論法律服務在農村基層自治建設中的地位和作用

摘要：在本質上，農村基層自治建設中的法律服務應是一種由政府承擔和提供的社會公共產品，應以國家財政為保障后盾，且應為全體村民均等提供。政府應為農村基層自治建設提供公共產品性質的法律服務，是由中國農村基層特殊的國情所決定的。因此，公共產品性質法律服務的供給，在有中國特色民主政治建設重要組成部分的農村基層自治建設中，必將占據十分重要的地位，起著不可替代的促進作用。

關鍵詞：法律服務；基層自治；公共產品；地位

中圖分類號：F320.1文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）04-0029-02

一、農村基層自治建設中之法律服務的界定

自治即“在法律范圍內行使管理自己事務的權力”。村民自治制度是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。其以推進村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容。本課題研究的主題是：為實現農村基層自治和農民民主權利，必須完善和創新農村法律服務體系；農村法律服務應主要體現為一種公共產品，公共產品應主要由政府來承擔和提供公共服務。作為政府承擔和提供之公共產品的法律服務，應從廣義上來理解。概括之，凡是應由政府為農村基層自治建設和農民民主權利行使提供法律支持的所有活動都將被界定為本課題的法律服務范疇。

首先服務主體是指廣義的政府。主要包括公權力部門如權力機關、政府、司法機關、政協組織和各政黨等和公益性非權力部門如工青婦以及公益性法律援助中心等。呈現服務主體多樣性特征。其次服務內容是指廣義的法律供給，涉及村民直接行使“四個民主”權利各個方面的法律問題，總的可歸納為“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，內容十分豐富。再次服務方式方法主要有立法、執法、守法、司法和協調等。如有的需要以立法方式服務；有的需要以執法、守法和司法等方式服務等。另外，在進行法律服務時，還需相關主體密切有效配合。第四服務對象包含全體村民，即在家務農、上學以及外出經商打工的等。最后從本質上看，農村基層自治建設中的法律服務應是一種由政府提供的社會公共產品，應以國家財政為保障后盾，且應為所有村民均等提供。

當然，強調政府提供法律服務公共產品時，并不是忽視、否認或者反對以社會民間組織、企業和個人等非政府組織和個人為村民提供法律服務，因為在這些法律服務中也包含有部分是無償的，只是應對這些法律服務的提供者進行有效的引導、規范和管理，使其成為政府法律服務的有益補充，共同服務于農村基層自治建設和村民的各項民主權利行使。

二、法律服務在農村基層自治建設中的地位

1.為農村基層自治建設提供法律服務是黨和政府領導農民展開自治的主要內容和主要方式。中國農村基層自治誕生于20世紀80年代初期，但從一誕生就受到黨和政府的高度重視[1]。1998年《村民委員會組織法》的頒布施行，標志著黨和政府直接領導的這一有中國特色的基層民主政治建設正式進入法制化軌道。目前，為了有力貫徹農村基層自治建設的各項法律法規，保障村民依法行使各項民主權利和有序開展自治，縣級黨委（具體為組織部、紀委等）、人大和政府（具體為民政局、司法局等）以及鄉鎮黨委人大政府是農村基層自治建設的直接領導者和組織者。通過縣鄉兩級黨委、人大和政府的共同配合與努力，為農村基層自治建設提供了包含以領導、宣傳、組織、指導和監督等為主要內容的一系列法律服務，有效提供法律服務也已成為黨和政府領導農村基層自治建設的主要方式。

2.為農村基層自治建設提供法律服務是建設社會主義法治國家的根本要求和主要途徑。依法治國、建設社會主義法治國家是黨領導人民治理國家的基本方略。法治國家的根本標志之一就是人人享有高度自治的各項民主權利，并能依法很好地管理好國家及自己的各項事務。在中國，占人口絕大多數的8億多農民更應當成為法治國家的主體，他們享有民主權利程度的高低將是根本衡量中國民主法治化水平的總標準。因此，農村基層自治建設是整個法治國家建設的主要組成部分，農村基層自治建設的完全民主法治化，才是全國的民主法治化，才是真正的民主法治國家。這一根本目標的最終實現，必然從根本上要求為其有效提供法律服務。當然提供的法律服務至少應當是“良好的”[2]。另一方面，實踐也不斷證明，無須法律保障的“大民主式”的農村基層自治也是災難性的。因此，為農村基層自治建設提供良好的法律服務，不僅是建設社會主義法治國家的根本要求，更是建設社會主義法治國家的主要途徑。

3.為農村基層自治建設提供法律服務是村民充分行使民主權利和有效實現自治的前提條件和根本保障。“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”是社會主義法制建設的總要求，也是為農村基層自治建設提供法律服務的主要內容。一方面，中國《憲法》規定了廣泛的公民政治權利和自由，《村民委員會組織法》和《選舉法》等法律法規對憲法規定的公民民主權利和自由作出了具體規定，做到“有法可依”。另一方面，在具體開展農村基層自治建設實踐中，各級黨委政府特別是基層黨委和政府非常重視對各項村民自治建設法律法規的貫徹落實，嚴格依法領導廣大農民開展農村基層自治建設，對違反和破壞農村基層自治建設相關法律法規的各種行為及時依法糾正和處理，保障了村民各項民主權利落到實處和農村基層自治建設的有序順利開展，做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”。

三、法律服務在農村基層自治建設中的作用

法律服務是政府應提供的一種公共產品，是私人部門不愿意或者不可能提供的社會公共產品。這對中國農村基層自治建設有著不可替代的重要作用。

1.為農村基層自治建設提供法律服務，能有力促進黨和政府依法執政能力和水平的提高。依法執政是在新的歷史條件下黨和政府執政方式的根本轉變和重大發展。它必然要求對依法執政的能力和水平作出考量。因此，為農村基層自治建設有效提供法律服務將是一個極佳的實踐考量。其從五個方面促進黨和政府依法執政能力和水平的提高。首先是立法能力和水平。農村基層自治建設的動態發展必然要求提供與之發展狀況相適應的良好法律法規。其次是執法能力和水平。徒法不足于自行。因此必然要求各級黨委和政府在農村基層自治建設實踐中執好法、服好務。再次是守法能力和水平。如果說執法是主動的執法方式，那么守法就應當是被動的執法方式。在農村基層自治建設中，更多權利是屬于村民可以自由行使的。因此在提供法律服務時，必然要求黨和政府提高自覺守法的能力和水平。第四是司法能力和水平。在農村基層自治建設過程中，發生矛盾、糾紛、上訪甚至是群體性暴力事件等是在所難免的。這就考驗黨委政府特別是司法部門等處理化解矛盾和糾紛的能力和水平。這也是最能直接體現法律服務能力和水平的重要一環。最后是協調執法能力和水平。

2.為農村基層自治建設提供法律服務，能有力促進社會主義法治國家建設進程。中國長期實施的城鄉“二元”社會發展模式，導致了法治國家建設進程的城鄉“二元化”差別，即存在發展程度高低不同的城市法治建設與農村法治建設模式。這種差別在法律服務供給方面表現得尤為突出。由于這種歧視性制度安排，導致了農村現代化水平極低，進而決定了較低的法律服務能力和水平。城鄉法律服務的差別，表現在立法、執法、守法和司法等各個環節上，不僅有數量上的差別性，更有質量上的差異性。尤其是許多法律都是以犧牲農村發展、犧牲農民權益為代價的，如《土地管理法》中對農民土地低價征收的規定等。這種對農村歧視性法律服務供給模式，已嚴重制約了社會主義法治國家建設的整體進程。因此，通過推進農村基層自治建設中之法律服務的有效供給和提供，必將大大緩解這種差距，并能有效促進農村基層社會的法治化水平，最終加速社會主義法治國家建設的整體進度。

3．為農村基層自治建設提供法律服務，能有力促進社會主義新農村建設和農村和諧社會構建。“扎實推進社會主義新農村建設，促進城鄉協調發展”，是構建農村和諧社會的重大舉措。社會主義新農村建設的主要目標是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”；而農村基層自治的主要內容是“實行村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”。由此可見，作為一種有生命力之社會管理模式的農村基層自治，其推行農村社會管理民主化和法治化的最終目的就是促進“兩個文明”的雙豐收，最終實現以人為本。因此從本質上看，農村基層自治建設是社會主義新農村建設的題中應有之義。所以，無論是實現社會主義新農村建設的各項目標還是推進農村基層自治建設，都離不開法治，離不開政府的法律服務，最終目的都是為了構建農村和諧社會。

4.為農村基層自治建設提供法律服務，能有力促進村民民主權利行使和人格尊嚴展示。農村基層自治建設涉及到村民的政治、經濟、文化、社會和生態等各個方面的民主權利。目前中國《憲法》和《村民委員會組織法》等雖然為村民行使民主自治權利提供了基本法律依據，但是僅有此還遠遠不夠，許多法律規定的原則性較強，明顯缺乏操作性，特別是許多重要的民主自治權利如均等受益權等還未作出規定等。另外，這種供給不足還表現在政府執法、守法和司法等各個環節中。因此，在農村基層自治建設中大力加強法律服務的有效供給，必將有力促進村民各項民主權利的行使；充分享有各項民主權利的村民，一定能夠卓有成效地管理好自己的各項事務，并在行使民主權利管理自己事務的過程中，再創具有中國特色的村民民主自治建設道路模式，為中國的民主政治制度建設作出應有貢獻，從而也將在其中充分展示自己的人格尊嚴。

參考文獻：

[1]黃輝輝，徐增陽.村民自治的提升:實踐創新與制度建設[J].東南學術，2009，(1).

[2][古希臘]亞里士多德.政治學[M].北京:商務印書館，1965:199.[責任編輯 吳高君]