中國土地制度與戶籍制度聯動改革的對策研究

摘要：土地制度與戶籍制度聯動改革已成為推動戶籍制度改革的有力手段，以近幾年土地與戶籍制度聯動改革的觀點綜述為研究出發點，通過分析不同歷史時期土地與戶籍的關系，從加快土地要素自由流動、提高農村土地承包權靈活性、完善農村土地流轉機制等方面提出土地與戶籍制度聯動改革的思路與制度設計。

關鍵詞：土地制度；戶籍制度；聯動改革

中圖分類號：F320.1文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）04-0031-02

一、近年來土地與戶籍制度聯動改革的觀點綜述

2008年，喬新生認為，“戶籍制度改革只是標，而土地管理制度改革則是本。農村集體土地所有制是生產關系中最核心的組成部分，是關系到中國未來改革方向的根本性制度?！盵1]2008年，童大煥認為，“中國的第三次土改只有和全國統一的戶籍改革和金融改革一起，才能從根本上獲得成功。第三次土改必須堅持城市戶籍完全對農民開放，允許農民擁有城市戶口并保留農村土地的原則?！盵2] 2009年，陸銘認為，“土地與戶籍制度聯動改革是中國發展的新動力，土地制度一定要與戶籍制度聯動改革。”[3] 2009年，胡星斗認為，“未來的戶籍制度要隨著土地制度的改革進一步改革，土地制度可以五花八門具有多樣性，各個地方因地制宜，可以搞土地合作社、土地公司、制定土地公司等。”[4]

現階段關于土地改革推進戶籍改革的觀點主要有四種：一是取消農村集體土地所有權，實行農村土地國有化；二是取消農村集體土地所有權，實行農村土地私有化；三是部分取消集體土地所有權，實行農村土地國家所有、集體所有和農民私人所有三者并存；四是完善現行集體土地所有權制度，建立一系列補救措施。第一二種方法對統一城鄉戶籍的改革來說最為便捷，但集體土地國有化會引起農民不滿、誘發社會的動蕩，不利于社會安定與和諧，而且有可能走“人民公社”化的老路，不利于國民經濟的發展。土地私有化與中國憲法確定的國家性質及其基本經濟制度不符，這就要求在堅持國家基本性質的前提下從第三、四兩種方法尋找切入點和創新。

二、不同歷史時期土地與戶籍的關系

（一）土地與戶籍共同約束農業生產、限制人口流動（奴隸社會、封建社會）

中國幾千年的歷史中，奴隸社會、封建社會中土地與戶籍相互交織在一起，成為國家限制人口流動、約束農業生產有力工具。戶籍制度以固農限農為特征，土地制度也相對穩定，國家依據戶籍對有名者進行土地授予，人少地多、土地允許私有的土地制度則強化嚴格控制人口的戶籍制度。無論是隋唐的“均田制”，還是明朝的“魚鱗圖冊”，歷代封建王朝為穩定統治秩序，實施的戶政制度無一例外都把戶籍與土地相結合，將農民束縛在土地上，限制農民流動。

（二）土地脫離戶籍的約束（民國時期）

民國時期尤其是北洋軍閥和國民黨統治時期（1912—1949），社會動蕩，戶籍制度的管理還沒能擺到重要議事日程，土地制度則按照歷史慣性在延續。這一時期由于戶籍制度管理的缺失，土地開始脫離戶籍的約束而日益集中，成為地主階級、大官僚的私有物，不再按照戶籍向各類人員進行土地授予，戶籍與土地之間相互制約的關系被打破。在這期間，中國共產黨領導廣大農民土地革命。1947年9月，中共中央制定了《中國土地法大綱》，規定鄉村中一切地主的土地及公地，連同鄉村中其他一切土地，按鄉村全部人口，不分男女老幼，統一平均分配，農村戶口重新成為農村中分配土地的依據。

（三）土地分配依賴戶籍（1949—1978）

這一時期中國土地制度經歷了幾次較大變化，土地與戶籍的關系日益復雜。新中國成立后，中國農村土地制度變遷大體經歷了三個階段。第一個階段是從1949—1952年的土地改革；第二個階段是從1952—1978年，先合作化，再人民公社；第三個階段是1978年以來的家庭承包制[5]。從農民(農戶)與土地的關系來看，這三個階段各有自己的特點。第一階段是土地歸農民所有，分戶經營；第二階段是集體所有，集體經營；第三個階段是集體所有，分戶經營。農村土地制度雖然幾經變遷，但是戶籍制度仍然是土地分配的依據，擁有農業戶口是獲得農村土地的基本前提。特別是在1958—1970年間的城鄉隔絕、人口基本不流動的時期，農村的戶籍和土地高度重疊，甚至是合一的。這一時期由于土地政策不斷發生變化，戶籍政策相對穩定，土地對戶籍的依賴性增強，土地分配建立在戶籍制度的基礎之上。

（四）土地與戶籍相互制衡（1979年至今）

中國現行的是農村土地歸集體所有和家庭承包經營的土地制度和城鄉二元的戶籍制度，這時期土地與戶籍相互交織、互相制約。雖然這期間改革不斷，但土地和戶籍的基本關系仍未發生本質變化，其相互制衡的關系表現為：戶籍是分配土地的依據，擁有農業戶口是獲得農村土地的基本前提，也是政府發放農業補貼、基層收取相關費用的基礎；當前中國現行的農村土地制度是以戶籍制度為基礎，農村的戶籍決定著宅基地和承包的土地、山林等，城市的戶籍則需用交納土地出讓金的方式獲得土地的使用權。

三、戶籍制度與土地制度聯動改革的思路與制度設計

統籌城鄉戶籍不應簡單理解成農民變成市民，也不在于建立城鄉統一的戶口登記制度，更不是政府發起的一場戶籍改革運動[6]。必須把戶籍制度的改革置于統籌城鄉發展的大框架中來，與相應的土地制度改革聯系起來，這就需要加快建立改變城鄉二元結構的發展機制。

（一）加快土地要素自由流動，打破戶籍制度改革困境

2009年11月國土資源部將推廣農村城市土地“同地、同價、同權”政策，面對新的國家土地政策，推動戶籍制度改革應加快土地要素的自由流動，實行農村城市土地“同地、同價、同權”，全力建設城鄉土地一體化市場。除了試點省份浙江省外其他省份也應該盡快探索具體措施落實“同地、同價、同權”，解除農地對農民的束縛，消除農民和市民基于土地的差別，早一步結束城鄉土地市場分割，實現土地要素的自由流動和市場的自由配置，打破目前戶籍制度改革陷入農村土地約束農民、農村戶籍與土地附著利益糾纏的困境，進一步推動中國戶籍制改革。

（二）提高農村土地承包權靈活性，逐漸剝離戶籍制度與承包地的關系

1.轉變農地經營權、承包權方式。在充分考慮城市農民工在外打工年限長短、發展狀況、個人愿望等基礎上，具體確定農地經營權和使用權的資格；對長期脫離土地的進城農民工，可以借鑒國有企業改制中買斷工齡的做法，給予一定的一次性補償，要求并鼓勵他們退出承包權；對兼業農民及對土地依賴程度較高的農民工，可以在一定期間內實行保留承包權、轉讓經營權的政策；通過村集體進行有償轉讓，實現土地的適度規模經營，同時也為那些進城農民失敗后返回農村留下退路。

2.積極推行土地股份制。在明確界定集體產權的前提下，推行土地股份制，讓農民土地折股，建立土地股份合作社或股份制農業企業，使農民取得對應的股權與紅利收入。通過土地入股的方式轉讓土地承包權，提高農民收入和農村現代農業發展水平。

3.允許土地承包權一次性轉讓。允許農民將三十年的土地承包權一次性轉讓給第三者或村委會使用在達成協議后，付給農民工轉讓費，作為其轉化為市民后參與社會保障的啟動資金，同時鼓勵一部分有條件農民通過承包權出讓獲得一定的經濟補償，從而積累其在城市的創業資本。

4.改革集體土地所有權制度。在堅持農村集體土地所有權的前提下，對現行集體土地所有權制度加以完善，部分取消集體土地所有權，實行農村土地國家所有、集體所有和農民私人所有三者并存，從而促使農民自愿、有償的放棄承包地和宅基地，并以此來換取城鎮戶口和社會保障。

5.建立農村土地交管所，加強承包地出讓后的土地管理。國家應該出臺政策允許農村以村一級為單位建立農村土地交換管理所，加強土地收儲制度的建設和資金運作，對農村轉讓承包權后、廢置、拋荒土地進行統一管理，并與城市需要土地居民進行有效溝通與有成本合作，實現土地最大效率的利用。

（三）建立健全農村土地流轉機制，減少農民市民化的憂慮

制定統一規范的土地流轉政策和措施，鼓勵農民在自愿、有償、依法的前提下，采取轉包、轉讓、互換、租賃、反租倒包等形式進行土地使用權流轉；從程序、主體、內容、合同文本等方面予以規范，堅決制止和糾正違背農民意愿強迫農民流轉土地的做法，防止出現因操作不規范而侵犯農民權益的現象發生；建立、健全土地承包合同和土地流轉合同的立卷、歸檔制度，以備查用；加大土地集約經營，有條件地將承包權與實際經營權分離，提高宅基地的節約和流轉水平，盤活農村建設用地資源和集體資產；不斷探索農村集體建設用地流轉的機制和辦法，通過試點，推廣。

（四）推動城鄉征地制度一體化建設，推進戶籍制度改革步伐

完善征地補償機制，提高征地補償標準，在地價平衡上征地補償做到同地同價，土地征收補償要由目前按被征收土地的原用途給予補償逐步過渡到完全補償，改變目前中國土地征收補償標準由行政機關單方面決定的做法；嚴格實行征地公告、征地補償安置方案公告及征地補償登記制度，建立和完善征地程序，加強土地利用規劃管制，加強土地征占的監管力度；建立和完善土地征收的聽證制度，建立土地糾紛仲裁機構，將土地征收納入規范化、法制化的軌道；提高土地補償費用分配上直接用于失地農民個人的比重，在減輕失地農民后顧之憂的同時增強其就業能力；以“尊重農民土地財產權利”為思想指導，規范政府征地行為，保護農民土地權益，縮小由于征地補償造成的城鄉差距，早日實現城鄉征地制度一體化，加快戶籍制度改革步伐。

參考文獻：

[1]戶籍制度的背后是土地改革[EB/OL].http://sh.people.com.cn/GB/134780/134795/8589719.html.

[2]“三足鼎立”才能支撐“第三次土改”[EB/OL].http://www.caogen.com/blog /infor_detail.aspx?id=165articleId=10631.

[3]土地與戶籍制度聯動改革:中國發展的新動力[EB/OL].http://style.sina.com.cn/news/2009-02-09/090733443.shtml.

[4]改革戶籍和土地制度推進城鄉統籌發展的建議[EB/OL].http://www.fzw66.com/show info .aspid=637sorts=%D0%C2%CE%C5% D7%CA%D1%B6.

[5]吳小艷.戶籍制度改革背景下農村土地制度的變革[J].襄樊學院學報，2006，(6):21-24.

[6]黨國英.戶籍制度:改革的路怎么走[J].中國改革，2006，(4) :67.[責任編輯 吳高君]