淺析社會保障中的政府間關系

摘要：社會保障的政府間關系包括社會保障部門的政府間關系，社會保障子系統的政府間關系。當前中國社會保障政府間關系呈現出如下變革：一是從行動主體的多樣性及等級制色彩的弱化；二是互相合作；三是地方分權。但目前社會保障中政府間關系還存在一些問題，比如機構設置、管理職能及合作中的問題。

關鍵詞：社會保障；政府間關系；網絡模式

中圖分類號：F840文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）04-0046-02

一、社會保障中政府間關系

不同的學者對政府間關系有不同的理解，林尚立認為政府間關系主要指“各級政府間和各地區政府間的關系，它包含縱向的中央政府與地方政府間關系以及橫向的各地區政府間的關系。”政府間的橫向關系雖然主要是指地方政府間的關系，也包括政府內部各部門之間的關系。陳振明指出政府間關系已超出了縱向與橫向的簡單脈絡，朝向復雜的網絡體系發展，所以政府間關系指的是中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網絡關系，既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府間的關系，也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關系的非同級地方政府之間的關系。本文認為社會保障中的政府間關系：涉及承擔社會保障職能的中央機構與地方機構之間，社會保障職能機構之間的關系。社會保障中的政府間關系實質上屬于社會保障管理方面的內容，并且側重于行政層面的研究。

二、社會保障中的政府間關系的內容

1.社會保障部門的政府間關系。社會保障中的政府間關系從橫向層面上看：從中央層面涉及的政府部門有：民政部、人力資源和社會保障部、衛生部、財政部、國家發展與改革委員會、審計署和全國社會保障基金理事會。從縱向來向，涉及中央層面社會保障相關的民政部、人力資源和社會保障部、衛生部、財政部的社會保障司、國家發展與改革委員會、審計署與省級有關社會保障的相關廳局、地市有關社會保障的相關局、縣有關社會保障的相關局之間的垂直關系，除垂直關系之后，還有斜向關系，即上級部門與下級非垂直領導的部門之間的關系。在縱向層面上，地方與中央的機構設置相對應，以實現任務的層層下達，保證政策有效實施。社會保障部門的政府間關系還包括不同地區之間的政府間關系，比如不同省之間的有關社會保障政策的協調問題。

2.社會保障子系統的政府間關系。在中國社會保障被劃分為社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置四個子系統，各個子系統由不同的政府部門管理。社會保險主要涉及中央層面的人力資源和社會保障部的養老保險司、失業保險司、就業促進司、醫療保險司、工傷保險司、農村社會保險司、社會保險基金監督司、規劃財務司等部門和衛生部的規劃財務司、農村衛生管理司，省市縣相應部門。社會保險的政府間關系主要是涉及這些部門之間橫向與縱向的關系；社會救濟主要是民政部門管理，其政府間關系主要是民政部門垂直關系；社會福利的政府間關系在中央層面涉及民政部的社會福利和社會事務司、衛生部的婦幼保健與社區衛生司和保健局，其政府間的關系主要是中央層面的相關部門的橫向關系、中央與地方層面的相關部門縱向關系；軍人優撫安置由民政部優撫安置局以及人力資源和社會保障部軍官轉業安置司，其政府間關系主要是中央層面的橫向關系和中央與地方層面的縱向關系。社會保障子系統的政府間關系還包括不同地區之間的政府間關系，比如不同省之間的有關社會保障政策的協調問題。

三、社會保障的政府間關系的特點

1.行動主體的多中心化。在計劃經濟時代，中國社會保障制度中央集權色彩濃厚，行動主體單一，主要由國務院決定并執行，缺乏合理的部門分工。改革開放之后，特別是社會主義市場經濟體制建立后，中央層面的政府機構不斷重組，至今已經形成了全新的格局，在中央形成了人力資源和社會保障部，主要負責各項社會保險等管理事務；民政部負責社會救濟和社會福利以及優撫安置等工作；衛生部協助負責醫療保險事務以及全民保健等福利事業；財政部的社會保障司、審計署的社會保障審計司、國家發展和改革委員會的社會發展司等職能部門對社會保障制度進行統一的規劃和制定政策性的指導文件，并對社會保障政策的實施進行各方面的監督和管理。全國社會保障基金理事會負責管理運營全國社會保障基金。當前的社會保障管理職能由多個主體共同行使。中央政府從全面控制的微觀管理轉向宏觀管理，中央政府更多的進行法規和管理規定的制定，省級和縣市級的政府機構獲得很大的自主權，等級結構不再如計劃經濟時期那么森嚴。

2.合作。2008年5月12日中國四川汶川地區發生8級特大地震災害，國內立即組織救援團隊，分別從各省、市、區抽調人力、物力、財力進行救援。除了舉國各個地區提供物資和人員進行合作救援之外，國際社會也給予了積極的幫助。災后一個月國務院辦公廳就印發了汶川地震災后恢復重建對口支援方案，按照“一省幫一重災縣”的原則，依據支援方經濟能力和受援方災情程度，合理配置力量，建立對口支援機制。在跨地區的地震救援上，社會保障的省級、市級政府實現了橫向及縱向的聯合，塑造了地區間合作的典范。

養老保險基金在很多省份已經實現了省級的統籌，截至2008年年底，全國實現省級統籌的省份共有17個。這一省內各市的合作使個人的養老金轉移更具有現實性，隨著今后全國統籌的逐步實行，社會保險金的轉移支付將在各省、市、區之間更靈活的進行，這一合作無疑將消除勞動者對異地轉移養老金的擔憂，有利于社會成員的福利保障，也有利于社會保障管理體系的完善。

3.地方分權。其一是社會保障管理的分權。目前中國的社會保障行政管理改革中強調“屬地管理，重心下移”，即以前由政府部門管理的許多社會保障事務下放到社會基層組織，并由他們來管理。社會保障的中央層面的政府機構不再使用純粹的行政控制以及命令式的計劃，而更傾向于制定相關領域的法律法規，并監督和維護正常的管理秩序的實現；其二是財務管理的分權。中國的社會保障基金管理遵循屬地管理的原則，即各地區的社會保障資金僅限于在本地籌集、調劑、管理、使用，一般不依靠中央政府。雖然中央成立了全國社會保障基金理事會，但是其資金來源是政府通過減持國有股以及發行福利彩票等方式籌集的資金，與地方財政無關，中央的社會保障資金對地方財政起兜底的作用。所以在財務管理方面，地方有較大的自主權。

中國社會保障的府際關系逐漸呈現出多樣化的行動主體構成。中央政府及各級地方政府都有自己的目標，行動者在地位上趨向于平等。府際關系中的各個政府雖然在管轄權限上存在差別，但等級色彩與隸屬關系已經大大弱化，府際關系呈現多向度、交織性，同時政府間關系在很大程度上趨向于合作，各地的社會保障工作不僅在縱向之間緊密聯系，在橫向的不同地區之間、不同層級之間也有廣泛的合作，最典型的合作當屬汶川救援合作以及養老保險金的統籌合作。隨著多中心行動主體的形成以及合作的發展，地方分析也隨之出現。中國社會保障的府際關系的發展逐漸呈現出一種網絡模式社會保障府際關系。

四、中國社會保障中政府間關系存在的問題

1.機構設置的問題。雖然社會保障管理體制從中央到地方都有一系列相對應的管理機構，但是并沒有形成統一、獨立的政府管理機構和管理系統。目前人保部主要負責養老保險、醫療保險、工傷保險等大部分社會保障項目，民政部負責社會救助、社會優撫、社會福利等，還有衛生部、財政部、審計署等部門的管理，地方政府中也存在各勞動部門及民政部門分頭管理的現象，這種多頭管理的方式隨著機構的重組得到了一些改善，但沒有根本解決。政出多門不僅造成機構之間為了自身利益，可能作出不合理的決定，也容易發生對責任的推諉扯皮，而且難以統一不同機構的待遇水平，機構的重疊也將導致管理成本的上升。

2.管理職能的問題。在社會保障管理方面，中央和地方的職能劃分不清，仍有待明確。另外，中央和地方雖然分管宏觀管理和微觀管理，但具體實施時仍然缺乏有效的監督機制。在財務上，中國現行的分稅制并不完善，在地方政府中只有省一級政府擁有單獨的分稅稅種、稅收征收和管理體系，省政府以下的地方政府還沒有納入分稅制的體系中。省政府對自己享有的地方稅種，并沒有相應獨立的稅收立法和征收調節權，這些都還得由中央政府統一作出決定。實際上，省級政府也只有地方稅種稅收的執行權。

3.合作的問題。雖然社會保障地方政府機構的自主性有了很大的提高，各政府間的合作也越來越多，但整體上講，中央與地方仍然處于命令與受命的關系，從機構的設置，政策的出臺，試點工作的開展等都可以看出整個工作過程是自上而下的、命令式的。地方政府很少提出自己的要求，更多的傾向于依靠中央，也沒有根據本地的實際情況與其他地方政府合作，對中央政府提出建設性的意見，影響中央的部分決策。這都不利于政府間“博弈”關系格局的形成，另外橫向上政府間的關系發展得也比較緩慢。

政府間關系的網絡模式的發展是時代的趨勢，具有強大的生命力。它將形成更民主、更有效、更具有活力的政府關系格局。研究社會保障中的政府間關系的網絡模式有助于社會保障政府管理朝更加科學的方向發展，有助于社會保障制度的完善，也有助于全民的社會保障水平的提高。當然，這一發展不是自主形成的過程，它需要政府在對其有充分準確的認識的基礎上，積極進行改革，在機構設置方面，在行政管理、財政管理、人事管理等管理職能方面，在政府間的合作關系等方面做出有效的調整，探索合理的政府間合作模式，形成良好的政府間關系。

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