城鄉壁壘，城鎮和農村的經營性用地，一律進入土地市場公開交易。“統一的市場”，主要是指交易政策法規一致、交易程序一致、交易信息互通，而不是說只有一個有形市場。

目前各大城市都設有“土地交易市場”，主要從事國有土地使用權交易。應該建立和完善農地土地一級和二級市場，在統一的土地交易市場從事土地交易，活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發展和，并制定和完善大宗交易、場內交易及場外交易規則。

重慶和成都“地票”制度的出現，實際上是土地產權交易中，土地產權很容易從一級市場進入。一方面，二級市場的引入，可以對于地票一級市場的交易起到良性的推動作用，組織完善、經營有方、服務良好的二級市場將初級市場上所發行的地票快速有效地分配與轉讓，使其流通到其它更需要、更適當的投資者或者需要者的手中。而且通過二級市場可能能夠進一步的顯化地票價值，這樣對于農村的反哺力度也會增強。

3.實現農地產權證券化。地票作為一種指標，本身就擁有它的證券性。農地產權的證券化是土地金融的比較高級模式，是以土地抵押貸款和土地收益作為擔保發行證券的過程。通過證券化，農民所擁有的殘缺土地產權可以發揮出財產性的功能，會降低土地證券化的成本和風險。在實踐中，總的來說土地證券化主要有兩種模式，一種是基于土地抵押貸款為資產標的的證券化，另一種是基于土地收益的證券化。隨著農地產權交易機構的建立和農地一級和二級交易市場的建立和完善，根據現有的條件及改革創新經驗，可以逐步探索農村土地產權證劵化，成立類似REITs（房地產投資信托基金）。產權交易機構將利用積累的經驗及專業化知識，逐步推進農村土地產權證券化，是農村土地產權交易進程的“高級階段”。

四、結 論

本文以重慶和成都試行的 “地票”制度為著手點，分別介紹了重慶“地票”制度的涵義、實施步驟、效果與意義和成都“地票”制度的爭議，“地票”制度對完善我國農地整理和農地流轉制度有重大的借鑒和參考意義，對解決實現城鄉資源配置、土地要素流轉、土地價值及解決拆遷、安置等實際問題具有重要推動作用，對實現我國耕地保護的基本國策、維護農民憲法和法律權利更具有理論和實踐指導意義。下一步，應該認真調研、科學論證，盡快拿出改革思路和實施方案，早日出臺及完善“地票制度”及相關政策和法律法規，推動農地整理事業又快又好發展，完善農地流轉規范有序運行。

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